استاني‌شدن انتخابات، تقويت هم‌گرايي يا واگرايي؟
حشمت‌الله جعفري- دانش‌آموخته علوم سياسي
چندي است طرحي با عنوان طرح استاني‌شدن انتخابات مجلس شوراي اسلامي در جريان است که مشابه اين طرح چندين بار در دوره‌هاي پيشين مجلس مطرح شده بود که هيچ‌گاه نه به اين اندازه به آن توجه شد و نه به اين اندازه مورد بحث و گفت‌وگوي جريان‌هاي گوناگون سياسي واقع شد و نه به اين اندازه مورد استقبال مجلسيان واقع شد؛ چنان که در گفته‌هاي طراحان اين طرح مشاهده مي‌شود. استدلال پيشنهاددهندگان اين است که طرح مي‌تواند با کاستن از محلي‌گرايي نمايندگان، موجب تقويت جايگاه احزاب و توانمندسازي نمايندگان مجلس در سطح ملي شود؛ ولي در بررسي طرح پيشنهادي با نگرشي کارشناسانه آفت‌ها و آسيب‌هاي فراواني را مي‌توان ديد که موجب واگرايي و آسيب بر کيان کشور خواهد شد. به گمان نگارنده در شرايط کنوني کشور که شاهد کم‌نوايي امر سياسي و آفات پساسياست در ساحت‌هاي گوناگون گفتماني و ايدئولوژيکي هستيم، دستاورد اين طرح براي کشور و نظام سربرآوردن چالش‌هاي محلي مانند مسائل هويتي، اختلافات منطقه‌اي، تنش‌هاي قومي، تشديد تعارض منافع اقتصادي مناطق و گروه‌بندي‌ها و... خواهد بود.
الف. در ماده ۴ پيشنهادي واژه‌هاي «هر دليل» و «هر علت» به دلايل زير نادرست است:
1- در فلسفه حقوق، قانون شأن تعييني و تبييني دارد؛ بنابراين قانون‌گذار تا جاي ممکن بايد روشن و شفاف حدود و ثغور امور و کارها را معين کند که به‌کار‌بردن واژه هر دليل بازکردن راه براي انجام‌نشدن کار به همان دليل بي‌دليلي خواهد بود و عبارت هر دليل گنگ و مبهم است.
2- قانون براي کم‌کردن مداخله سليقه و ميل شخصي و باندي درست شده است. واژه هر دليل راه را براي اعمال ميل و سليقه شخصي و باندي و... باز مي‌کند.
3- با توجه به ميل دستگاه‌هاي مرتبط و غيرمرتبط ديگر براي توسعه حوزه اختيارات خويش واژه «هر علت» راه را براي گروکشي و توسعه اختيارات خود تحت اين واژه و اِعمال نظارت بر نمايندگان و مجلس خواهد گشود و مجلس ديگر نه‌تنها نمي‌تواند رأس امور باشد؛ بلکه اين واژه به دستگاه‌هاي ناظر هنگام بررسي صلاحيت اين امکان را مي‌دهد که بررسي صلاحيت نمايندگان را هنگام نمايندگي نيز در دست داشته باشند و آن‌گاه عملا استقلال رأي و نظر نماينده مجلس مخدوش خواهد شد. اکنون که محمل قانوني وجود ندارد، برخي اعضاي نهادهاي ناظر درباره تسري صلاحيت مطالبی بيان مي‌کنند و خواستار اعمال نظارت خويش بر دوره نمايندگي هم هستند تا چه رسد به اينکه مستمسک قانوني هم بيابند. مجلس اگر بخواهد به‌درستي از حقوق و جايگاه قانوني خود که بايد رأس امور باشد، دفاع کند، بايد قانوني بگذارد که مسئوليت نمايندگي و نماينده را مصون از فشارها كند؛ نه اينکه خودزني کند.
ب. در تبصره یک ماده ۴ پيشنهادي زمان باقي‌مانده بيش از يک سال ذکر شده است که اگر حداقل يک سال پايه باشد، پنج ماه از اين زمان صرف مقدمات انتخابات و برگزاري انتخابات خواهد شد. حداقل يک ماه هم صرف فرايند بررسي، تأييد و رسيدگي به شکايات تأييد اعتبارنامه نماينده در مجلس مي‌شود که عملا نمايندگاني براي کمتر از شش ماه انتخاب شدهاند که هزينه اين‌گونه انتخابات‌‌ها منطقي و خردمندانه نيست.
