سرنوشت يک توافق
ساسان کريمي- دانشآموخته دکتراي فلسفه سياسي از دانشگاه تهران
آيا برجام به پله پاياني خود نزديک ميشود؟ آنچه امروز هست چه بهرهاي از آنچه به دست آمده بود دارد؟ آيا برجام با تمام فرازونشيبهايش تجربهاي موفق براي سياست خارجي ايران است يا ناکامي يک اميد؟ هرچه هست، تحليل آنچه رخ داده با تمام ضعفها و قوتهايش براي طراحي گامهاي پيشرو واجب است.
واقعيت آن است که به دلایل متعدد، برجام نه يک معاهده، بلکه يک برنامه اقدام است. هرچند بعد از حصول توافق، مجلس شوراي اسلامي آن را به تصويب رساند و کنگره ايالات متحده توضيحات مذاکرهکنندگان را استماع کرد، اما از نظر شکلي هنوز اين سند، در قالب يک برنامه اقدام دستهبندي ميشود.
اگرچه امروز و به لطف وقايعي که پس از رويکارآمدن ترامپ حادث شده، مخالفان دست بالاتري را در انتقاد از اين توافق پيدا کردهاند، اما نبايد از خاطر دور داشت که اولا پس از چهار دهه روابط خصومتآميز، فقدان مذاکره مستقيم، تبليغات مخرب عليه طرف مقابل در داخل و نيز سوءظن متقابل، تنها راه عملگرايانه براي رسيدن به نتيجهاي مرضيالطرفين، برداشتن گامهاي کوتاه است؛ گامهايي که صرفا حسننيت متقابل را به رخ بکشد تا اندکاندک از سطح تنشها کاسته شود.
بااينهمه، برجام گامي نسبتا بلند قلمداد ميشود، چراکه مذاکره و توافقي محتوايي و متوجه موضوعي مهم بود. به همين علت طول مذاکرات آن افزايش يافته و اين تصاوير مذاکره مستقيم، خود به تلطيف شرايط کمک ميکرد. اما بايد به ياد آورد که با وجود تمام فضاي مثبتي که در آن دوران موجود بود، بخش رقيب مَسندداران در دو طرف - يعني نئوکانها در ايالات متحده و دلواپسان ايران- با تمام قدرت ساختاري و پايگاه اجتماعي خود نسبت به هر گام بلندتري واکنش نشان ميدادند. درواقع حاکميتها با تمام انعطافي که به خرج ميدادند باز هم آماده برداشتن گامي بلندتر - مثلا امضاي يک معاهده- نبودند و بهخصوص در کشور ما چنين اختياري هم به مذاکرهکنندگان داده نشده بود.
بنابراين اين انتقاد که امروز نسبت به نبود مهر کنگره- جمهوريخواه- بر سند برجام به تيم مذاکرهکننده و دولت روا داشته ميشود، صرفا کاربرد سياست داخلي داشته و بهرهاي چندان از واقعيت مذاکرات در آن دوران ندارد؛ اگر قرار بود اين توافق در قالب معاهدهاي نوشته شود که به تصويب کنگره برسد، بسياري از ملاحظات ديگر ميبايست به آن تحميل ميشد. به علت مواردي که قبلا اشاره شد، اين تحميلهاي مضاعف که بايد در نظر آورده ميشد آنقدر سنگين ميشد که بهطورقطع حاصل براي طرف ايراني غيرقابل پذيرش مينمود. بنابراين قالببندي مذاکرات و توافق در فرم برنامه اقدام، تصميمي عملگرايانه از دو طرف بود که ذيل آن بتوان ابتکارعمل بيشتري بهعنوان دولت مذاکرهکننده داشت و بيش از هر چيز تلاشها معطوف به رسيدن به نتيجه شوند و لااقل در طرف ايراني اين بيشترين حد اختياري بود که به مذاکرهکنندگان داده شده بود. ضمن آنکه با تمام اين اوصاف، آنچه از رئيسجمهور فعلي ايالات متحده و سلوک او درخصوص معاهدات شاهديم، مؤيد اين معناست که حتي اگر برجام تأييد کنگره را هم داشت، بهطورحتم ترامپ از آن خارج ميشد، شاهد آن هم بيرونآمدن او از توافقات اينچنينی، نظير
توافق پاريس است.
