قابليت‌هاي در حال افول

شرق: «گروه‌هاي فشار، چه آنها که در قدرت رسمي مستقر شده‌اند و در دولت حضور دارند و چه آنها که به صورت محفل‌هاي قدرت به دولت فشار مي‌آورند، هر روز وظایف و بار تازه‌اي به دولت تحميل مي‌کنند. کارشناسان نيز در کنار مردم و گروه‌هاي فشار براي گسترش وظایف دولت هر روز نهاد يا قاعده و مقررات تازه‌اي را پيشنهاد مي‌کنند که به‌جاي حل مسئله‌هاي واقعي، دولت را به اموري واهي سوق مي‌دهد.»

این بخشی از مهم‌ترین مباحثی بود که در نشست رونمايي از کتاب «توانمندسازي حکومت» توسط مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه جهاد دانشگاهي عنوان شد.

دراین نشست احمد ميدري، معاون رفاه اجتماعي وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي، بايزيد مردوخي، از پيش‌کسوتان امور برنامه‌ريزي، عليرضا علوي‌تبار، از استادان و صاحب‌نظران حوزه خط‌مشي‌گذاري عمومي و اقتصاد سياسي و جعفر خيرخواهان، اقتصاددان با محوریت کتاب توانمندسازی حاکمیت، توسعه ایران را واکاوی کردند.

این کتاب که توسط سه استاد دانشگاه هاروارد؛ مت اندروز، لنت پريچت و مايکل وولکاک و با ترجمه جعفر خيرخواهان و مسعود درودي منتشر شده است؛ تاکید دارد که نظام اجرائي اگر ظرفيت‌هاي لازم را نداشته باشد، تحول و توسعه اساسا به ميزاني که بايد ايجاد نخواهد شد.

بايزيد مردوخي در این نشست ضمن تأکيد بر لزوم اصلاح نظام تدبير در کشور گفت: برنامه ششم توسعه هشت درصد رشد اقتصادي و 700 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري را پيش‌بيني کرده است. دو سال از برنامه ششم مي‌گذرد، کدام واقعي بوده؟ آن هشت درصد يا آن 700 ميليارد دلار؟ اينها مسائلي هستند که من نمي‌دانم چطور به اينجا مي‌رسد، اما يکي از چيزهايي که مي‌دانم اين است که ما به مردم و به نخبگان آنها مراجعه نمي‌کنيم. درست است که مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان مردم تشکيل شده و نهايتا آنها بايد برنامه را تصويب کنند، اما همان نظام تدبير اوضاع را به‌گونه‌اي پيش مي‌برد که آنها هم نمي‌توانند برنامه را تغيير ماهيت دهند. مسائل زيادي است که ما اهدافمان را از آن اعلام کرده‌ايم، از جمله ايجاد اشتغال يا ايجاد زندگي سالم براي مردم. ما بعد از 70 يا 80 سال برنامه‌ريزي، توسعه را به معناي واقعي اجرائي و محلي ايجاد نکرده‌ايم و مدام به سراغ شاخص‌هاي کلان اقتصادي و گاهي هم اجتماعي رفته‌ايم. خيرخواهان نيز در این جلسه با اشاره به رتبه ايران در جداول اين کتاب به لحاظ قابليت و توانمندي دولت، مي‌گويد: ايران در رده متوسط قرار دارد، اما با شتاب شديد منفي پنج درصد مثل هواپيماي در حال سقوط دارد قابليتش را از دست مي‌دهد. هر سال که مي‌گذرد، ما قابليتمان کمتر مي‌شود. ميدري نيز معتقد است اين کتاب رويکردي متفاوت در سياست‌گذاري توسعه دارد و مي‌تواند تأثير عميقي بر شيوه سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي در کشور به‌جا بگذارد.

چرا اين کتاب و ترجمه آن در دستور کار وزارت رفاه و تعاون اجتماعي قرار گرفت و به آن اهميت ويژه‌اي داده شده است؟

احمد ميدري پاسخ مي‌دهد: معاونت رفاه موضوع استانداردي در جهان دارد و آن توانمندسازي مردم است؛ اينکه مردم بتوانند به شرايط محيطي‌شان پاسخ دهند و سرنوشتشان را خودشان تعيين کنند. در اين کتاب بحث بر سر اين است که نظام اجرائي اگر ظرفيت‌هاي لازم را نداشته باشد، تحول و توسعه اساسا به ميزاني که بايد ايجاد نخواهد شد. توسعه چهار بُعد دارد: توسعه اقتصادي به معناي افزايش بهره‌وري، توسعه سياسي به معني پاسخ‌گويي حکومت به مردم، توسعه اجتماعي به معناي گسترش انتخاب‌هاي جامعه و ديگري که مغفول است، ولي اين کتاب بر آن تأکيد دارد، توسعه ظرفيت‌هاي اجرائي است که از ابتدا که بحث توسعه مطرح شده، اين موضوع اهميت داشته است. در بين اقتصاددانان نيز برخي مانند آلبرت هيرشمن بر اين باورند که ظرفيت اجرائي هر کشور تعيين‌کننده ميزان سرمايه‌گذاري است؛ به اين معنا که نمي‌توانيد هرقدر سرمايه داشته باشيد آن را جذب کنيد، بلکه اين ظرفيت اجرائي دولت است که مشخص مي‌کند چه ميزان سرمايه‌گذاري ممکن است. هيرشمن اقتصادداني بود که از ابتدا مي‌گفت اجرا پديده‌اي بسيار پيچيده است و حکومت‌هايي که توان اجرائي ندارند نمي‌توانند با حل مشکل کمبود سرمايه، مشکل توسعه‌اي خود را حل کنند.

چند عامل موجب تضعيف ظرفيت اجرائي حکومت‌ها شده است: انتظارات مردم، گروه‌هاي فشار و راهبرد نادرست کارشناسان براي سياست‌گذاري!

در پرتو انقلاب اطلاعات، امروزه مردم همه کشورها انتظارات مشابهي از دولت‌هاي خود دارند و کارشناسان نيز برنامه‌هايي براي عملي‌کردن اين انتظارات طراحي و مصوب مي‌کنند. حتي اگر هيچ ناکارآمدي و فسادي وجود نمي‌داشت، تحقق همه انتظارات باز هم ناممکن بود. هزينه سرانه دولت (بودجه عمومي به ازای هر فرد) در افغانستان 105 دلار، هند 102، تاجيکستان 60 و آمريکا 17 هزار و 554 دلار و با فرض دلار چهار هزارتومانی، هزينه سرانه دولت در ايران هزار و ۲۵۰ دلار است. مردم در همه کشورها با وجود اين تفاوت چشمگير در بودجه سرانه انتظار يکساني از دولت خود دارند. مردم در همه کشورها آموزش و بهداشت رايگان، آب آشاميدني سالم، امنيت و ساير کالاهاي عمومي مي‌خواهند. هيچ برنامه و سياست‌گذاري نمي‌تواند در کوتاه‌مدت اين شکاف انتظارات را پر کند. گروه‌هاي فشار، چه آنها که در قدرت رسمي مستقر شده‌اند و در دولت حضور دارند و چه آنها که به صورت محفل‌هاي قدرت به دولت فشار مي‌آورند، هر روز وظایف و بار تازه‌اي به دولت تحميل مي‌کنند. کارشناسان نيز در کنار مردم و گروه‌هاي فشار براي گسترش وظایف دولت هر روز نهاد يا قاعده و مقررات تازه‌اي را پيشنهاد مي‌کنند که به‌جاي حل مسئله‌هاي واقعي، دولت را به اموري واهي سوق مي‌دهد. برای مثال، به ارزيابي عملکرد دستگاه‌هاي اجرائي توجه کنيم؛ ارزيابي عملکرد نهاد، قاعده‌اي است که در کشورهاي پيشرفته براي اصلاح بخش عمومي طراحي شد. اين نهاد به مقدمات مختلفي نياز دارد که کارکرد آن مشروط به وجود آن مقدمات و مباني است؛ دولت تحت نظارت نهادهاي مدني است، نظام انتصابات مبتني بر شايسته‌سالاري است و واحدي مستقل از فشارهاي نادرست مديران و کارکنان به ارزيابي تک‌تک دستگاه‌ها و کارکنان مأمور مي‌شود. در غياب اين مباني، نظام ارزيابي نه‌تنها پيامد مثبتی نخواهد داشت، بلکه باري بر دوش نظام اجرائي است. برای يک مثال ديگر، ماليات بر ارزش افزوده در ساير کشورها به‌عنوان ابزاري براي کنترل سوداگري و حمايت از بخش‌هاي مولد طراحي شد، اما در ايران به رشد بخش غيررسمي و فشار بيشتر بر بخش توليد انجاميد. نظام سياست‌گذاري با تقليد از سياست کشورهاي ديگر اصلاح نمي‌شود. در ايجاد سازماندهي جديد بايد به نکات زير دقت کرد تا مجدد شکست‌هاي بيشتري ايجاد نشود. از چند راهکار بايد خودداري کرد:

اقتباس «سياست جديد بهتر»: کارشناسان علت هر شکستي را نقاط ضعف الگوي تقليدي قبلي معرفي مي‌کنند و راهکار را انتخاب الگو يا سياستي جديد مي‌دانند؛ در‌حالي‌که سياست جديد به همان سرنوشت سياست قبلي مي‌انجامد.

ظرفيت‌سازي کارکنان: يک واکنش جذاب و رايج اين فرض است که علت شکست، «ظرفيت»نداشتن عاملان اجرائي است و مي‌توان با انواع آموزش‌ها و دوره‌ها يا تزريق نيروي انساني جديد، مشکل را حل کرد.

تمرکز بيشتر بر همان سياست: تصور مي‌شود شکست به علت عدم تمرکز و تأکيد کافي بر آن سياست بوده است و بايد مسئولان ارشد به آن توجه بيشتري معطوف دارند.

تزريق منابع بيشتر: جذب منابع مالي براي اصلاح نظام اداري يا ايجاد سازمان‌هاي جديد بتواند مشکل را حل کند.

از ارائه اين قبيل راهکارها بايد دست کشيد و به‌جاي راه‌حل‌هاي از پيش تعيين‌شده، مسئله‌هاي واقعي جامعه را محور قرار داد. اين کتاب از دو بخش تشکيل شده است؛ بخش اول آن، نقد سياست‌گذاري مقلدانه و بخش دوم آن، معرفي سياست‌گذاري مسئله‌محور است. رويکرد جايگزين را نويسندگان «رويکرد مسئله‌محور انطباق‌پذير تکرارشونده (Problem Driven Iterative Adaptation Approach)» ناميده‌اند. مسئله‌محوري همان‌طور که گفته شد، در مقابل رويکردهاي راه‌حل‌محور است و اصطلاح انطباق‌پذير تکرارشونده، اصطلاحي است که از شيمي و مدل‌سازي در رشته‌هاي مهندسي اقتباس شده است. در اين روش، راه‌حل و مدل بهينه با آزمون و خطا کشف مي‌شود و مدل‌ساز با آزمون‌هاي مختلف به راه‌حل صحيح دست مي‌يابد. اين کتاب سياست‌گذاري را مانند شيوه مدل‌سازي نيازمند آزمون‌هاي مکرر مي‌داند، نه راه‌هاي از پيش تعيين و تقليد‌شده از ساير کشورها. چند تشبيه در اين کتاب نقش محوري دارند که مي‌تواند تفاوت اين رويکرد را با رويکردهاي رقيب نشان دهد؛ استعاره‌محوري اين کتاب مقايسه سفر از شرق به غرب آمريکا در دو مقطع 1804 و 2015 است. به کمک اين تمثيل مي‌توان دو برداشت متفاوت از فرايند سياست‌گذاري را توضيح داد. سفري را که در سال 1804 از شرق آمريکا براي کشف غرب آن صورت گرفت، با مسافرت امروزي مقايسه کنيم. اولين بار با اجازه جفرسون، رئيس‌جمهور آمريکا، گروهي براي کشف مناطق جديد آمريکا عازم سفری اکتشافي شدند. آن گروه نمي‌دانستند با چه موانع طبيعي و انساني روبه‌رو خواهند بود و از همين رو نمي‌دانستند اين سفر چقدر زمان خواهد برد و با چه خطراتي روبه‌رو هستند. موفقيت در اين سفر نيازمند همراهي افرادي با توانايي‌هاي مختلف بود؛ همراهي حداقل يک پزشک، يک منجم، يک گروه مسلح حرفه‌اي، مقدار معتنابهي مواد خوراکي و دارايي‌هايي که بتوانند با ديگران معامله کنند مورد نياز بود؛ اما امروز کافي است که براي سفر در همان مسير، با استفاده از گوگل‌مپ مسير خود را انتخاب کنيد، محل اقامت خود را رزرو کنيد و سپس به‌طور دقيق ساعت ورود به مقصد مشخص مي‌شود.

سياست‌گذاري‌هاي نرم‌افزاري مانند ارتقاي کيفيت نظام سلامت و آموزش، جلوگيري از بحران‌هاي بانکي و طراحي يک نظام مستحکم پولي و بانکي، خزانه‌داري يکپارچه و نظام بودجه شفاف و سياست‌هاي صنعتي رقابتي به مسافرت نوع اول شباهت دارد و سياست‌گذاري براي تأمين زيرساخت‌هاي فيزيکي مانند افزايش تعداد مدارس، افزايش بيمارستان و درمانگاه و ساخت نيروگاه بيشتر به نوع دوم شباهت دارد.