پ. در ماده ۷ مکرر یک موضوع استاني‌شدن انتخابات نمايندگي مجلس مطرح شده که به اين طرح از چند سو اشکال وارد است:
۱. مستفاد از روح ماده پيشنهادي و بر‌اساس گفته‌هاي پيشنهاددهندگان طرح هدف اعلامي طراحان کم‌کردن محلي‌گرايي است که موجب واگرايي در سطح کشور و نيز بر‌آمدن و راه‌يافتن نمايندگان کم‌توان و ناآشنا به امور حاکميتي و ملي بوده که خواسته‌‌اند با اين پيشنهاد امکان انتخاب نمايندگان تواناتر و آشناتر به مسائل ملي را فراهم کنند و نيز با اين کار به تقويت جايگاه احزاب بپردازند؛ اما وقتي به جغرافياي ايران و ساختار موزاييکي هويت‌هاي محلي ايرانيان که در قالب‌هاي زباني، مذهبي، ايلي و فاميلي و نيز منطقه‌اي برساخته شدهاند، مي‌نگريم، انجام اين کار در چارچوب اين طرح، نه‌تنها هم‌گرايي نخواهد داشت؛ بلکه کنشي واگرايانه را موجب خواهد شد. اين طرح استعداد بالقوه‌اي را براي سربرآوردن نمايندگاني محلي‌گرا و کم‌توان دارد كه وامدار باندها و شبکه‌هاي خاص در سطح مناطق هستند، در چارچوب اين طرح شعارهايي توليد خواهد شد که به پيدايش صورت‌‌بندي‌ها و گروه‌بندي‌هاي مختلفي حول شکاف‌هاي هويتي موزاييکي - محلي خواهد انجاميد. اين طرح سبب چالش‌هايي بين مناطق، هويت‌هاي زباني، کشش‌هاي فاميلي، گرايش‌هاي مذهبي و... خواهد شد.
ساده‌ترين مسئله موجب بروز تنش ميان استان‌هاي هم‌جوار مي‌شود. لرها که يکي از هم‌گرايانه‌ترين فاميل‌هاي ايراني هستند که در صورت اجراي اين طرح اين فاميل بزرگ در استان‌ها و مناطقي که به واسطه حساسيت‌ها و گروه‌بندي‌هاي محلي نمي‌توانند نماينده‌اي برای خود داشته باشند، دچار سرخوردگي و بي‌انگيزگي درباره روندهاي سياسي کشور به‌ويژه انتخابات خواهند شد. درباره موارد مشابه ديگر نيز نگراني‌هاي جدي وجود دارد.
۲. اين ماده از لحاظ تبيين‌ها و تعيين‌هاي قانوني نيز پراشکال است؛ تبصره ۲ اين ماده که بيان داشته در صورتي که محدوده جغرافيايي حوزه‌هاي انتخابيه فرعي در دو استان هم‌جوار واقع شود، شهرستان يا شهرستان‌هايي که در يک استان واقع شده و جمعيت بيشتري دارند، به عنوان حوزه انتخابيه فرعي جديد محسوب مي‌شوند و نماينده به استاني که حوزه اخير در آن قرار دارد تعلق خواهد داشت. شهرستان يا شهرستان‌هايي که در استان ديگر واقع هستند، نزديک‌ترين حوزه انتخابيه فرعي به تشخيص وزارت کشور الحاق مي‌شوند. اين ماده نه تنها از منطق دروني خود مبهم و گنگ است. بلکه براي اجراي آن در عمل چالش‌هاي تقسيمات کشوري را هم بر چالش ناکارآمدي ساختار انتخابات مي‌افزايد. اين طرح قطعا در اجرا تنش‌زا خواهد بود. امروزه با جابه‌جايي تابلوي يک روستا بين دو بخش هم‌جوار عده‌اي از مردم به جان هم افتاده و به زد و خورد مي‌پردازند. تا چه رسد به اينجا که آراي انتخابات بخش يا شهرستاني از استاني جدا و به استان ديگري افزوده خواهد شد. گويا عزيزان پيشنهاددهنده طرح، غافل از اين‌اند که يکي از شئون ذاتي قانون بهزيستي و کم‌کردن تنش است نه تنش‌افزايي.