در سطحي ديگر از انتقادات نسبت به سرنوشت برجام، از نگرفتن تضمين از دولت ايالات متحده سخن رانده ميشود. واقعيت اين است که اولا چنين توقعاتي صرفا وقتي به زبان ميآيند که قرار نيست مذاکرهاي صورت بگيرد و اساسا گرفتن تضميني در حوزه روابط بينالملل، آنهم از قدرتهاي مسلط مادي جهان و اعضاي دائم شوراي امنيت انتظار واقعگرايانهاي نيست. ضمن اينکه اگر قرار بود مواردي به آنچه اينک در متن توافق نوشته شده اضافه شود، بلاشک طرف ايراني نيز ميبايست امتيازات عمدهاي به طرف مقابل ميداد. پرسش اين است که در مقابل گرفتن تضمين - به فرض امکان- از دول مقابل و بهخصوص دولت ايالات متحده چه امتياز اضافهاي حاضر بوديم در متن توافق بگنجانيم؟
در سطح آخر اين تحليل بايد تأکيد کرد که برجام با اينکه ملاحظات فني حقوقي را به لحاظ شکلي در خود دارد، اما درهرحال سندي است که بيش از آنکه در فضاي حقوق بينالملل نوشته شده باشد مبتنيبر روابط بينالملل مذاکره شده و به طبع رسيده است، چراکه وجود مشکل سياسي ديرين ميان طرفين اصلي آن، اقتضا ميکرد که در گامهاي نخستين، اراده سياسي در باب کاهش تنشها و يافتن راههاي همکاري نشان داده شود و منطقا مذاکرات و متن حاصله بيش از آنکه حقوقي باشند سياسي از آب درخواهند آمد.
ضمن آنکه اساسا با سياسيبودن متن، چيز زيادي هم از دست نرفته چراکه محيط بينالمللي اقتدارگريز است و نهايتا هيچ الزامي براي عمل به هيچ توافقي به جز اراده سياسي و منافع ملي در آن وجود ندارد. بنابراين حتي به فرض حصول حقوقيترين متن هم در صورت وجود مشکل سياسي -به شکلي که اکنون با آن مواجهيم- هيچيک از بندهاي حقوقي آن به کار نميآمد. تمام آنچه پشتوانه توافقات بينالمللي است تأمين منافع طرفين براي ماندن در آن است و بس. انتقادها و مچگيريهاي حقوقي در فضاي بينالملل -بين دو طرف کاملا متخاصم- خالي از فايده و اندکي عملگرايي است.
بايد به ياد داشت که شرايط امروز در اقتصاد و به طريق اولي در صحنه اجتماع و سياست داخلي، محصول «نبودن برجام» است نه بودن آن. آنچه ميتوان نتيجه وجود توافق دانست، وضعيت سالهاي 94 و 95 است که حالا با تمام وجود، مزيت آن نسبت به شرايط حال حاضر درک ميشود.
طرف مقابل ترامپ باشد يا هرکس ديگر، ما نميتوانيم بيش از حد، منتظر رخدادها بمانيم. با توضيحاتي که داده شد، بدون فوت وقت به اين نتيجه ميرسيم که حلوفصل مناقشات فيمابين ايران و ايالات متحده صرفا با اجتناب از رهيافتهاي پاندولي، اتخاذ تصميمهاي سياسي و برداشتن گامهاي متوالي، واقعبينانه و عملگرايانه از نوع همان که در برجام اتفاق افتاد، ممکن خواهد بود. طراحي اين گامها البته متناسب با اهرمهايي است که طرفين به واسطه زمانبندي و اولويتبندي خود ميتوانند ايجاد کنند. از اين رو ميتوان حدس زد با توجه به فضايي که اکنون پيرامون روابط دو کشور ايجاد شده، کار از هر زمان دشوارتر است.
اگر در نيمه نخست سال جاري شمسي که با ديدارهاي متعدد وزير امور خارجه آغاز شد و با سفر رئيسجمهور به نيويورک به پايان رسيد، فرصت براي برداشتن گام متوازن ديگري از سوي طرفين تا حدي مهيا بود، امروز به واسطه ترور سردار سليماني و حملات تلافيجويانه ايران به پايگاه عينالاسد، عرصه ديپلماسي تا حد زيادي دچار تنگناي موقتي است. اگر چه با توجه به برقراري مجدد توازن قوا -در صورت وجود اراده سياسي- هنوز ميتوان از توان ديپلماسي در ايران و فضاي انتخاباتي در ايالات متحده بهره جست، اما هم تندروي تيم مستقر در کاخ سفيد اين موضوع را دشوارتر از هميشه کرده و هم موضع بالادستي که مخالفان ديپلماسي به علت همان تندرويها در ايران پيدا کردهاند.