عموم سياست‌گذاران و کارشناسان انتظار دارند اصلاح امور مانند سفر ۲۰۱۵ با گوگل‌مپ باشد. همه چيز قابل پيش‌بيني است و تصور مي‌شود تنها عنصر کمياب و ضروري براي موفقيت در سياست‌گذاري، بودجه و نيروي انساني است؛ اما همان‌طور که نويسندگان مي‌گويند، عرصه سياست‌گذاري اگر تا چند دهه قبل منحصر به ساخت مدرسه و ساير زيرساخت‌هاي فيزيکي بود، امروز عرصه سياست‌هاي آسان پايان يافته است و براي کاهش بي‌کاري و فقر و کنترل تورم بايد سياست‌گذار بتواند کيفيت نظام آموزشي را مطابق با نيازهاي بازار کار متحول کند، با سياست‌هاي پولي و بانکي از سوداگري‌هاي مالي جلوگيري و سياست‌هاي مالياتي، بانکي و قضائي کارآمد طراحي کند. موفقيت در اين سياست‌ها به سفر ۱۸۰۴ ميلادي و کشف دنياي تازه در آمريکا شباهت دارد.

وجه تمايز سياست آسان از سخت چيست و چگونه مي‌توان دانست سياست‌گذاري از نوع سفر ۱۸۰۴ يا ۲۰۱۵ است؟ پاسخ مختصر به اين سؤال مهم اين است که اگر با تعارض منافع در سياست‌گذاري روبه‌رو باشيم، سياست‌گذاري از نوع ۱۸۰۴ است و اگر سياست‌گذاري با مشکل تعارض منافع روبه‌رو نباشد از نوع سفر ۲۰۱۵ است. به سياست‌گذاري براي تأمين زيرساخت‌ها توجه کنيد. دولت از بودجه عمومي مدرسه و جاده و بيمارستان مي‌سازد. همه گروه‌ها از اين کار استقبال مي‌کنند و منافع همه گروه‌ها تقريبا همگراست. اما سياست‌گذاري براي اصلاح نظام بانکي يا هر سياست نرم‌افزاري ديگري نيازمند اصلاح نهادها و رفتارهاست. اصلاح نهاد به‌معناي جابه‌جايي منافع و سازمان است و مخالف و موافق دارد. درافتادن با منافع متعارض سياست‌گذاري را تبديل به سفري اکتشافي مي‌کند. به انواع تعارض‌هايي که سياست‌گذاران با آن مواجه‌اند توجه کنيد:

· تعارض منافع ملي با منافع ساير کشورها

· تعارض منافع اقشار با يکديگر مانند کارگران با کارفرمايان

· تعارض منافع بخش‌هاي اقتصادي مانند بخش مالي با بخش صنعتي

· تعارض منافع مناطق مانند کلان‌شهرها با ساير شهرها و روستا با شهر

· تعارض منافع اقوام با يکديگر و با دولت مرکزي

· تعارض منافع بين‌نسلي. مانند بيمه‌پردازان با بازنشستگان يا نسل کنوني با آينده در برداشت از ذخایر زيرزميني و حفظ محيط زيست

· تعارض منافع سازماني مانند تعارض منافع شهرداري با ساير دستگاه‌هاي اجرائي.

توسعه اقتصادي و اصلاح وضعيت جوامع در گرو هماهنگ کردن اين منافع متعارض است. اما هيچ راه از پيش تعيين‌شده‌اي براي حل اين تعارضات وجود ندارد. اقتصادهاي بزرگ و کوچک قرباني اين تعارض شده‌اند و بسياري از سياست‌مداران نتوانسته‌اند راه‌حلي براي هماهنگ‌کردن منافع گروه‌هاي متعارض قبل از وقوع بحران بيابند. تعارض منافع گاه در اشکال بسيار ويرانگر اما در عموم موارد به‌صورت پنهان موجب عدم کارايي نظام‌هاي اقتصادي مي‌شود. بحران‌هاي بانکي و مالي در بسياري از کشورهاي پردرآمد، بحران صندوق‌هاي بازنشستگي از ژاپن گرفته تا يونان، افزايش شديد نابرابري‌هاي منطقه‌اي که در کشوري مانند فرانسه به جنبش جليقه‌زردها و در کشورهاي آفريقايي و شرق آسيا به قتل عام‌هاي نژادي انجاميده است، اشکال ويرانگر تعارض منافع است و هرگاه موضوعاتي مانند ارتقاي کيفيت نظام سلامت و آموزش مورد نياز بوده و حکايت از آن دارد که تعارض منافع دو گروه موجب کاهش کارايي شده است. در دو حالت، سياست‌گذاري و حل تعارض منافع به‌معناي تغيير در منافع يک يا چند گروه است و همين امر سياست‌گذاري را بسيار پيچيده و تبديل به سفر اکتشافي ۱۸۰۴ مي‌کند. تمثيل محوري ديگر اين کتاب شباهت پل کاغذي با پل واقعي يا پهلوان واقعي با پهلوان پنبه است. مسئولان مانند هر موجود زنده ديگري براي بقاي خود در عرصه سياست نيازمند کسب مشروعيت هستند. اين بقا از دو راه ممکن است: ۱)تلاش براي حل مشکلات و کسب احتمالي موفقيت يا ۲) تظاهر به موفقيت. از قضا عموم سياست‌گذاران راه دوم را انتخاب مي‌کنند و به‌جاي ساختن پل‌هاي واقعي پل‌هاي کاذب مي‌سازند و به‌جاي قهرمان شدن ادعاي پهلواني مي‌کنند. ساختن پل‌هاي کاذب و تظاهر به موفقيت، بيماري فراگير سازمان‌ها و مسئولان در بسياري از کشورهاست. به‌راستي چرا مسئولان و سازمان‌ها به‌جاي حل مشکلات مردم نمايش اجرا مي‌کنند؟ پاسخ روشن است: زيرا دلایلي که بر خواهيم شمرد، تظاهر به کارکردن مقبولیت‌آور است و کارکردن نه‌تنها بسيار مشکل و طاقت‌فرساست بلکه مي‌تواند بقاي مسئولان و سازمان آنها را به خطر بيندازد! نمايش موفقيت براي سازمان‌ها همان کارکرد پهلوان‌پنبه بودن را دارد. پهلوان‌پنبه فردي است که ظاهر خود را با پنبه شبيه به پهلوانان واقعي مي‌کند اما برخلاف پهلوان‌هاي واقعي پرزور و شجاع نيست. همين شکل ظاهري مي‌تواند احترام ديگران را جلب و از تعرض ديگران جلوگيري کند. بنابراين نمايش‌دادن مانند پهلوان‌پنبه يا مترسک سر مزرعه کارکرد دارد و مقبولیت‌آور است.

او اضافه کرد: مسئولان و سازمان‌هاي تابعه آنها مي‌توانند براي به‌دست‌آوردن مشروعيت به‌جاي حل مسئله (پهلوان‌شدن) سند برنامه بنويسند، شاخص‌هاي اجرا تدوين کنند، واحدي براي ارزيابي عملکرد بسازند، همايش برگزار کنند و ده‌ها کار نمايشي ديگر انجام دهند. سازمان‌ها با اين نمايش کارکرد خود را براي ديگران اثبات مي‌کنند و مي‌توانند ديگران را با اين نمايش‌ها قانع کنند يا بفريبند. قضاوت درباره کارکرد واقعي سازمان‌ها بسيار سخت‌تر از تشخيص‌دادن پهلوان پنبه از پهلوان واقعي است. مشکل اساسي نيز از همين «قدرت تشخيص» «کار واقعي از تظاهر کردن» ناشي مي‌شود. عملکرد سازمان‌هاي دولتي بسيار پنهان است. آنها در محيط رقابتي فعاليت نمي‌کنند و شکست آنها اولا به‌سادگي قابل تشخيص نيست و ثانيا شکست خود را مي‌توانند به ده‌ها عامل بيروني نسبت دهند. به تأمين برق توجه کنيد. وزارت نيرو کمبود برق را مي‌تواند معلول کمبود بودجه، فرسودگي تجهيزات به ارث رسيده از دولت قبل، افزايش مصرف، دزدي برق توسط مردم و... معرفي کند و واقعا يکي از همين عوامل مي‌تواند موجب کمبود برق باشد. قضاوت درباره علل کمبود برق نسبت به مسائلي مانند کيفيت آموزش يا نظام سلامت بسيار ساده‌تر است. موفقيت يا شکست در نظام آموزشي نيز به تعداد زيادي سازمان بستگي دارد و نمي‌توان عملکرد واقعي مسئولان و سازمان‌هاي آموزشي، قضائي، انتظامي، صنعتي و... را به‌راحتي ارزيابي کرد. مديران مي‌دانند مردم و مسئولان ارشد آنها درک درستي از عملکرد آنها ندارند و از همين رو مي‌توانند با نمايش‌دادن همه را سرگرم کنند. سازمان دولتي بخشي از يک اکوسيستم سياسي و اجتماعي است.

اکوسيستم سازمان‌ها بسته است؛ به اين معنا که برخلاف بخش خصوصي امکان رقابت با سازمان‌هاي حکومتي بسيار محدود است. در بخش خصوصي رقابت به طور بالقوه يا بالفعل مديران و سازمان‌ها را وادار به نوآوري مي‌کند، پديده‌اي که به سختي در سازمان‌هاي دولتي قابل طراحي است. علاوه بر اين سازمان‌هاي حکومتي بسته هستند زيرا نقد و ارزيابي آنها بسيار سخت است. آنها مي‌توانند نشان دهند که براساس اسناد بالادستي و مقررات تلاش خود را کرده‌ و وظايف‌شان را انجام داده‌اند اما کمبود بودجه، عدم همکاري ساير دستگاه‌ها، فراهم‌نبودن پيش‌شرط‌هاي سازماني و تغييرات محيطي اجازه نداده است آنها به موفقيت دست يابند.

تعجيلي که نتيجه عکس داد

خيرخواهان، يکي از مترجمان کتاب، توضيحاتي درباره محتواي کتاب داد و گفت: کتاب دو بخش دارد؛ اول بخش نظري و دوم مسيري که کشورها بايد طي کنند. کتاب به جايي اشاره دارد که افسانه جاي واقعيت را مي‌گيرد و ما سعي مي‌کنيم کارهايي را به انجام برسانيم که با توان كمي که داريم، مسلما نمي‌توانيم. مثال واضح آن اقدامات رئيس‌جمهور پيشين کشور بود؛ زماني که ما در اداره کشور خودمان مانده بوديم او مي‌خواست زود مسائل مديريتي ايران را حل کند و به مديريت جهاني برسد يا زماني که در سال 2012 بحث گرمايش آينده زمين مطرح شد و آلودگي در تهران بيداد مي‌کرد، او به دنيا توصيه مي‌کرد چطور مسئله آلودگي جهان را حل کنند.

وي در ادامه گفت: بخش اول کتاب دو دام براي قابليت را مد نظر قرار داده؛ اولي تقليد همسان است. يکي از دلايلي که ما کشورهاي جهان سوم به‌خاطر آن زير بار مشکلات کمر خم مي‌کنيم، همين اشتباه در نگاه سياست‌گذاران و سياست‌مداران ماست. در کنار آن تعجيل جامعه هم مؤثر است، جامعه به شکلي شده است که مردم همه مي‌خواهند سريعا به نتيجه برسند و صبر و شکيبايي لازم را ندارند؛ مثال آن خصوصي‌سازي است که در ساير کشورها با صبر به ثمر نشسته است. مثلا در انگلستان در 10 سال موفق شدند خصوصي‌سازي را به انجام برسانند، درحالي که ما دنبال اين بوديم که زود به نتيجه برسيم. ديديم که نتيجه آن چه شد و 90 درصد آن به نتيجه نرسيد و مدير آن هم در حال حاضر در زندان است. در ساير موضوعات هم ما همين‌طور بوديم؛ حتي در نوشتن قانون اساسي ما چندماهه مي‌خواستيم تمامش کنيم. اين کارها سخت و زمان‌بر هستند و هفت خان رستم دارند، کار يک نفر نيست و به تيم‌ها و رهبري‌هاي مختلف نياز است تا بتوانيم با احتياط به نتيجه برسيم. مي‌توانيم بگوييم در حال حاضر ما در کشور خودمان تئوري‌ها و ايده‌هاي خوب بسيار زياد داريم اما بحث اجراست که اهميت دارد. کتاب هم اشاره دارد به اين بزرگ‌ترين چالشي که جوامع در حال توسعه در آينده با آن مواجه خواهند شد. مسئله همين مشکل قابليت‌سازي يا توانمندسازي سازمان‌هاي دولتي است. قبلا کشورها فقير بودند و کارها ساده بود، اما وقتي به سطحي از توسعه مي‌رسند، کارها بسيار سخت‌تر مي‌شود و اين کتاب مي‌تواند به اجراي سياست‌ها و برنامه‌هاي بسيار سخت کمک کند.