۳. اگر نمايندگان پيشنهاددهنده طرح واقعا قصد بهينه‌سازي انتخاب‌ها و توانمندسازي مجلس را دارند، مي‌توانند در چارچوب نگرش لايحه جامع انتخابات پيشنهادي دولت روند کانديداتوري را که در آنجا با تأکيد بر حزبي جرياني و حضور مشروط انفرادي پيشنهادشده، به صورت حزبي- ملي مشروط به همراه تعيين شرايط سخت‌تري براي حضور انفرادي تصويب كنند.
ت. در ماده ۷ مکرر ۲ کوشش شده جايگاهي براي احزاب و جريان‌هاي سياسي هم ذکر شود اما اين جايگاه پايه چندان محکمي ندارد. زيرا کانديداهاي انفرادي براي حضور هيچ شرط و ضابطه خاصي ندارند. در شرايط کنوني که شرايط در عرصه سياسي به گونه‌اي است که شاهد بروز، پيدايش و پررنگي پساسياست به جاي درخشش مفهوم و کُنش سياسي هستيم امکان پيدايش جريان‌هاي محلي واگرا و نيز فعال‌شدن باندها در کنار اين کانديداها و رأي‌آوري آنها در قالب اين طرح بيشتر فراهم خواهد شد. به‌ويژه در برهه کنوني که دال سياست متأسفانه در ميدان عمل دالي کم‌توان و کم‌صدا شده است و شرايط ساختاري خيابان و جامعه بيشتر ميل به پساسياست يافته که با توجه به سابقه تاريخي و ضعف‌هاي ساختار دموکراتيک و حتي بوروکراتيک خطر تضعيف جامعه مدني و بي‌محتواکردن ساختار انتخابات بيشتر خواهد بود.
ث. در تبصره ۳ ماده ۷ مکرر ۳ و ۴ امکان کانديدادادن توسط احزاب استاني در انتخابات مجلس فراهم شده است در حالي که اين موضوع با ماهيت و رويکرد و اهداف اين احزاب تطابق ندارد. حوزه عمل و خواسته احزاب محلي در سطح مناصب و مقامات محلي است، نه پست نمايندگي مجلس که يک سمت و جايگاه ملي است. اين جايگاه نبايد در چنبره و چارچوب يک حزب يا جريان محلي که نگرش، اهداف و برنامه‌هاي محلي دارد، قرار گيرد و اين نيز خود آسيبي ساختاري بر سر برآوردن نمايندگاني توانمند با دغدغه‌هاي ملي خواهد بود.
ج. در ماده ۸ بيان شده که فرد در حوزه فرعي تعيين‌شده بايد حداقل ۱۵ درصد آرا را به دست آورد. اين تقليل از ۲۵ درصد به ۱۵ درصد فاقد توجيه منطقي است. اگر بنا بر توانمندسازي است که بايد بر قيد ۲۵ درصد، قيد اکثريت استاني افزوده مي‌شد نه اينکه به نفع يک امر موهوم که به آن اشاره شد و مي‌تواند زمين همواري براي فعال‌کردن باندها باشد، از آن انصراف داد. به علاوه اينکه جمع بين ماده ۸ و ماده ۹ در موارد مورد اشاره موجب تنش‌زايي به‌ويژه در استان‌هاي چندزبانه، داراي مذاهب مختلف يا با ساختار ايلي خواهد شد و نيز در شرايطي که چنانچه استقبال از انتخابات در شهرهاي بزرگ و کلان‌شهرها کم باشد، شانس پيروزي با کانديداهايي است که محلي‌گرايي بيشتري داشته باشند. تجربه ثابت کرده است به هر ميزان محلي‌گرايي در يک فرد بيشتر باشد، توانمندي‌هاي ملي و علمي و کارآمدي او کمتر است.
نمايندگاني كه دغدغه کارآمدي و توانمندي نماينده مجلس در سطح ملي را دارند، به فوريت به اصلاح و تصويب لايحه جامع انتخابات با حفظ روح آن بپردازند.