ضرورت توانمندسازي حکومت براي توسعه در ايران و موانع آن

بايزيد مردوخي، از پيش‌کسوتان برنامه‌ريزي، در ضرورت توانمندسازي عنوان کرد: موضوع کتاب بسيار مورد توجه من بود؛ به خاطر تجربه طولاني‌اي که در سازمان برنامه کشور داشتم و به‌نتيجه‌نرسيدن خيلي از برنامه‌ها و سياست‌هاي توسعه اجتماعي و اقتصادي. اين کتاب به خوبي نشان داده که چرا کشورهاي در حال توسعه در اين زمينه به جايي نرسيده‌اند. در جايي از کتاب جدولي است که سطح توانمندسازي حکومت‌ها را با شاخصي تعريف کرده (بين چهار تا شش‌ونيم) و فقط چهار کشور در حال توسعه در آن واقع شده‌اند. ايران جزء 14کشوري است که در اين شاخص رتبه خوبي ندارد. رتبه شاخصي که براي ايران نوشته شده چهار است، من در اين جلسه اعتراف مي‌کنم که اين شاخص در ايران همان چهاري که نوشته شده هم نيست. از 6.5 چهارگرفتن براي ما زيادي است. ما حدود 70 سال است برنامه‌ريزي توسعه را در کشور راه‌اندازي کرده‌ايم و از کشورهاي پيشگام در اين زمينه بوده‌ايم ولي به دلايلي برنامه‌هاي ما در تمام حوزه‌ها موفق نشد. اما در برخي حوزه‌ها به ثمر نشستند؛ مثلا در امور زيربنايي طرح‌هاي عمراني ما مثل راه‌ها، سدها و... موفق بوده‌ايم. اما در بسياري از زمينه‌ها به جايي نرسيده‌ايم. بر اساس اين کتاب علت اصلي اين مسائل برنامه، سياست و پروژه است. اين کتاب ادعا مي‌کند که کشورهاي در حال توسعه سياست‌ها را از کشورهاي پيشرفته اخذ کرده‌اند. يعني کاري که آنها کرده‌اند را ما عينا الگوبرداري کرده‌ايم اما وقتي به مراحل بعدي رسيديم و براي رسيدن به آن اهداف برنامه ريختيم، در آنجا نقص داشتيم و در آخر وقتي به پروژه رسيديم، در آنجا ديگر درگير سيستم اجرائي شديم؛ تأخيرها، دوباره‌کاري‌ها، مداخله‌ها و اخيرا هم فساد کاري کرده که منابعي که به موجب برنامه‌هايمان صرف توسعه اقتصادي- اجتماعي کرديم به هدف نرسد.

مردوخي توضيح داد: اين بسيار اهميت دارد که بررسي کنيم چرا به اينجا رسيديم و چرا اين‌گونه شد؟ حدودا 10، 15 سال است که اصطلاحي مطرح کرده‌ام به نام نظام تدبير و معتقد بودم و هستم که نظام تدبير مشکل اصلي ماست. البته شايد من اشتباه کرده‌ام که از کلمه تدبير استفاده کرده‌ام. ما مي‌توانيم اين نظام تدبير را خلاصه كرده و از قانون اساسي هم آغاز کنيم. تعارف نداريم؛ ما مشکلاتي داريم که ممکن است بخشي از آن ريشه در قانون اساسي ما داشته باشد. بعد از آن هم مجموعه قوانيني که مهم‌ترين آن قوانين برنامه توسعه کشور است که پنج يا شش‌ قانون آن مربوط به پيش از انقلاب بود و همين تعداد هم بعد از انقلاب که در حال حاضر ما در برنامه ششم هستيم.

من به عنوان يک کارشناس برنامه‌ريزي، مي‌توانم ادعا کنم هر چه به سمت زمان معاصر پيش رفتيم، برنامه‌ريزي‌هايمان بدتر شد. بعضي برنامه‌ها وضع خوبي داشتند که استثنا هستند اما کيفيت‌ها بدتر شده است؛ يعني دو قسمت سياست و برنامه‌ريزي ما. در اجرا هم اجراي ما با نظام تدبير برخورد مي‌کند. البته برنامه‌ريزي هم جزء نظام تدبير هست اما به طور مشخص اولين کاري که ما بايد انجام دهيم، بازنگري کل قوانين‌مان است که بسيار هم زياد هستند و فکر مي‌کنم به 11 هزار قانون برسد. اين قوانين تعيين‌کننده آن چيزي است که ما آن را قانون براي اجرا مي‌خوانيم. اين قوانين وضع شده‌اند و ما در اجرا بازنگري نکرديم که چگونه نظام تدبير اجرائي را به گونه‌اي اصلاح کنيم که منابعي که هزينه مي‌کنيم، به ثمر برسد. چند سال پيش وزير محترم اقتصاد و دارايي قوانين مربوط به اقتصاد را بررسي مي‌کردند و تک به تک قوانيني که نياز به اصلاح يا حتي الغا داشتند را به مجلس مي‌دادند و مجلس آن را لغو يا اصلاح مي‌کرد. اين حرکت بزرگي بود. به نظر من، مهم‌ترين کاري که ما پيش‌ِرو داريم، اصلاح قوانين است و در مرتبه دوم هم بايد به اجرائيات توجه کنيم. چرا ما در اجرا برخي از برنامه‌هايمان را به ثمر نمي‌رسانيم؟ البته در اينجا منظورم از اجرا لزوما قوه مجريه نيست و دو قوه ديگر را هم شامل مي‌شود. ما با مجموعه اين مدلی که طراحي کرديم، نتوانستيم توسعه اقتصادي و اجتماعي به بار بياوريم چون بالاخره هر دولتي روي کار مي‌آيد تنها هدف و برنامه‌اش همين است و براي همين هم از مردم رأي مي‌گيرند.

اين کارشناس اضافه کرد: مشارکت در نظام برنامه‌ريزي ما حداقلي بود، شايد يکي از نقطه‌ضعف‌هاي ما همين است. ما 31 استان را در برنامه‌ريزي ملي مشارکت نمي‌دهيم در نتيجه اين برنامه بايد در خلأ اجرا شود. در حالي که وقتي به اجرا مي‌رود مقامات اجرائي يک استان بايد آن را اجرائي کنند با اينکه نقشي در تنظيم برنامه نداشتند. از همه مهم‌تر در اهداف کلان برنامه‌ها هم نقشي نداشتند؛ مثلا برنامه ششم توسعه هشت درصد رشد اقتصادي و 700 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري را پيش‌بيني کرده است. دو سال از برنامه ششم مي‌گذرد کدام واقعي بوده؟ آن هشت درصد يا آن 700 ميليارد دلار؟ اينها مسائلي هستند که من نمي‌دانم طي کدام چنبره به اينجا مي‌رسد اما يکي از چيزهايي که مي‌دانم، اين است که ما به مردم و به نخبگان آنان مراجعه نمي‌کنيم. درست است که مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان مردم تشکيل شده و نهايتا آنها بايد برنامه را تصويب کنند اما همان نظام تدبير اوضاع را به گونه‌اي پيش مي‌برد که آنها هم نمي‌توانند برنامه را تغيير ماهيت دهند. خيلي مسائل است که ما اهدافمان را در آنها اعلام کرده‌ايم؛ از جمله ايجاد اشتغال يا ايجاد زندگي سالم براي مردم. شما يک نمونه آن را در کولبري داريد که جوان و نوجوان به کولبري واداشته شده‌اند چراکه اشتغالي در غرب کشور برايشان ايجاد نکرده‌ايد. سيستان و بلوچستان را داريم که تعداد کثيري از روستاهاي آن دو تا هشت متر زير آب رفته است، اينها نشان‌دهنده اين است که ما بعد از 70 يا 80 سال برنامه‌ريزي توسعه را به معناي واقعي اجرائي و محلي ايجاد نکرده‌ايم و مدام به سراغ شاخص‌هاي کلان اقتصادي و گاهي هم اجتماعي رفته‌ايم. زلزله را شايد کاري نمي‌شود کرد ولي سيل را حتما مي‌شد با برنامه‌ريزي کنترل کرد، بي‌کاري و کولبري را هم همين‌طور. من اميدوارم در تفسير اين کتاب ارزشمند در ايدئولوژي خودمان گرفتار نمانيم و بار ديگر آنچه تا امروز انجام داده‌ايم را توجيه نکنيم.

کمبودهاي سياست‌گذاري

عليرضا علوي‌تبار، از استادان دانشگاه و صاحب‌نظران حوزه خط مشي‌گذاري عمومي و اقتصاد سياسي، در نقد محتواي کتاب بيان کرد: کتاب مناسب و پرمحتواست اما سه کمبود اصلي دارد. منظورم از کمبود اين نيست که اين مباحث در کتاب نيامده است، بلکه به نظرم تفصيل بيشتري مي‌طلبد و بايد روي آن گفت‌وگو کرد. کمبود اول اين است که ابهامي در چارچوب مفهومي نظري وجود دارد که کتاب بر آن بنا شده است. در توضيح آن مي‌شود گفت وظيفه حکومت‌ها در دنياي جديد اداره امور عمومي است که از طريق خط‌مشي‌گذاري عمومي انجام مي‌شود. خط‌مشي‌گذاري عمومي درون يک سيستم انجام مي‌شود. مي‌خواهم بگويم اداره امور عمومي، محصول و خروجي يک سيستم است. اگر ما از آن محصول راضي نيستيم، بايد مدلي داشته باشيم که عوامل ايجادکننده خروجي را توضيح دهد. اگر نگرش شما سيستمي باشد، نوع خروجي و کيفيت آن تابع عواملي مي‌شود مثل ورودي‌هاي سيستم که همان تقاضاها، نيازها و حمايت‌ها هستند که وارد اين سيستم مي‌شوند. عامل ديگر عناصري هستند که درون اين سيستم وجود دارند، کيفيت آنها و ساختار روابطشان با هم تعيين‌کننده است. مسئله سوم هم فرايندها و مکانيسم‌هايي است که درون اين سيستم وجود دارد. بنابراين اگر خروجي يک سيستم رضايت‌بخش نيست، بايد ريشه مشکل را در مدل پيدا کنيم. موضوع پيچيده‌اي مثل توانمندسازي حکومت اگر چارچوب مفهومي و نظري مشخصي نداشته باشد، ما را در جنگلي از داده‌ها گم مي‌کند. ما انبوهي از داده‌ها داريم و اين چارچوب است که مشخص مي‌کند ما چه بپرسيم و کجا دنبال پاسخ‌هايمان بگرديم. در کتاب به اين مسئله به‌خوبي پرداخته نشده است.

علوي‌تبار ادامه داد: مشکل ديگر از نظر من، غفلت از ماهيت سياست است و به تبع آن، غفلت از مديريت تعارض. سرشت سياست رويارويي‌ای جانب‌دارانه است يعني اين تصور که ما فکر کنيم اداره امور عمومي مي‌تواند کاری بي‌طرفانه باشد و ما صرفا با تکيه بر مسائل فني آن را حل کنيم، يک خطاست که ما را از واقعيت دور مي‌کند. سياست‌گذاري را نمي‌شود به مسائل فني فروکاست و کاري در حيطه متخصصان دانست. انتخاب نهايي بين پروژه‌هاي سياسي امري جهت‌دار است. سياست همواره توأم با جهت‌گيري‌هاي ايدئولوژيک و منافعي است که پشت اين جهت‌گيري‌هاي ايدئولوژيک است.

مسئله‌يابي، تعيين خط‌مشي، اجراي خط‌مشي و ارزيابي همه با هم در ارتباط‌اند. ارزيابي و تعيين خط‌مشي ناگزير سياسي هستند و با تعارض مواجهند. کمبود سوم، نبود يک بحث خاص در باب ابزارهاي خط‌مشي است. در سياست‌گذاري عمومي ما سرفصلي با عنوان اجراي خط‌مشي داريم و ذيل آن به انتخاب ابزارها مي‌پردازيم؛ به اين معنا که ما چه ابزاري را براي کدام سياست و در چه شرايطي انتخاب کنيم. اينها معيار دارد. اين کتاب خوب است؛ اما براي افرادي قابل استفاده است که با مباحث نظري مطرح‌شده در اين موارد آشنا باشند. ما بايد در استفاده از متون خارجي بين تعميم‌پذيري و جهان‌روايي فرق قائل شويم. همه تئوري‌هاي علمي پيش‌فرض‌هايي دارند که معمولا به آنها تصريح نمي‌کنيم. اگر تئوري‌هاي علمي را بدون پيش‌فرض‌هاي تحقق آن در جامعه‌اي به کار ببريم، دچار مشکل جهان‌روايي شده‌ايم؛ اما اگر با توجه به پيش‌فرض‌ها تئوري را به کار ببريم، آن تئوري را تعميم داده‌ايم و تئوري‌ها با همين شرط تعميم‌پذيرند. جايي که تئوري‌هاي اقتباسي در جامعه ما جواب نمي‌دهد، دليلش فقدان تحقق پيش‌فرض‌هاي آنهاست.

ميدري در ادامه صحبت‌هاي خود در ابتداي جلسه به تشريح دلايل تظاهر سازمان‌ها به انجام کارها پرداخت و افزود: نه‌فقط اکوسيستم و فضاي حاکم بر سازمان‌ها آنها را به سمت تظاهر‌کردن و پهلوان‌پنبه‌بودن سوق مي‌دهد؛ بلکه عوامل اجرائي درون سازمان‌ها نيز اين ويژگي را تشديد مي‌کند. کارکنان سازمان‌ها دو انتخاب دارند که يا باید به دنبال نفع شخصي خود باشند يا به منافع سازماني توجه کنند. تعقيب منافع سازمان مغاير با فضاي حاکم است و با تأمين نفع شخصي دست‌کم در کوتاه‌مدت ناسازگار است؛ بنابراين گزينه پيروي از منافع شخصي و رها‌کردن منافع عمومي گزينه ارجح خواهد بود. مديران اجرائي نيز به اين ذهنيت رسيده‌اند که براي حفظ سازمان خود بهتر است تظاهر کنند تا اینکه بخواهند کار واقعي انجام دهند. کار واقعي نيازمند تمرکز بر حل يک يا چند مسئله محدود است. در مسائل سياست‌گذاري حتي اگر همه عوامل فراهم باشد و حتي همه سازمان‌ها دست در دست هم دهند، موفقيت قطعي نيست. بهتر است به جاي ريسک‌کردن و حل يک يا چند مسئله واقعي، مدير سازمان مجموعه‌اي از نمايش‌ها را طراحي کند که عموم مخاطبان را قانع خواهد کرد و بر مشروعيت سازمان مي‌افزايد و فقط تعدادي آدم زيرک که يا سکوت مي‌کنند يا صدايشان به جايي نمي‌رسد، ناراضي خواهند شد.او عنوان کرد: زماني که اکوسيستم، سازمان و نيروهاي درون سازمان پهلوان‌پنبه‌شدن را به‌عنوان يک راهبرد مؤثر پذيرفتند يا محيط را براي نمايش و نه تلاش واقعي فراهم کردند، کارهاي زيادي براي تثبيت اين راهبرد ويرانگر به صورت خودکار انجام خواهد شد، قوانين و مقررات زيادي نوشته خواهد شد که با يکديگر تعارض دارند، يک وظيفه به چند سازمان محول مي‌شود، سازمان اهداف متعددي را مي‌پذيرد، هر سال سند و هدف جدیدی اعلام مي‌شود، همايش‌هاي متعددي برگزار خواهد شد، استانداردهاي بين‌المللي معرفي مي‌شود و گروه‌هايي براي اجراي آن مأمور مي‌شوند. همه اين امور طراحي مي‌شوند تا ارزيابي واقعي را مشکل‌تر کنند و مشروعيت سازمان تقويت شود، هر‌چند مردم مسير بيگانگي با حکومت را طي خواهند کرد و مقبولیت تحليل مي‌رود اما سازمان‌ها مشروعيت ظاهري خود را حفظ خواهند کرد.تنها اقتصاددانان درباره توسعه اجرائي به سهل‌انگاري و غفلت مبتلا نشده‌اند. پژوهشگران علوم سياسي نيز به خطا رفته‌اند. آنها توسعه اجرائي را محصول توسعه سياسي يا مردم‌سالاري مي‌دانند. تجربه کشورهايي مانند آلمان و ژاپن نشان مي‌دهد مي‌توان به توسعه اجرائي بدون مردم‌سالاري نيز دست يافت اما دموکراسي بدون يک نظام اداري خوب به نتايج مطلوبي نمي‌انجامد. فوکوياما که در ليبرال‌بودن آن (حداقل در مقام انديشه‌ورزي) شکي وجود ندارد، معتقد به تقدم اصلاح بوروکراسي بر دموکراسي است. او صراحتا اظهار مي‌دارد در غياب يک نظام اداري منضبط دموکراسي به حامي‌پروري و فساد مي‌انجامد: اولين و مهم‌ترين نهاد، يک دستگاه اداري لايق است. نخست بايد دولتي وجود داشته باشد تا با قانون يا دموکراسي محدود شود. مرحله نخست از نظر فوکوياما در کتاب نظم و زوال سياسي (ص ۶۱)

به معناي تأسيس يک ديوان‌سالاري اجرائي متمرکز است... . در بسياري از کشورها دموکراسي به اين دليل تهديد مي‌شود که دولت يا بسيار فاسد يا در انجام وظايف خود خيلي ناکارآمد است. در چنين شرايطي مردم وجود يک مقام مسئول قدرتمند را آرزو مي‌کنند. در صفحه ۶۵ آن کتاب آمده است: «ديکتاتور يا نجات‌دهنده‌اي که به چرندگويي سياست‌مداران پايان داده و در عمل کارها را پيش ببرد». او در ادامه از کتاب فوکوياما اين‌طور نقل قول کرد: «حامي‌پروري بيشتر در کشورهاي دموکراتيکي ظهور مي‌کند که لازم است در آنها تعداد زيادي از رأي‌دهندگان بسيج شوند... در سازمان‌هاي حزبي بزرگ از‌طريق دستگاه‌هاي سياسي پيچيده و سلسله‌مراتبي، امتيازات را در سطح گسترده توزيع مي‌کنند» (ص ۹۷). فوکوياما به تفصيل نشان مي‌دهد چگونه دموکراسي در آمريکا و انگلستان به حامي‌پروري منجر شد تا زماني که جنبشي مدني براي شايسته‌سالاري و استقلال نظام اداري در اين دو کشور با فساد اداري به مقابله برخاست.

نظام اداري منضبط به تعبير وبر يک قفس آهنين است که وجودش براي ورود به دنياي مدرن ضروري است. در علوم انساني بيشتر از اينکه درباره ضرورت نظام اداري منضبط سخن گفته شود، به رهايي از اين قفس پرداخته شده است. دغدغه مهار قدرت دولت بر ذهن عموم نظريه‌پردازان سايه افکنده است؛ مسئله‌اي که بايد در کنار توانمندسازي دولت يا حتي به تعبير فوکوياما پس از شکل‌گيري دولت توانمند مطرح شود.

حتي اگر به تقدم بوروکراسي بر دموکراسي همچون فوکوياما معتقد نباشيم، بايد بپذيريم که به‌طور هم‌زمان چهار وجه توسعه را دنبال کنيم. توانمندسازي حکومت يک پروژه مستقل هر‌چند مرتبط با حوزه سياست، اجتماع و اقتصاد است که بايد درباره آن انديشيد.

خيرخواهان در ادامه جلسه تأکيد کرد: آقاي مردوخي به جدولي اشاره کردند که در آن، کشورها طبقه‌بندي شده‌اند و با ترکيب چند شاخص، شاخص توانمندي دولت‌ها به‌دست آمده و از صفر تا 10 رده‌بندي انجام شده است؛ بدترين کشور که سومالي است در رده صفر و سنگاپور با بالاترين قابليت در رده 10 قرار دارد. اگر کشوري هم بالاتر از 6.5 باشد مي‌توان گفت قابليت بالايي دارد. همان‌طور‌که آقاي مردوخي گفتند تعداد بسيار کمي در چند سال اخير توانسته‌اند از حالت در‌حال‌توسعه به قابليت بالا برسند، ايران بين چهار تا 6.5 است و در رده متوسط قرار دارد، اما با شتاب شديد منفي پنج درصد مثل هواپيماي درحال سقوط دارد قابليتش را از دست مي‌دهد. هر سال که مي‌گذرد ما قابليتمان کمتر مي‌شود، از طرفي ما موشک مي‌سازيم و ماهواره به فضا مي‌فرستيم ولي در جاهاي ساده و کارهاي ساده مانده و عاجزيم. دکتر علوي‌تبار سه نکته را اشاره کردند که يکي فقدان نظريه بود. در اين کتاب توسعه را سفر طويل کشف مي‌داند که ما بايد مسير را پيدا کنيم و بعد از انواع تجارب جهاني که براي جامعه محلي مناسب است، استفاده کرده و با کمک خود مردم آن جامعه مشکل حل شود. بحث غفلت از ماهيت سياست مطرح شد که بايد بگويم کتاب به‌صراحت آن را نقض مي‌کند و کارهاي سخت را موضوعات اختلاف‌برانگيز مي‌خواند؛ موضوعاتي که همه روي آن بحث دارند و سهم‌خواهي مي‌کنند. با اين مسائل بايد با توانايي، پذيرش و اختيار برخورد کرد. اگر همراهي صاحبان قدرت نباشد بي‌شک کار شما به شکست مي‌انجامد پس سياست‌ محور بحث است.

مردوخي توضيح داد: من فکر مي‌کنم از اين کتاب و بحث‌ها بايد براي پيدا‌کردن راه‌حل و راهکار استفاده شود. دکتر علوي‌تبار به‌درستي اشاره کرد که نويسندگان درباره چارچوب نظري خود بحثي نکردند، من در کنار پيشنهاد ايشان مي‌خواهم عرض کنم؛ اگر ما بخواهيم دنبال بهبودي در زمينه اجرائي و برنامه و سياست باشيم، بهتر اين است که مهم‌ترين بخش را براي اصلاح انتخاب کنيم. مهم‌ترين بخش به نظر من نظام تدبير است. گاندي که شخصيت اول هندوستان بود، شخص مورد اعتماد خودش را مأمور کرد که ماشين برنامه‌ريزي هند را طوري طراحي کند که به توسعه برسند. چاره ما در همين است بايد يک فردی را پيدا کنيم که بتواند عده‌اي را بسيج کند براي اصلاح نظام تدبير ما. همان‌طور که گفتم نظام تدبير از قوانين و مقررات آغاز مي‌شود تا ساختار اجرائي دولت و سازمان‌هاي مختلف. در اين صورت ما به جايي خواهيم رسيد وگرنه تکرار مکررات خواهد بود. بايد از بنياد شروع کنيم و مسائل اجرائي را حل کنيم. حکومت اگر قرار است ما را به توسعه اجتماعي و اقتصادي و رفاه برساند بايد کاري بنيادي کند. نزديک به صد‌و‌خرده‌اي سال ما يک کار تکراري را دائم انجام داده‌ايم.

علوي‌تبار نيز اشاره کرد: اگر ما پذيرفتيم که سرشت سياست تعارض است آن زمان بايد مديريت تعارض در خط‌مشي‌گذاري برايمان محوريت يابد و بلافاصله در راه‌حل‌هايمان هم خودش را نشان دهد. ما دو نوع تعارض داريم؛ تعارض‌هاي کارکردي و تعارض‌هاي ناکارکردي. توصيه کلي مديريت اين است که هر جا تعارض کارکردي وجود دارد تشويق شود چون اين کشمکشي است که ثمره‌اش در جهت پيشرفت پروژه کلي شماست، هرجا تعارض ناکارکردي داريد مديريتش کنيد. بخش عمده‌اي از اينکه سياست‌هاي ما در اجرا پيش نمي‌رود به اين دليل است که تعارض‌هاي ما ناکارکردي است؛ يعني تعارض‌هايي است که جلوي عملکرد سيستم‌هاي عمومي‌تر ما را مي‌گيرد. مثلا همان‌طور که در کتاب اشاره شده يک راه براي حل تعارضات ايجاد قدرت‌هاي هم‌سنگ است. وقتي معتقديد که کارگران و کارفرمايان تعارض منافع دارند، اگر کارفرماها متشکل هستند بايد کارگران هم متشکل باشند تا قدرت هم‌سنگ ايجاد شود. وقتي خط‌مشي‌ها ازسوی سيستم اداري اجرا نمي‌شود، به اين دليل است که شما در سيستم اداري طبقه متوسط جديدي داريد که به طبقه اجتماعي تبديل شده و از صورت طبقه اقتصادي خارج شده است. اگر خط‌مشي با جهت‌گيري‌هاي اين طبقه همخواني نداشته باشد شروع مي‌کند به بازي با آن خط‌مشي و سر باز زدن از آن. سيستم اجرائي وسيله کاملي در اختيار صاحبان قدرت نيست، سيستم اجرائي و اداري ما براي خودش هويتي دارد و نمي‌توانيد انتظار داشته باشيد که همه نوع سياستي را اجرا کند.

او افزود: آموزش يعني تغيير اما چرا آموزش ما تغيير به دنبال ندارد؟ حتما دليلي دارد. ما نبايد انتظار داشته باشيم يک کتاب همه اين کارها را انجام دهد من از زاويه استفاده‌کنندگان از اين کتاب مي‌گويم کمبود وجود دارد وگرنه کتاب در محدوده خودش موفق است. روشي که کتاب معرفي مي‌کند روش اکتشافي در خط‌مشي‌گذاري است که در کشورهايي مثل ايران ممکن است فاجعه به بار بياورد. بوروکراسي که ما آن‌قدر از آن ناراحتيم، در کشورهاي جهان سوم وقتي حذف شد جاي آن را غارت گرفت. پس بوروکراسي براي کشورهاي جهان سوم يک ضرورت است، چون جلوي غارت را مي‌گيرد. اينها انطباق‌دادن با شرايط است و اين همان چيزي است که عرض کرديم؛ تعميم‌پذيري. يعني شما پيش‌شرط‌هاي تئوري‌تان را با کشورتان مي‌سنجيد و بعد به آن عمل مي‌کنيد. اگر ما دنبال ظرفيت‌سازي هستيم بايد بدانيم ظرفيت فقط در حکومت نيست. بخشي از ظرفيت‌هاي خط‌مشي‌گذاري عمومي بيرون از حکومت است. جامعه‌اي که دغدغه‌هاي درستي ندارد، احزابش درست کار نمي‌کنند، رسانه‌هايش درست کار نمي‌کنند، نمي‌تواند مکمل خوبي براي حکومت باشد. ظرفيت ملي براي خط‌مشي‌گذاري عمومي را بايد افزايش داد. هم در حکومت بايد کارهايي را انجام داد هم در جامعه.