چندي است طرحي با عنوان طرح استاني‌شدن انتخابات مجلس شوراي اسلامي در جريان است که مشابه اين طرح چندين بار در دوره‌هاي پيشين مجلس مطرح شده بود که هيچ‌گاه نه به اين اندازه به آن توجه شد و نه به اين اندازه مورد بحث و گفت‌وگوي جريان‌هاي گوناگون سياسي واقع شد و نه به اين اندازه مورد استقبال مجلسيان واقع شد؛ چنان که در گفته‌هاي طراحان اين طرح مشاهده مي‌شود. استدلال پيشنهاددهندگان اين است که طرح مي‌تواند با کاستن از محلي‌گرايي نمايندگان، موجب تقويت جايگاه احزاب و توانمندسازي نمايندگان مجلس در سطح ملي شود؛ ولي در بررسي طرح پيشنهادي با نگرشي کارشناسانه آفت‌ها و آسيب‌هاي فراواني را مي‌توان ديد که موجب واگرايي و آسيب بر کيان کشور خواهد شد. به گمان نگارنده در شرايط کنوني کشور که شاهد کم‌نوايي امر سياسي و آفات پساسياست در ساحت‌هاي گوناگون گفتماني و ايدئولوژيکي هستيم، دستاورد اين طرح براي کشور و نظام سربرآوردن چالش‌هاي محلي مانند مسائل هويتي، اختلافات منطقه‌اي، تنش‌هاي قومي، تشديد تعارض منافع اقتصادي مناطق و گروه‌بندي‌ها و... خواهد بود.
الف. در ماده ۴ پيشنهادي واژه‌هاي «هر دليل» و «هر علت» به دلايل زير نادرست است:
1- در فلسفه حقوق، قانون شأن تعييني و تبييني دارد؛ بنابراين قانون‌گذار تا جاي ممکن بايد روشن و شفاف حدود و ثغور امور و کارها را معين کند که به‌کار‌بردن واژه هر دليل بازکردن راه براي انجام‌نشدن کار به همان دليل بي‌دليلي خواهد بود و عبارت هر دليل گنگ و مبهم است.
2- قانون براي کم‌کردن مداخله سليقه و ميل شخصي و باندي درست شده است. واژه هر دليل راه را براي اعمال ميل و سليقه شخصي و باندي و... باز مي‌کند.
3- با توجه به ميل دستگاه‌هاي مرتبط و غيرمرتبط ديگر براي توسعه حوزه اختيارات خويش واژه «هر علت» راه را براي گروکشي و توسعه اختيارات خود تحت اين واژه و اِعمال نظارت بر نمايندگان و مجلس خواهد گشود و مجلس ديگر نه‌تنها نمي‌تواند رأس امور باشد؛ بلکه اين واژه به دستگاه‌هاي ناظر هنگام بررسي صلاحيت اين امکان را مي‌دهد که بررسي صلاحيت نمايندگان را هنگام نمايندگي نيز در دست داشته باشند و آن‌گاه عملا استقلال رأي و نظر نماينده مجلس مخدوش خواهد شد. اکنون که محمل قانوني وجود ندارد، برخي اعضاي نهادهاي ناظر درباره تسري صلاحيت مطالبی بيان مي‌کنند و خواستار اعمال نظارت خويش بر دوره نمايندگي هم هستند تا چه رسد به اينکه مستمسک قانوني هم بيابند. مجلس اگر بخواهد به‌درستي از حقوق و جايگاه قانوني خود که بايد رأس امور باشد، دفاع کند، بايد قانوني بگذارد که مسئوليت نمايندگي و نماينده را مصون از فشارها كند؛ نه اينکه خودزني کند.
ب. در تبصره یک ماده ۴ پيشنهادي زمان باقي‌مانده بيش از يک سال ذکر شده است که اگر حداقل يک سال پايه باشد، پنج ماه از اين زمان صرف مقدمات انتخابات و برگزاري انتخابات خواهد شد. حداقل يک ماه هم صرف فرايند بررسي، تأييد و رسيدگي به شکايات تأييد اعتبارنامه نماينده در مجلس مي‌شود که عملا نمايندگاني براي کمتر از شش ماه انتخاب شدهاند که هزينه اين‌گونه انتخابات‌‌ها منطقي و خردمندانه نيست.