شرق: «گروه‌هاي فشار، چه آنها که در قدرت رسمي مستقر شده‌اند و در دولت حضور دارند و چه آنها که به صورت محفل‌هاي قدرت به دولت فشار مي‌آورند، هر روز وظایف و بار تازه‌اي به دولت تحميل مي‌کنند. کارشناسان نيز در کنار مردم و گروه‌هاي فشار براي گسترش وظایف دولت هر روز نهاد يا قاعده و مقررات تازه‌اي را پيشنهاد مي‌کنند که به‌جاي حل مسئله‌هاي واقعي، دولت را به اموري واهي سوق مي‌دهد.»

این بخشی از مهم‌ترین مباحثی بود که در نشست رونمايي از کتاب «توانمندسازي حکومت» توسط مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه جهاد دانشگاهي عنوان شد.

دراین نشست احمد ميدري، معاون رفاه اجتماعي وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي، بايزيد مردوخي، از پيش‌کسوتان امور برنامه‌ريزي، عليرضا علوي‌تبار، از استادان و صاحب‌نظران حوزه خط‌مشي‌گذاري عمومي و اقتصاد سياسي و جعفر خيرخواهان، اقتصاددان با محوریت کتاب توانمندسازی حاکمیت، توسعه ایران را واکاوی کردند.

این کتاب که توسط سه استاد دانشگاه هاروارد؛ مت اندروز، لنت پريچت و مايکل وولکاک و با ترجمه جعفر خيرخواهان و مسعود درودي منتشر شده است؛ تاکید دارد که نظام اجرائي اگر ظرفيت‌هاي لازم را نداشته باشد، تحول و توسعه اساسا به ميزاني که بايد ايجاد نخواهد شد.

بايزيد مردوخي در این نشست ضمن تأکيد بر لزوم اصلاح نظام تدبير در کشور گفت: برنامه ششم توسعه هشت درصد رشد اقتصادي و 700 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري را پيش‌بيني کرده است. دو سال از برنامه ششم مي‌گذرد، کدام واقعي بوده؟ آن هشت درصد يا آن 700 ميليارد دلار؟ اينها مسائلي هستند که من نمي‌دانم چطور به اينجا مي‌رسد، اما يکي از چيزهايي که مي‌دانم اين است که ما به مردم و به نخبگان آنها مراجعه نمي‌کنيم. درست است که مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان مردم تشکيل شده و نهايتا آنها بايد برنامه را تصويب کنند، اما همان نظام تدبير اوضاع را به‌گونه‌اي پيش مي‌برد که آنها هم نمي‌توانند برنامه را تغيير ماهيت دهند. مسائل زيادي است که ما اهدافمان را از آن اعلام کرده‌ايم، از جمله ايجاد اشتغال يا ايجاد زندگي سالم براي مردم. ما بعد از 70 يا 80 سال برنامه‌ريزي، توسعه را به معناي واقعي اجرائي و محلي ايجاد نکرده‌ايم و مدام به سراغ شاخص‌هاي کلان اقتصادي و گاهي هم اجتماعي رفته‌ايم. خيرخواهان نيز در این جلسه با اشاره به رتبه ايران در جداول اين کتاب به لحاظ قابليت و توانمندي دولت، مي‌گويد: ايران در رده متوسط قرار دارد، اما با شتاب شديد منفي پنج درصد مثل هواپيماي در حال سقوط دارد قابليتش را از دست مي‌دهد. هر سال که مي‌گذرد، ما قابليتمان کمتر مي‌شود. ميدري نيز معتقد است اين کتاب رويکردي متفاوت در سياست‌گذاري توسعه دارد و مي‌تواند تأثير عميقي بر شيوه سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي در کشور به‌جا بگذارد.

چرا اين کتاب و ترجمه آن در دستور کار وزارت رفاه و تعاون اجتماعي قرار گرفت و به آن اهميت ويژه‌اي داده شده است؟

احمد ميدري پاسخ مي‌دهد: معاونت رفاه موضوع استانداردي در جهان دارد و آن توانمندسازي مردم است؛ اينکه مردم بتوانند به شرايط محيطي‌شان پاسخ دهند و سرنوشتشان را خودشان تعيين کنند. در اين کتاب بحث بر سر اين است که نظام اجرائي اگر ظرفيت‌هاي لازم را نداشته باشد، تحول و توسعه اساسا به ميزاني که بايد ايجاد نخواهد شد. توسعه چهار بُعد دارد: توسعه اقتصادي به معناي افزايش بهره‌وري، توسعه سياسي به معني پاسخ‌گويي حکومت به مردم، توسعه اجتماعي به معناي گسترش انتخاب‌هاي جامعه و ديگري که مغفول است، ولي اين کتاب بر آن تأکيد دارد، توسعه ظرفيت‌هاي اجرائي است که از ابتدا که بحث توسعه مطرح شده، اين موضوع اهميت داشته است. در بين اقتصاددانان نيز برخي مانند آلبرت هيرشمن بر اين باورند که ظرفيت اجرائي هر کشور تعيين‌کننده ميزان سرمايه‌گذاري است؛ به اين معنا که نمي‌توانيد هرقدر سرمايه داشته باشيد آن را جذب کنيد، بلکه اين ظرفيت اجرائي دولت است که مشخص مي‌کند چه ميزان سرمايه‌گذاري ممکن است. هيرشمن اقتصادداني بود که از ابتدا مي‌گفت اجرا پديده‌اي بسيار پيچيده است و حکومت‌هايي که توان اجرائي ندارند نمي‌توانند با حل مشکل کمبود سرمايه، مشکل توسعه‌اي خود را حل کنند.

چند عامل موجب تضعيف ظرفيت اجرائي حکومت‌ها شده است: انتظارات مردم، گروه‌هاي فشار و راهبرد نادرست کارشناسان براي سياست‌گذاري!

در پرتو انقلاب اطلاعات، امروزه مردم همه کشورها انتظارات مشابهي از دولت‌هاي خود دارند و کارشناسان نيز برنامه‌هايي براي عملي‌کردن اين انتظارات طراحي و مصوب مي‌کنند. حتي اگر هيچ ناکارآمدي و فسادي وجود نمي‌داشت، تحقق همه انتظارات باز هم ناممکن بود. هزينه سرانه دولت (بودجه عمومي به ازای هر فرد) در افغانستان 105 دلار، هند 102، تاجيکستان 60 و آمريکا 17 هزار و 554 دلار و با فرض دلار چهار هزارتومانی، هزينه سرانه دولت در ايران هزار و ۲۵۰ دلار است. مردم در همه کشورها با وجود اين تفاوت چشمگير در بودجه سرانه انتظار يکساني از دولت خود دارند. مردم در همه کشورها آموزش و بهداشت رايگان، آب آشاميدني سالم، امنيت و ساير کالاهاي عمومي مي‌خواهند. هيچ برنامه و سياست‌گذاري نمي‌تواند در کوتاه‌مدت اين شکاف انتظارات را پر کند. گروه‌هاي فشار، چه آنها که در قدرت رسمي مستقر شده‌اند و در دولت حضور دارند و چه آنها که به صورت محفل‌هاي قدرت به دولت فشار مي‌آورند، هر روز وظایف و بار تازه‌اي به دولت تحميل مي‌کنند. کارشناسان نيز در کنار مردم و گروه‌هاي فشار براي گسترش وظایف دولت هر روز نهاد يا قاعده و مقررات تازه‌اي را پيشنهاد مي‌کنند که به‌جاي حل مسئله‌هاي واقعي، دولت را به اموري واهي سوق مي‌دهد. برای مثال، به ارزيابي عملکرد دستگاه‌هاي اجرائي توجه کنيم؛ ارزيابي عملکرد نهاد، قاعده‌اي است که در کشورهاي پيشرفته براي اصلاح بخش عمومي طراحي شد. اين نهاد به مقدمات مختلفي نياز دارد که کارکرد آن مشروط به وجود آن مقدمات و مباني است؛ دولت تحت نظارت نهادهاي مدني است، نظام انتصابات مبتني بر شايسته‌سالاري است و واحدي مستقل از فشارهاي نادرست مديران و کارکنان به ارزيابي تک‌تک دستگاه‌ها و کارکنان مأمور مي‌شود. در غياب اين مباني، نظام ارزيابي نه‌تنها پيامد مثبتی نخواهد داشت، بلکه باري بر دوش نظام اجرائي است. برای يک مثال ديگر، ماليات بر ارزش افزوده در ساير کشورها به‌عنوان ابزاري براي کنترل سوداگري و حمايت از بخش‌هاي مولد طراحي شد، اما در ايران به رشد بخش غيررسمي و فشار بيشتر بر بخش توليد انجاميد. نظام سياست‌گذاري با تقليد از سياست کشورهاي ديگر اصلاح نمي‌شود. در ايجاد سازماندهي جديد بايد به نکات زير دقت کرد تا مجدد شکست‌هاي بيشتري ايجاد نشود. از چند راهکار بايد خودداري کرد:

اقتباس «سياست جديد بهتر»: کارشناسان علت هر شکستي را نقاط ضعف الگوي تقليدي قبلي معرفي مي‌کنند و راهکار را انتخاب الگو يا سياستي جديد مي‌دانند؛ در‌حالي‌که سياست جديد به همان سرنوشت سياست قبلي مي‌انجامد.

ظرفيت‌سازي کارکنان: يک واکنش جذاب و رايج اين فرض است که علت شکست، «ظرفيت»نداشتن عاملان اجرائي است و مي‌توان با انواع آموزش‌ها و دوره‌ها يا تزريق نيروي انساني جديد، مشکل را حل کرد.

تمرکز بيشتر بر همان سياست: تصور مي‌شود شکست به علت عدم تمرکز و تأکيد کافي بر آن سياست بوده است و بايد مسئولان ارشد به آن توجه بيشتري معطوف دارند.

تزريق منابع بيشتر: جذب منابع مالي براي اصلاح نظام اداري يا ايجاد سازمان‌هاي جديد بتواند مشکل را حل کند.

از ارائه اين قبيل راهکارها بايد دست کشيد و به‌جاي راه‌حل‌هاي از پيش تعيين‌شده، مسئله‌هاي واقعي جامعه را محور قرار داد. اين کتاب از دو بخش تشکيل شده است؛ بخش اول آن، نقد سياست‌گذاري مقلدانه و بخش دوم آن، معرفي سياست‌گذاري مسئله‌محور است. رويکرد جايگزين را نويسندگان «رويکرد مسئله‌محور انطباق‌پذير تکرارشونده (Problem Driven Iterative Adaptation Approach)» ناميده‌اند. مسئله‌محوري همان‌طور که گفته شد، در مقابل رويکردهاي راه‌حل‌محور است و اصطلاح انطباق‌پذير تکرارشونده، اصطلاحي است که از شيمي و مدل‌سازي در رشته‌هاي مهندسي اقتباس شده است. در اين روش، راه‌حل و مدل بهينه با آزمون و خطا کشف مي‌شود و مدل‌ساز با آزمون‌هاي مختلف به راه‌حل صحيح دست مي‌يابد. اين کتاب سياست‌گذاري را مانند شيوه مدل‌سازي نيازمند آزمون‌هاي مکرر مي‌داند، نه راه‌هاي از پيش تعيين و تقليد‌شده از ساير کشورها. چند تشبيه در اين کتاب نقش محوري دارند که مي‌تواند تفاوت اين رويکرد را با رويکردهاي رقيب نشان دهد؛ استعاره‌محوري اين کتاب مقايسه سفر از شرق به غرب آمريکا در دو مقطع 1804 و 2015 است. به کمک اين تمثيل مي‌توان دو برداشت متفاوت از فرايند سياست‌گذاري را توضيح داد. سفري را که در سال 1804 از شرق آمريکا براي کشف غرب آن صورت گرفت، با مسافرت امروزي مقايسه کنيم. اولين بار با اجازه جفرسون، رئيس‌جمهور آمريکا، گروهي براي کشف مناطق جديد آمريکا عازم سفری اکتشافي شدند. آن گروه نمي‌دانستند با چه موانع طبيعي و انساني روبه‌رو خواهند بود و از همين رو نمي‌دانستند اين سفر چقدر زمان خواهد برد و با چه خطراتي روبه‌رو هستند. موفقيت در اين سفر نيازمند همراهي افرادي با توانايي‌هاي مختلف بود؛ همراهي حداقل يک پزشک، يک منجم، يک گروه مسلح حرفه‌اي، مقدار معتنابهي مواد خوراکي و دارايي‌هايي که بتوانند با ديگران معامله کنند مورد نياز بود؛ اما امروز کافي است که براي سفر در همان مسير، با استفاده از گوگل‌مپ مسير خود را انتخاب کنيد، محل اقامت خود را رزرو کنيد و سپس به‌طور دقيق ساعت ورود به مقصد مشخص مي‌شود.

سياست‌گذاري‌هاي نرم‌افزاري مانند ارتقاي کيفيت نظام سلامت و آموزش، جلوگيري از بحران‌هاي بانکي و طراحي يک نظام مستحکم پولي و بانکي، خزانه‌داري يکپارچه و نظام بودجه شفاف و سياست‌هاي صنعتي رقابتي به مسافرت نوع اول شباهت دارد و سياست‌گذاري براي تأمين زيرساخت‌هاي فيزيکي مانند افزايش تعداد مدارس، افزايش بيمارستان و درمانگاه و ساخت نيروگاه بيشتر به نوع دوم شباهت دارد.

عموم سياست‌گذاران و کارشناسان انتظار دارند اصلاح امور مانند سفر ۲۰۱۵ با گوگل‌مپ باشد. همه چيز قابل پيش‌بيني است و تصور مي‌شود تنها عنصر کمياب و ضروري براي موفقيت در سياست‌گذاري، بودجه و نيروي انساني است؛ اما همان‌طور که نويسندگان مي‌گويند، عرصه سياست‌گذاري اگر تا چند دهه قبل منحصر به ساخت مدرسه و ساير زيرساخت‌هاي فيزيکي بود، امروز عرصه سياست‌هاي آسان پايان يافته است و براي کاهش بي‌کاري و فقر و کنترل تورم بايد سياست‌گذار بتواند کيفيت نظام آموزشي را مطابق با نيازهاي بازار کار متحول کند، با سياست‌هاي پولي و بانکي از سوداگري‌هاي مالي جلوگيري و سياست‌هاي مالياتي، بانکي و قضائي کارآمد طراحي کند. موفقيت در اين سياست‌ها به سفر ۱۸۰۴ ميلادي و کشف دنياي تازه در آمريکا شباهت دارد.

وجه تمايز سياست آسان از سخت چيست و چگونه مي‌توان دانست سياست‌گذاري از نوع سفر ۱۸۰۴ يا ۲۰۱۵ است؟ پاسخ مختصر به اين سؤال مهم اين است که اگر با تعارض منافع در سياست‌گذاري روبه‌رو باشيم، سياست‌گذاري از نوع ۱۸۰۴ است و اگر سياست‌گذاري با مشکل تعارض منافع روبه‌رو نباشد از نوع سفر ۲۰۱۵ است. به سياست‌گذاري براي تأمين زيرساخت‌ها توجه کنيد. دولت از بودجه عمومي مدرسه و جاده و بيمارستان مي‌سازد. همه گروه‌ها از اين کار استقبال مي‌کنند و منافع همه گروه‌ها تقريبا همگراست. اما سياست‌گذاري براي اصلاح نظام بانکي يا هر سياست نرم‌افزاري ديگري نيازمند اصلاح نهادها و رفتارهاست. اصلاح نهاد به‌معناي جابه‌جايي منافع و سازمان است و مخالف و موافق دارد. درافتادن با منافع متعارض سياست‌گذاري را تبديل به سفري اکتشافي مي‌کند. به انواع تعارض‌هايي که سياست‌گذاران با آن مواجه‌اند توجه کنيد:

· تعارض منافع ملي با منافع ساير کشورها

· تعارض منافع اقشار با يکديگر مانند کارگران با کارفرمايان

· تعارض منافع بخش‌هاي اقتصادي مانند بخش مالي با بخش صنعتي

· تعارض منافع مناطق مانند کلان‌شهرها با ساير شهرها و روستا با شهر

· تعارض منافع اقوام با يکديگر و با دولت مرکزي

· تعارض منافع بين‌نسلي. مانند بيمه‌پردازان با بازنشستگان يا نسل کنوني با آينده در برداشت از ذخایر زيرزميني و حفظ محيط زيست

· تعارض منافع سازماني مانند تعارض منافع شهرداري با ساير دستگاه‌هاي اجرائي.

توسعه اقتصادي و اصلاح وضعيت جوامع در گرو هماهنگ کردن اين منافع متعارض است. اما هيچ راه از پيش تعيين‌شده‌اي براي حل اين تعارضات وجود ندارد. اقتصادهاي بزرگ و کوچک قرباني اين تعارض شده‌اند و بسياري از سياست‌مداران نتوانسته‌اند راه‌حلي براي هماهنگ‌کردن منافع گروه‌هاي متعارض قبل از وقوع بحران بيابند. تعارض منافع گاه در اشکال بسيار ويرانگر اما در عموم موارد به‌صورت پنهان موجب عدم کارايي نظام‌هاي اقتصادي مي‌شود. بحران‌هاي بانکي و مالي در بسياري از کشورهاي پردرآمد، بحران صندوق‌هاي بازنشستگي از ژاپن گرفته تا يونان، افزايش شديد نابرابري‌هاي منطقه‌اي که در کشوري مانند فرانسه به جنبش جليقه‌زردها و در کشورهاي آفريقايي و شرق آسيا به قتل عام‌هاي نژادي انجاميده است، اشکال ويرانگر تعارض منافع است و هرگاه موضوعاتي مانند ارتقاي کيفيت نظام سلامت و آموزش مورد نياز بوده و حکايت از آن دارد که تعارض منافع دو گروه موجب کاهش کارايي شده است. در دو حالت، سياست‌گذاري و حل تعارض منافع به‌معناي تغيير در منافع يک يا چند گروه است و همين امر سياست‌گذاري را بسيار پيچيده و تبديل به سفر اکتشافي ۱۸۰۴ مي‌کند. تمثيل محوري ديگر اين کتاب شباهت پل کاغذي با پل واقعي يا پهلوان واقعي با پهلوان پنبه است. مسئولان مانند هر موجود زنده ديگري براي بقاي خود در عرصه سياست نيازمند کسب مشروعيت هستند. اين بقا از دو راه ممکن است: ۱)تلاش براي حل مشکلات و کسب احتمالي موفقيت يا ۲) تظاهر به موفقيت. از قضا عموم سياست‌گذاران راه دوم را انتخاب مي‌کنند و به‌جاي ساختن پل‌هاي واقعي پل‌هاي کاذب مي‌سازند و به‌جاي قهرمان شدن ادعاي پهلواني مي‌کنند. ساختن پل‌هاي کاذب و تظاهر به موفقيت، بيماري فراگير سازمان‌ها و مسئولان در بسياري از کشورهاست. به‌راستي چرا مسئولان و سازمان‌ها به‌جاي حل مشکلات مردم نمايش اجرا مي‌کنند؟ پاسخ روشن است: زيرا دلایلي که بر خواهيم شمرد، تظاهر به کارکردن مقبولیت‌آور است و کارکردن نه‌تنها بسيار مشکل و طاقت‌فرساست بلکه مي‌تواند بقاي مسئولان و سازمان آنها را به خطر بيندازد! نمايش موفقيت براي سازمان‌ها همان کارکرد پهلوان‌پنبه بودن را دارد. پهلوان‌پنبه فردي است که ظاهر خود را با پنبه شبيه به پهلوانان واقعي مي‌کند اما برخلاف پهلوان‌هاي واقعي پرزور و شجاع نيست. همين شکل ظاهري مي‌تواند احترام ديگران را جلب و از تعرض ديگران جلوگيري کند. بنابراين نمايش‌دادن مانند پهلوان‌پنبه يا مترسک سر مزرعه کارکرد دارد و مقبولیت‌آور است.

او اضافه کرد: مسئولان و سازمان‌هاي تابعه آنها مي‌توانند براي به‌دست‌آوردن مشروعيت به‌جاي حل مسئله (پهلوان‌شدن) سند برنامه بنويسند، شاخص‌هاي اجرا تدوين کنند، واحدي براي ارزيابي عملکرد بسازند، همايش برگزار کنند و ده‌ها کار نمايشي ديگر انجام دهند. سازمان‌ها با اين نمايش کارکرد خود را براي ديگران اثبات مي‌کنند و مي‌توانند ديگران را با اين نمايش‌ها قانع کنند يا بفريبند. قضاوت درباره کارکرد واقعي سازمان‌ها بسيار سخت‌تر از تشخيص‌دادن پهلوان پنبه از پهلوان واقعي است. مشکل اساسي نيز از همين «قدرت تشخيص» «کار واقعي از تظاهر کردن» ناشي مي‌شود. عملکرد سازمان‌هاي دولتي بسيار پنهان است. آنها در محيط رقابتي فعاليت نمي‌کنند و شکست آنها اولا به‌سادگي قابل تشخيص نيست و ثانيا شکست خود را مي‌توانند به ده‌ها عامل بيروني نسبت دهند. به تأمين برق توجه کنيد. وزارت نيرو کمبود برق را مي‌تواند معلول کمبود بودجه، فرسودگي تجهيزات به ارث رسيده از دولت قبل، افزايش مصرف، دزدي برق توسط مردم و... معرفي کند و واقعا يکي از همين عوامل مي‌تواند موجب کمبود برق باشد. قضاوت درباره علل کمبود برق نسبت به مسائلي مانند کيفيت آموزش يا نظام سلامت بسيار ساده‌تر است. موفقيت يا شکست در نظام آموزشي نيز به تعداد زيادي سازمان بستگي دارد و نمي‌توان عملکرد واقعي مسئولان و سازمان‌هاي آموزشي، قضائي، انتظامي، صنعتي و... را به‌راحتي ارزيابي کرد. مديران مي‌دانند مردم و مسئولان ارشد آنها درک درستي از عملکرد آنها ندارند و از همين رو مي‌توانند با نمايش‌دادن همه را سرگرم کنند. سازمان دولتي بخشي از يک اکوسيستم سياسي و اجتماعي است.

اکوسيستم سازمان‌ها بسته است؛ به اين معنا که برخلاف بخش خصوصي امکان رقابت با سازمان‌هاي حکومتي بسيار محدود است. در بخش خصوصي رقابت به طور بالقوه يا بالفعل مديران و سازمان‌ها را وادار به نوآوري مي‌کند، پديده‌اي که به سختي در سازمان‌هاي دولتي قابل طراحي است. علاوه بر اين سازمان‌هاي حکومتي بسته هستند زيرا نقد و ارزيابي آنها بسيار سخت است. آنها مي‌توانند نشان دهند که براساس اسناد بالادستي و مقررات تلاش خود را کرده‌ و وظايف‌شان را انجام داده‌اند اما کمبود بودجه، عدم همکاري ساير دستگاه‌ها، فراهم‌نبودن پيش‌شرط‌هاي سازماني و تغييرات محيطي اجازه نداده است آنها به موفقيت دست يابند.

تعجيلي که نتيجه عکس داد

خيرخواهان، يکي از مترجمان کتاب، توضيحاتي درباره محتواي کتاب داد و گفت: کتاب دو بخش دارد؛ اول بخش نظري و دوم مسيري که کشورها بايد طي کنند. کتاب به جايي اشاره دارد که افسانه جاي واقعيت را مي‌گيرد و ما سعي مي‌کنيم کارهايي را به انجام برسانيم که با توان كمي که داريم، مسلما نمي‌توانيم. مثال واضح آن اقدامات رئيس‌جمهور پيشين کشور بود؛ زماني که ما در اداره کشور خودمان مانده بوديم او مي‌خواست زود مسائل مديريتي ايران را حل کند و به مديريت جهاني برسد يا زماني که در سال 2012 بحث گرمايش آينده زمين مطرح شد و آلودگي در تهران بيداد مي‌کرد، او به دنيا توصيه مي‌کرد چطور مسئله آلودگي جهان را حل کنند.

وي در ادامه گفت: بخش اول کتاب دو دام براي قابليت را مد نظر قرار داده؛ اولي تقليد همسان است. يکي از دلايلي که ما کشورهاي جهان سوم به‌خاطر آن زير بار مشکلات کمر خم مي‌کنيم، همين اشتباه در نگاه سياست‌گذاران و سياست‌مداران ماست. در کنار آن تعجيل جامعه هم مؤثر است، جامعه به شکلي شده است که مردم همه مي‌خواهند سريعا به نتيجه برسند و صبر و شکيبايي لازم را ندارند؛ مثال آن خصوصي‌سازي است که در ساير کشورها با صبر به ثمر نشسته است. مثلا در انگلستان در 10 سال موفق شدند خصوصي‌سازي را به انجام برسانند، درحالي که ما دنبال اين بوديم که زود به نتيجه برسيم. ديديم که نتيجه آن چه شد و 90 درصد آن به نتيجه نرسيد و مدير آن هم در حال حاضر در زندان است. در ساير موضوعات هم ما همين‌طور بوديم؛ حتي در نوشتن قانون اساسي ما چندماهه مي‌خواستيم تمامش کنيم. اين کارها سخت و زمان‌بر هستند و هفت خان رستم دارند، کار يک نفر نيست و به تيم‌ها و رهبري‌هاي مختلف نياز است تا بتوانيم با احتياط به نتيجه برسيم. مي‌توانيم بگوييم در حال حاضر ما در کشور خودمان تئوري‌ها و ايده‌هاي خوب بسيار زياد داريم اما بحث اجراست که اهميت دارد. کتاب هم اشاره دارد به اين بزرگ‌ترين چالشي که جوامع در حال توسعه در آينده با آن مواجه خواهند شد. مسئله همين مشکل قابليت‌سازي يا توانمندسازي سازمان‌هاي دولتي است. قبلا کشورها فقير بودند و کارها ساده بود، اما وقتي به سطحي از توسعه مي‌رسند، کارها بسيار سخت‌تر مي‌شود و اين کتاب مي‌تواند به اجراي سياست‌ها و برنامه‌هاي بسيار سخت کمک کند.