پ. در ماده ۷ مکرر یک موضوع استاني‌شدن انتخابات نمايندگي مجلس مطرح شده که به اين طرح از چند سو اشکال وارد است:
۱. مستفاد از روح ماده پيشنهادي و بر‌اساس گفته‌هاي پيشنهاددهندگان طرح هدف اعلامي طراحان کم‌کردن محلي‌گرايي است که موجب واگرايي در سطح کشور و نيز بر‌آمدن و راه‌يافتن نمايندگان کم‌توان و ناآشنا به امور حاکميتي و ملي بوده که خواسته‌‌اند با اين پيشنهاد امکان انتخاب نمايندگان تواناتر و آشناتر به مسائل ملي را فراهم کنند و نيز با اين کار به تقويت جايگاه احزاب بپردازند؛ اما وقتي به جغرافياي ايران و ساختار موزاييکي هويت‌هاي محلي ايرانيان که در قالب‌هاي زباني، مذهبي، ايلي و فاميلي و نيز منطقه‌اي برساخته شدهاند، مي‌نگريم، انجام اين کار در چارچوب اين طرح، نه‌تنها هم‌گرايي نخواهد داشت؛ بلکه کنشي واگرايانه را موجب خواهد شد. اين طرح استعداد بالقوه‌اي را براي سربرآوردن نمايندگاني محلي‌گرا و کم‌توان دارد كه وامدار باندها و شبکه‌هاي خاص در سطح مناطق هستند، در چارچوب اين طرح شعارهايي توليد خواهد شد که به پيدايش صورت‌‌بندي‌ها و گروه‌بندي‌هاي مختلفي حول شکاف‌هاي هويتي موزاييکي - محلي خواهد انجاميد. اين طرح سبب چالش‌هايي بين مناطق، هويت‌هاي زباني، کشش‌هاي فاميلي، گرايش‌هاي مذهبي و... خواهد شد.
ساده‌ترين مسئله موجب بروز تنش ميان استان‌هاي هم‌جوار مي‌شود. لرها که يکي از هم‌گرايانه‌ترين فاميل‌هاي ايراني هستند که در صورت اجراي اين طرح اين فاميل بزرگ در استان‌ها و مناطقي که به واسطه حساسيت‌ها و گروه‌بندي‌هاي محلي نمي‌توانند نماينده‌اي برای خود داشته باشند، دچار سرخوردگي و بي‌انگيزگي درباره روندهاي سياسي کشور به‌ويژه انتخابات خواهند شد. درباره موارد مشابه ديگر نيز نگراني‌هاي جدي وجود دارد.
۲. اين ماده از لحاظ تبيين‌ها و تعيين‌هاي قانوني نيز پراشکال است؛ تبصره ۲ اين ماده که بيان داشته در صورتي که محدوده جغرافيايي حوزه‌هاي انتخابيه فرعي در دو استان هم‌جوار واقع شود، شهرستان يا شهرستان‌هايي که در يک استان واقع شده و جمعيت بيشتري دارند، به عنوان حوزه انتخابيه فرعي جديد محسوب مي‌شوند و نماينده به استاني که حوزه اخير در آن قرار دارد تعلق خواهد داشت. شهرستان يا شهرستان‌هايي که در استان ديگر واقع هستند، نزديک‌ترين حوزه انتخابيه فرعي به تشخيص وزارت کشور الحاق مي‌شوند. اين ماده نه تنها از منطق دروني خود مبهم و گنگ است. بلکه براي اجراي آن در عمل چالش‌هاي تقسيمات کشوري را هم بر چالش ناکارآمدي ساختار انتخابات مي‌افزايد. اين طرح قطعا در اجرا تنش‌زا خواهد بود. امروزه با جابه‌جايي تابلوي يک روستا بين دو بخش هم‌جوار عده‌اي از مردم به جان هم افتاده و به زد و خورد مي‌پردازند. تا چه رسد به اينجا که آراي انتخابات بخش يا شهرستاني از استاني جدا و به استان ديگري افزوده خواهد شد. گويا عزيزان پيشنهاددهنده طرح، غافل از اين‌اند که يکي از شئون ذاتي قانون بهزيستي و کم‌کردن تنش است نه تنش‌افزايي.