ضرورت توانمندسازي حکومت براي توسعه در ايران و موانع آن

بايزيد مردوخي، از پيش‌کسوتان برنامه‌ريزي، در ضرورت توانمندسازي عنوان کرد: موضوع کتاب بسيار مورد توجه من بود؛ به خاطر تجربه طولاني‌اي که در سازمان برنامه کشور داشتم و به‌نتيجه‌نرسيدن خيلي از برنامه‌ها و سياست‌هاي توسعه اجتماعي و اقتصادي. اين کتاب به خوبي نشان داده که چرا کشورهاي در حال توسعه در اين زمينه به جايي نرسيده‌اند. در جايي از کتاب جدولي است که سطح توانمندسازي حکومت‌ها را با شاخصي تعريف کرده (بين چهار تا شش‌ونيم) و فقط چهار کشور در حال توسعه در آن واقع شده‌اند. ايران جزء 14کشوري است که در اين شاخص رتبه خوبي ندارد. رتبه شاخصي که براي ايران نوشته شده چهار است، من در اين جلسه اعتراف مي‌کنم که اين شاخص در ايران همان چهاري که نوشته شده هم نيست. از 6.5 چهارگرفتن براي ما زيادي است. ما حدود 70 سال است برنامه‌ريزي توسعه را در کشور راه‌اندازي کرده‌ايم و از کشورهاي پيشگام در اين زمينه بوده‌ايم ولي به دلايلي برنامه‌هاي ما در تمام حوزه‌ها موفق نشد. اما در برخي حوزه‌ها به ثمر نشستند؛ مثلا در امور زيربنايي طرح‌هاي عمراني ما مثل راه‌ها، سدها و... موفق بوده‌ايم. اما در بسياري از زمينه‌ها به جايي نرسيده‌ايم. بر اساس اين کتاب علت اصلي اين مسائل برنامه، سياست و پروژه است. اين کتاب ادعا مي‌کند که کشورهاي در حال توسعه سياست‌ها را از کشورهاي پيشرفته اخذ کرده‌اند. يعني کاري که آنها کرده‌اند را ما عينا الگوبرداري کرده‌ايم اما وقتي به مراحل بعدي رسيديم و براي رسيدن به آن اهداف برنامه ريختيم، در آنجا نقص داشتيم و در آخر وقتي به پروژه رسيديم، در آنجا ديگر درگير سيستم اجرائي شديم؛ تأخيرها، دوباره‌کاري‌ها، مداخله‌ها و اخيرا هم فساد کاري کرده که منابعي که به موجب برنامه‌هايمان صرف توسعه اقتصادي- اجتماعي کرديم به هدف نرسد.

مردوخي توضيح داد: اين بسيار اهميت دارد که بررسي کنيم چرا به اينجا رسيديم و چرا اين‌گونه شد؟ حدودا 10، 15 سال است که اصطلاحي مطرح کرده‌ام به نام نظام تدبير و معتقد بودم و هستم که نظام تدبير مشکل اصلي ماست. البته شايد من اشتباه کرده‌ام که از کلمه تدبير استفاده کرده‌ام. ما مي‌توانيم اين نظام تدبير را خلاصه كرده و از قانون اساسي هم آغاز کنيم. تعارف نداريم؛ ما مشکلاتي داريم که ممکن است بخشي از آن ريشه در قانون اساسي ما داشته باشد. بعد از آن هم مجموعه قوانيني که مهم‌ترين آن قوانين برنامه توسعه کشور است که پنج يا شش‌ قانون آن مربوط به پيش از انقلاب بود و همين تعداد هم بعد از انقلاب که در حال حاضر ما در برنامه ششم هستيم.

من به عنوان يک کارشناس برنامه‌ريزي، مي‌توانم ادعا کنم هر چه به سمت زمان معاصر پيش رفتيم، برنامه‌ريزي‌هايمان بدتر شد. بعضي برنامه‌ها وضع خوبي داشتند که استثنا هستند اما کيفيت‌ها بدتر شده است؛ يعني دو قسمت سياست و برنامه‌ريزي ما. در اجرا هم اجراي ما با نظام تدبير برخورد مي‌کند. البته برنامه‌ريزي هم جزء نظام تدبير هست اما به طور مشخص اولين کاري که ما بايد انجام دهيم، بازنگري کل قوانين‌مان است که بسيار هم زياد هستند و فکر مي‌کنم به 11 هزار قانون برسد. اين قوانين تعيين‌کننده آن چيزي است که ما آن را قانون براي اجرا مي‌خوانيم. اين قوانين وضع شده‌اند و ما در اجرا بازنگري نکرديم که چگونه نظام تدبير اجرائي را به گونه‌اي اصلاح کنيم که منابعي که هزينه مي‌کنيم، به ثمر برسد. چند سال پيش وزير محترم اقتصاد و دارايي قوانين مربوط به اقتصاد را بررسي مي‌کردند و تک به تک قوانيني که نياز به اصلاح يا حتي الغا داشتند را به مجلس مي‌دادند و مجلس آن را لغو يا اصلاح مي‌کرد. اين حرکت بزرگي بود. به نظر من، مهم‌ترين کاري که ما پيش‌ِرو داريم، اصلاح قوانين است و در مرتبه دوم هم بايد به اجرائيات توجه کنيم. چرا ما در اجرا برخي از برنامه‌هايمان را به ثمر نمي‌رسانيم؟ البته در اينجا منظورم از اجرا لزوما قوه مجريه نيست و دو قوه ديگر را هم شامل مي‌شود. ما با مجموعه اين مدلی که طراحي کرديم، نتوانستيم توسعه اقتصادي و اجتماعي به بار بياوريم چون بالاخره هر دولتي روي کار مي‌آيد تنها هدف و برنامه‌اش همين است و براي همين هم از مردم رأي مي‌گيرند.

اين کارشناس اضافه کرد: مشارکت در نظام برنامه‌ريزي ما حداقلي بود، شايد يکي از نقطه‌ضعف‌هاي ما همين است. ما 31 استان را در برنامه‌ريزي ملي مشارکت نمي‌دهيم در نتيجه اين برنامه بايد در خلأ اجرا شود. در حالي که وقتي به اجرا مي‌رود مقامات اجرائي يک استان بايد آن را اجرائي کنند با اينکه نقشي در تنظيم برنامه نداشتند. از همه مهم‌تر در اهداف کلان برنامه‌ها هم نقشي نداشتند؛ مثلا برنامه ششم توسعه هشت درصد رشد اقتصادي و 700 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري را پيش‌بيني کرده است. دو سال از برنامه ششم مي‌گذرد کدام واقعي بوده؟ آن هشت درصد يا آن 700 ميليارد دلار؟ اينها مسائلي هستند که من نمي‌دانم طي کدام چنبره به اينجا مي‌رسد اما يکي از چيزهايي که مي‌دانم، اين است که ما به مردم و به نخبگان آنان مراجعه نمي‌کنيم. درست است که مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان مردم تشکيل شده و نهايتا آنها بايد برنامه را تصويب کنند اما همان نظام تدبير اوضاع را به گونه‌اي پيش مي‌برد که آنها هم نمي‌توانند برنامه را تغيير ماهيت دهند. خيلي مسائل است که ما اهدافمان را در آنها اعلام کرده‌ايم؛ از جمله ايجاد اشتغال يا ايجاد زندگي سالم براي مردم. شما يک نمونه آن را در کولبري داريد که جوان و نوجوان به کولبري واداشته شده‌اند چراکه اشتغالي در غرب کشور برايشان ايجاد نکرده‌ايد. سيستان و بلوچستان را داريم که تعداد کثيري از روستاهاي آن دو تا هشت متر زير آب رفته است، اينها نشان‌دهنده اين است که ما بعد از 70 يا 80 سال برنامه‌ريزي توسعه را به معناي واقعي اجرائي و محلي ايجاد نکرده‌ايم و مدام به سراغ شاخص‌هاي کلان اقتصادي و گاهي هم اجتماعي رفته‌ايم. زلزله را شايد کاري نمي‌شود کرد ولي سيل را حتما مي‌شد با برنامه‌ريزي کنترل کرد، بي‌کاري و کولبري را هم همين‌طور. من اميدوارم در تفسير اين کتاب ارزشمند در ايدئولوژي خودمان گرفتار نمانيم و بار ديگر آنچه تا امروز انجام داده‌ايم را توجيه نکنيم.

کمبودهاي سياست‌گذاري

عليرضا علوي‌تبار، از استادان دانشگاه و صاحب‌نظران حوزه خط مشي‌گذاري عمومي و اقتصاد سياسي، در نقد محتواي کتاب بيان کرد: کتاب مناسب و پرمحتواست اما سه کمبود اصلي دارد. منظورم از کمبود اين نيست که اين مباحث در کتاب نيامده است، بلکه به نظرم تفصيل بيشتري مي‌طلبد و بايد روي آن گفت‌وگو کرد. کمبود اول اين است که ابهامي در چارچوب مفهومي نظري وجود دارد که کتاب بر آن بنا شده است. در توضيح آن مي‌شود گفت وظيفه حکومت‌ها در دنياي جديد اداره امور عمومي است که از طريق خط‌مشي‌گذاري عمومي انجام مي‌شود. خط‌مشي‌گذاري عمومي درون يک سيستم انجام مي‌شود. مي‌خواهم بگويم اداره امور عمومي، محصول و خروجي يک سيستم است. اگر ما از آن محصول راضي نيستيم، بايد مدلي داشته باشيم که عوامل ايجادکننده خروجي را توضيح دهد. اگر نگرش شما سيستمي باشد، نوع خروجي و کيفيت آن تابع عواملي مي‌شود مثل ورودي‌هاي سيستم که همان تقاضاها، نيازها و حمايت‌ها هستند که وارد اين سيستم مي‌شوند. عامل ديگر عناصري هستند که درون اين سيستم وجود دارند، کيفيت آنها و ساختار روابطشان با هم تعيين‌کننده است. مسئله سوم هم فرايندها و مکانيسم‌هايي است که درون اين سيستم وجود دارد. بنابراين اگر خروجي يک سيستم رضايت‌بخش نيست، بايد ريشه مشکل را در مدل پيدا کنيم. موضوع پيچيده‌اي مثل توانمندسازي حکومت اگر چارچوب مفهومي و نظري مشخصي نداشته باشد، ما را در جنگلي از داده‌ها گم مي‌کند. ما انبوهي از داده‌ها داريم و اين چارچوب است که مشخص مي‌کند ما چه بپرسيم و کجا دنبال پاسخ‌هايمان بگرديم. در کتاب به اين مسئله به‌خوبي پرداخته نشده است.

علوي‌تبار ادامه داد: مشکل ديگر از نظر من، غفلت از ماهيت سياست است و به تبع آن، غفلت از مديريت تعارض. سرشت سياست رويارويي‌ای جانب‌دارانه است يعني اين تصور که ما فکر کنيم اداره امور عمومي مي‌تواند کاری بي‌طرفانه باشد و ما صرفا با تکيه بر مسائل فني آن را حل کنيم، يک خطاست که ما را از واقعيت دور مي‌کند. سياست‌گذاري را نمي‌شود به مسائل فني فروکاست و کاري در حيطه متخصصان دانست. انتخاب نهايي بين پروژه‌هاي سياسي امري جهت‌دار است. سياست همواره توأم با جهت‌گيري‌هاي ايدئولوژيک و منافعي است که پشت اين جهت‌گيري‌هاي ايدئولوژيک است.

مسئله‌يابي، تعيين خط‌مشي، اجراي خط‌مشي و ارزيابي همه با هم در ارتباط‌اند. ارزيابي و تعيين خط‌مشي ناگزير سياسي هستند و با تعارض مواجهند. کمبود سوم، نبود يک بحث خاص در باب ابزارهاي خط‌مشي است. در سياست‌گذاري عمومي ما سرفصلي با عنوان اجراي خط‌مشي داريم و ذيل آن به انتخاب ابزارها مي‌پردازيم؛ به اين معنا که ما چه ابزاري را براي کدام سياست و در چه شرايطي انتخاب کنيم. اينها معيار دارد. اين کتاب خوب است؛ اما براي افرادي قابل استفاده است که با مباحث نظري مطرح‌شده در اين موارد آشنا باشند. ما بايد در استفاده از متون خارجي بين تعميم‌پذيري و جهان‌روايي فرق قائل شويم. همه تئوري‌هاي علمي پيش‌فرض‌هايي دارند که معمولا به آنها تصريح نمي‌کنيم. اگر تئوري‌هاي علمي را بدون پيش‌فرض‌هاي تحقق آن در جامعه‌اي به کار ببريم، دچار مشکل جهان‌روايي شده‌ايم؛ اما اگر با توجه به پيش‌فرض‌ها تئوري را به کار ببريم، آن تئوري را تعميم داده‌ايم و تئوري‌ها با همين شرط تعميم‌پذيرند. جايي که تئوري‌هاي اقتباسي در جامعه ما جواب نمي‌دهد، دليلش فقدان تحقق پيش‌فرض‌هاي آنهاست.

ميدري در ادامه صحبت‌هاي خود در ابتداي جلسه به تشريح دلايل تظاهر سازمان‌ها به انجام کارها پرداخت و افزود: نه‌فقط اکوسيستم و فضاي حاکم بر سازمان‌ها آنها را به سمت تظاهر‌کردن و پهلوان‌پنبه‌بودن سوق مي‌دهد؛ بلکه عوامل اجرائي درون سازمان‌ها نيز اين ويژگي را تشديد مي‌کند. کارکنان سازمان‌ها دو انتخاب دارند که يا باید به دنبال نفع شخصي خود باشند يا به منافع سازماني توجه کنند. تعقيب منافع سازمان مغاير با فضاي حاکم است و با تأمين نفع شخصي دست‌کم در کوتاه‌مدت ناسازگار است؛ بنابراين گزينه پيروي از منافع شخصي و رها‌کردن منافع عمومي گزينه ارجح خواهد بود. مديران اجرائي نيز به اين ذهنيت رسيده‌اند که براي حفظ سازمان خود بهتر است تظاهر کنند تا اینکه بخواهند کار واقعي انجام دهند. کار واقعي نيازمند تمرکز بر حل يک يا چند مسئله محدود است. در مسائل سياست‌گذاري حتي اگر همه عوامل فراهم باشد و حتي همه سازمان‌ها دست در دست هم دهند، موفقيت قطعي نيست. بهتر است به جاي ريسک‌کردن و حل يک يا چند مسئله واقعي، مدير سازمان مجموعه‌اي از نمايش‌ها را طراحي کند که عموم مخاطبان را قانع خواهد کرد و بر مشروعيت سازمان مي‌افزايد و فقط تعدادي آدم زيرک که يا سکوت مي‌کنند يا صدايشان به جايي نمي‌رسد، ناراضي خواهند شد.او عنوان کرد: زماني که اکوسيستم، سازمان و نيروهاي درون سازمان پهلوان‌پنبه‌شدن را به‌عنوان يک راهبرد مؤثر پذيرفتند يا محيط را براي نمايش و نه تلاش واقعي فراهم کردند، کارهاي زيادي براي تثبيت اين راهبرد ويرانگر به صورت خودکار انجام خواهد شد، قوانين و مقررات زيادي نوشته خواهد شد که با يکديگر تعارض دارند، يک وظيفه به چند سازمان محول مي‌شود، سازمان اهداف متعددي را مي‌پذيرد، هر سال سند و هدف جدیدی اعلام مي‌شود، همايش‌هاي متعددي برگزار خواهد شد، استانداردهاي بين‌المللي معرفي مي‌شود و گروه‌هايي براي اجراي آن مأمور مي‌شوند. همه اين امور طراحي مي‌شوند تا ارزيابي واقعي را مشکل‌تر کنند و مشروعيت سازمان تقويت شود، هر‌چند مردم مسير بيگانگي با حکومت را طي خواهند کرد و مقبولیت تحليل مي‌رود اما سازمان‌ها مشروعيت ظاهري خود را حفظ خواهند کرد.تنها اقتصاددانان درباره توسعه اجرائي به سهل‌انگاري و غفلت مبتلا نشده‌اند. پژوهشگران علوم سياسي نيز به خطا رفته‌اند. آنها توسعه اجرائي را محصول توسعه سياسي يا مردم‌سالاري مي‌دانند. تجربه کشورهايي مانند آلمان و ژاپن نشان مي‌دهد مي‌توان به توسعه اجرائي بدون مردم‌سالاري نيز دست يافت اما دموکراسي بدون يک نظام اداري خوب به نتايج مطلوبي نمي‌انجامد. فوکوياما که در ليبرال‌بودن آن (حداقل در مقام انديشه‌ورزي) شکي وجود ندارد، معتقد به تقدم اصلاح بوروکراسي بر دموکراسي است. او صراحتا اظهار مي‌دارد در غياب يک نظام اداري منضبط دموکراسي به حامي‌پروري و فساد مي‌انجامد: اولين و مهم‌ترين نهاد، يک دستگاه اداري لايق است. نخست بايد دولتي وجود داشته باشد تا با قانون يا دموکراسي محدود شود. مرحله نخست از نظر فوکوياما در کتاب نظم و زوال سياسي (ص ۶۱)

به معناي تأسيس يک ديوان‌سالاري اجرائي متمرکز است... . در بسياري از کشورها دموکراسي به اين دليل تهديد مي‌شود که دولت يا بسيار فاسد يا در انجام وظايف خود خيلي ناکارآمد است. در چنين شرايطي مردم وجود يک مقام مسئول قدرتمند را آرزو مي‌کنند. در صفحه ۶۵ آن کتاب آمده است: «ديکتاتور يا نجات‌دهنده‌اي که به چرندگويي سياست‌مداران پايان داده و در عمل کارها را پيش ببرد». او در ادامه از کتاب فوکوياما اين‌طور نقل قول کرد: «حامي‌پروري بيشتر در کشورهاي دموکراتيکي ظهور مي‌کند که لازم است در آنها تعداد زيادي از رأي‌دهندگان بسيج شوند... در سازمان‌هاي حزبي بزرگ از‌طريق دستگاه‌هاي سياسي پيچيده و سلسله‌مراتبي، امتيازات را در سطح گسترده توزيع مي‌کنند» (ص ۹۷). فوکوياما به تفصيل نشان مي‌دهد چگونه دموکراسي در آمريکا و انگلستان به حامي‌پروري منجر شد تا زماني که جنبشي مدني براي شايسته‌سالاري و استقلال نظام اداري در اين دو کشور با فساد اداري به مقابله برخاست.

نظام اداري منضبط به تعبير وبر يک قفس آهنين است که وجودش براي ورود به دنياي مدرن ضروري است. در علوم انساني بيشتر از اينکه درباره ضرورت نظام اداري منضبط سخن گفته شود، به رهايي از اين قفس پرداخته شده است. دغدغه مهار قدرت دولت بر ذهن عموم نظريه‌پردازان سايه افکنده است؛ مسئله‌اي که بايد در کنار توانمندسازي دولت يا حتي به تعبير فوکوياما پس از شکل‌گيري دولت توانمند مطرح شود.

حتي اگر به تقدم بوروکراسي بر دموکراسي همچون فوکوياما معتقد نباشيم، بايد بپذيريم که به‌طور هم‌زمان چهار وجه توسعه را دنبال کنيم. توانمندسازي حکومت يک پروژه مستقل هر‌چند مرتبط با حوزه سياست، اجتماع و اقتصاد است که بايد درباره آن انديشيد.

خيرخواهان در ادامه جلسه تأکيد کرد: آقاي مردوخي به جدولي اشاره کردند که در آن، کشورها طبقه‌بندي شده‌اند و با ترکيب چند شاخص، شاخص توانمندي دولت‌ها به‌دست آمده و از صفر تا 10 رده‌بندي انجام شده است؛ بدترين کشور که سومالي است در رده صفر و سنگاپور با بالاترين قابليت در رده 10 قرار دارد. اگر کشوري هم بالاتر از 6.5 باشد مي‌توان گفت قابليت بالايي دارد. همان‌طور‌که آقاي مردوخي گفتند تعداد بسيار کمي در چند سال اخير توانسته‌اند از حالت در‌حال‌توسعه به قابليت بالا برسند، ايران بين چهار تا 6.5 است و در رده متوسط قرار دارد، اما با شتاب شديد منفي پنج درصد مثل هواپيماي درحال سقوط دارد قابليتش را از دست مي‌دهد. هر سال که مي‌گذرد ما قابليتمان کمتر مي‌شود، از طرفي ما موشک مي‌سازيم و ماهواره به فضا مي‌فرستيم ولي در جاهاي ساده و کارهاي ساده مانده و عاجزيم. دکتر علوي‌تبار سه نکته را اشاره کردند که يکي فقدان نظريه بود. در اين کتاب توسعه را سفر طويل کشف مي‌داند که ما بايد مسير را پيدا کنيم و بعد از انواع تجارب جهاني که براي جامعه محلي مناسب است، استفاده کرده و با کمک خود مردم آن جامعه مشکل حل شود. بحث غفلت از ماهيت سياست مطرح شد که بايد بگويم کتاب به‌صراحت آن را نقض مي‌کند و کارهاي سخت را موضوعات اختلاف‌برانگيز مي‌خواند؛ موضوعاتي که همه روي آن بحث دارند و سهم‌خواهي مي‌کنند. با اين مسائل بايد با توانايي، پذيرش و اختيار برخورد کرد. اگر همراهي صاحبان قدرت نباشد بي‌شک کار شما به شکست مي‌انجامد پس سياست‌ محور بحث است.

مردوخي توضيح داد: من فکر مي‌کنم از اين کتاب و بحث‌ها بايد براي پيدا‌کردن راه‌حل و راهکار استفاده شود. دکتر علوي‌تبار به‌درستي اشاره کرد که نويسندگان درباره چارچوب نظري خود بحثي نکردند، من در کنار پيشنهاد ايشان مي‌خواهم عرض کنم؛ اگر ما بخواهيم دنبال بهبودي در زمينه اجرائي و برنامه و سياست باشيم، بهتر اين است که مهم‌ترين بخش را براي اصلاح انتخاب کنيم. مهم‌ترين بخش به نظر من نظام تدبير است. گاندي که شخصيت اول هندوستان بود، شخص مورد اعتماد خودش را مأمور کرد که ماشين برنامه‌ريزي هند را طوري طراحي کند که به توسعه برسند. چاره ما در همين است بايد يک فردی را پيدا کنيم که بتواند عده‌اي را بسيج کند براي اصلاح نظام تدبير ما. همان‌طور که گفتم نظام تدبير از قوانين و مقررات آغاز مي‌شود تا ساختار اجرائي دولت و سازمان‌هاي مختلف. در اين صورت ما به جايي خواهيم رسيد وگرنه تکرار مکررات خواهد بود. بايد از بنياد شروع کنيم و مسائل اجرائي را حل کنيم. حکومت اگر قرار است ما را به توسعه اجتماعي و اقتصادي و رفاه برساند بايد کاري بنيادي کند. نزديک به صد‌و‌خرده‌اي سال ما يک کار تکراري را دائم انجام داده‌ايم.

علوي‌تبار نيز اشاره کرد: اگر ما پذيرفتيم که سرشت سياست تعارض است آن زمان بايد مديريت تعارض در خط‌مشي‌گذاري برايمان محوريت يابد و بلافاصله در راه‌حل‌هايمان هم خودش را نشان دهد. ما دو نوع تعارض داريم؛ تعارض‌هاي کارکردي و تعارض‌هاي ناکارکردي. توصيه کلي مديريت اين است که هر جا تعارض کارکردي وجود دارد تشويق شود چون اين کشمکشي است که ثمره‌اش در جهت پيشرفت پروژه کلي شماست، هرجا تعارض ناکارکردي داريد مديريتش کنيد. بخش عمده‌اي از اينکه سياست‌هاي ما در اجرا پيش نمي‌رود به اين دليل است که تعارض‌هاي ما ناکارکردي است؛ يعني تعارض‌هايي است که جلوي عملکرد سيستم‌هاي عمومي‌تر ما را مي‌گيرد. مثلا همان‌طور که در کتاب اشاره شده يک راه براي حل تعارضات ايجاد قدرت‌هاي هم‌سنگ است. وقتي معتقديد که کارگران و کارفرمايان تعارض منافع دارند، اگر کارفرماها متشکل هستند بايد کارگران هم متشکل باشند تا قدرت هم‌سنگ ايجاد شود. وقتي خط‌مشي‌ها ازسوی سيستم اداري اجرا نمي‌شود، به اين دليل است که شما در سيستم اداري طبقه متوسط جديدي داريد که به طبقه اجتماعي تبديل شده و از صورت طبقه اقتصادي خارج شده است. اگر خط‌مشي با جهت‌گيري‌هاي اين طبقه همخواني نداشته باشد شروع مي‌کند به بازي با آن خط‌مشي و سر باز زدن از آن. سيستم اجرائي وسيله کاملي در اختيار صاحبان قدرت نيست، سيستم اجرائي و اداري ما براي خودش هويتي دارد و نمي‌توانيد انتظار داشته باشيد که همه نوع سياستي را اجرا کند.

او افزود: آموزش يعني تغيير اما چرا آموزش ما تغيير به دنبال ندارد؟ حتما دليلي دارد. ما نبايد انتظار داشته باشيم يک کتاب همه اين کارها را انجام دهد من از زاويه استفاده‌کنندگان از اين کتاب مي‌گويم کمبود وجود دارد وگرنه کتاب در محدوده خودش موفق است. روشي که کتاب معرفي مي‌کند روش اکتشافي در خط‌مشي‌گذاري است که در کشورهايي مثل ايران ممکن است فاجعه به بار بياورد. بوروکراسي که ما آن‌قدر از آن ناراحتيم، در کشورهاي جهان سوم وقتي حذف شد جاي آن را غارت گرفت. پس بوروکراسي براي کشورهاي جهان سوم يک ضرورت است، چون جلوي غارت را مي‌گيرد. اينها انطباق‌دادن با شرايط است و اين همان چيزي است که عرض کرديم؛ تعميم‌پذيري. يعني شما پيش‌شرط‌هاي تئوري‌تان را با کشورتان مي‌سنجيد و بعد به آن عمل مي‌کنيد. اگر ما دنبال ظرفيت‌سازي هستيم بايد بدانيم ظرفيت فقط در حکومت نيست. بخشي از ظرفيت‌هاي خط‌مشي‌گذاري عمومي بيرون از حکومت است. جامعه‌اي که دغدغه‌هاي درستي ندارد، احزابش درست کار نمي‌کنند، رسانه‌هايش درست کار نمي‌کنند، نمي‌تواند مکمل خوبي براي حکومت باشد. ظرفيت ملي براي خط‌مشي‌گذاري عمومي را بايد افزايش داد. هم در حکومت بايد کارهايي را انجام داد هم در جامعه.