۳. اگر نمايندگان پيشنهاددهنده طرح واقعا قصد بهينه‌سازي انتخاب‌ها و توانمندسازي مجلس را دارند، مي‌توانند در چارچوب نگرش لايحه جامع انتخابات پيشنهادي دولت روند کانديداتوري را که در آنجا با تأکيد بر حزبي جرياني و حضور مشروط انفرادي پيشنهادشده، به صورت حزبي- ملي مشروط به همراه تعيين شرايط سخت‌تري براي حضور انفرادي تصويب كنند.
ت. در ماده ۷ مکرر ۲ کوشش شده جايگاهي براي احزاب و جريان‌هاي سياسي هم ذکر شود اما اين جايگاه پايه چندان محکمي ندارد. زيرا کانديداهاي انفرادي براي حضور هيچ شرط و ضابطه خاصي ندارند. در شرايط کنوني که شرايط در عرصه سياسي به گونه‌اي است که شاهد بروز، پيدايش و پررنگي پساسياست به جاي درخشش مفهوم و کُنش سياسي هستيم امکان پيدايش جريان‌هاي محلي واگرا و نيز فعال‌شدن باندها در کنار اين کانديداها و رأي‌آوري آنها در قالب اين طرح بيشتر فراهم خواهد شد. به‌ويژه در برهه کنوني که دال سياست متأسفانه در ميدان عمل دالي کم‌توان و کم‌صدا شده است و شرايط ساختاري خيابان و جامعه بيشتر ميل به پساسياست يافته که با توجه به سابقه تاريخي و ضعف‌هاي ساختار دموکراتيک و حتي بوروکراتيک خطر تضعيف جامعه مدني و بي‌محتواکردن ساختار انتخابات بيشتر خواهد بود.
ث. در تبصره ۳ ماده ۷ مکرر ۳ و ۴ امکان کانديدادادن توسط احزاب استاني در انتخابات مجلس فراهم شده است در حالي که اين موضوع با ماهيت و رويکرد و اهداف اين احزاب تطابق ندارد. حوزه عمل و خواسته احزاب محلي در سطح مناصب و مقامات محلي است، نه پست نمايندگي مجلس که يک سمت و جايگاه ملي است. اين جايگاه نبايد در چنبره و چارچوب يک حزب يا جريان محلي که نگرش، اهداف و برنامه‌هاي محلي دارد، قرار گيرد و اين نيز خود آسيبي ساختاري بر سر برآوردن نمايندگاني توانمند با دغدغه‌هاي ملي خواهد بود.
ج. در ماده ۸ بيان شده که فرد در حوزه فرعي تعيين‌شده بايد حداقل ۱۵ درصد آرا را به دست آورد. اين تقليل از ۲۵ درصد به ۱۵ درصد فاقد توجيه منطقي است. اگر بنا بر توانمندسازي است که بايد بر قيد ۲۵ درصد، قيد اکثريت استاني افزوده مي‌شد نه اينکه به نفع يک امر موهوم که به آن اشاره شد و مي‌تواند زمين همواري براي فعال‌کردن باندها باشد، از آن انصراف داد. به علاوه اينکه جمع بين ماده ۸ و ماده ۹ در موارد مورد اشاره موجب تنش‌زايي به‌ويژه در استان‌هاي چندزبانه، داراي مذاهب مختلف يا با ساختار ايلي خواهد شد و نيز در شرايطي که چنانچه استقبال از انتخابات در شهرهاي بزرگ و کلان‌شهرها کم باشد، شانس پيروزي با کانديداهايي است که محلي‌گرايي بيشتري داشته باشند. تجربه ثابت کرده است به هر ميزان محلي‌گرايي در يک فرد بيشتر باشد، توانمندي‌هاي ملي و علمي و کارآمدي او کمتر است.
نمايندگاني كه دغدغه کارآمدي و توانمندي نماينده مجلس در سطح ملي را دارند، به فوريت به اصلاح و تصويب لايحه جامع انتخابات با حفظ روح آن بپردازند.