از سوي ديگر بايد در نظر داشت که مهمترين عنصر در کشورهاي ليبرال-دموکراتيک، اقناع افکار عمومي است؛ مشکلي که ترامپ از ابتدا هم در داخل آمريکا با آن مواجه بود و هم در ميان متحدان بهخصوص اروپايي خود. در ابتداي خروج ايالات متحده از برجام، تقريبا تمامي متحدان اين کشور به واسطه پاسخگويي به افکار عمومي داخلي خود، در مقابل اين کشور موضع گرفتند. فارغ از مسائل اقتصادي ميان آن متحدان که به مرور منجر به همراهشدن دولتها ميشود، آنچه از هر چيز بيشتر به کار دولتها در اقناع افکار عمومي ميآيد، نشاندادن مشکلات سياست داخلي، حقوقبشري، اعتراضات خياباني و مواجهه حاکميت با آن در داخل ايران است. امري که با هر خاستگاهي که در آبان سال جاري و بعد از آن رخ داده باشد، بهترين دستاويز براي قانعکردن افکار عمومي غرب در همراهي با دولت ترامپ در اعمال فشار حداکثري به ايران خواهد بود. از اين رو به نظر ميرسد هم بر گروههاي معترض و هم بر حاکميت است که با هوشمندي بيشتري با اين اختلافات مواجه شوند و به جاي نشاندادن چهرهاي ملتهب و پرفشار از فضاي داخلي ايران، با تلطيف آن سعي در پرکردن هر شکافي کنند که به واسطه امور و شرايط متنوعي ممکن
است بروز يافته باشد. از طرف ديگر نبايد گمان کرد که با اتخاذ رهيافتهاي انقباضي در حوزه سياسي و اجتماعي ميتوان چهرهاي متحد ساخت-که اساسا بايد واقعيت را ساخت و نه چهره را - بلکه برعکس؛ انبساط سياسي و اجتماعي و ديدي موسّع است که ميتواند با جبران انقباض اقتصادي، وحدتي به ميانه ساخته و چهره آن را - بيروتوش و همانطور که هست- به عنوان پشتوانه ديپلماسي به رخ طرف مقابل بکشد؛ بايد توجه کرد که وحدت، عقلا در جايي در ميانه به دست ميآيد.
آيا برجام به پله پاياني خود نزديک ميشود؟ آنچه امروز هست چه بهرهاي از آنچه به دست آمده بود دارد؟ آيا برجام با تمام فرازونشيبهايش تجربهاي موفق براي سياست خارجي ايران است يا ناکامي يک اميد؟ هرچه هست، تحليل آنچه رخ داده با تمام ضعفها و قوتهايش براي طراحي گامهاي پيشرو واجب است.
واقعيت آن است که به دلایل متعدد، برجام نه يک معاهده، بلکه يک برنامه اقدام است. هرچند بعد از حصول توافق، مجلس شوراي اسلامي آن را به تصويب رساند و کنگره ايالات متحده توضيحات مذاکرهکنندگان را استماع کرد، اما از نظر شکلي هنوز اين سند، در قالب يک برنامه اقدام دستهبندي ميشود.
اگرچه امروز و به لطف وقايعي که پس از رويکارآمدن ترامپ حادث شده، مخالفان دست بالاتري را در انتقاد از اين توافق پيدا کردهاند، اما نبايد از خاطر دور داشت که اولا پس از چهار دهه روابط خصومتآميز، فقدان مذاکره مستقيم، تبليغات مخرب عليه طرف مقابل در داخل و نيز سوءظن متقابل، تنها راه عملگرايانه براي رسيدن به نتيجهاي مرضيالطرفين، برداشتن گامهاي کوتاه است؛ گامهايي که صرفا حسننيت متقابل را به رخ بکشد تا اندکاندک از سطح تنشها کاسته شود.
بااينهمه، برجام گامي نسبتا بلند قلمداد ميشود، چراکه مذاکره و توافقي محتوايي و متوجه موضوعي مهم بود. به همين علت طول مذاکرات آن افزايش يافته و اين تصاوير مذاکره مستقيم، خود به تلطيف شرايط کمک ميکرد. اما بايد به ياد آورد که با وجود تمام فضاي مثبتي که در آن دوران موجود بود، بخش رقيب مَسندداران در دو طرف - يعني نئوکانها در ايالات متحده و دلواپسان ايران- با تمام قدرت ساختاري و پايگاه اجتماعي خود نسبت به هر گام بلندتري واکنش نشان ميدادند. درواقع حاکميتها با تمام انعطافي که به خرج ميدادند باز هم آماده برداشتن گامي بلندتر - مثلا امضاي يک معاهده- نبودند و بهخصوص در کشور ما چنين اختياري هم به مذاکرهکنندگان داده نشده بود.
بنابراين اين انتقاد که امروز نسبت به نبود مهر کنگره- جمهوريخواه- بر سند برجام به تيم مذاکرهکننده و دولت روا داشته ميشود، صرفا کاربرد سياست داخلي داشته و بهرهاي چندان از واقعيت مذاکرات در آن دوران ندارد؛ اگر قرار بود اين توافق در قالب معاهدهاي نوشته شود که به تصويب کنگره برسد، بسياري از ملاحظات ديگر ميبايست به آن تحميل ميشد. به علت مواردي که قبلا اشاره شد، اين تحميلهاي مضاعف که بايد در نظر آورده ميشد آنقدر سنگين ميشد که بهطورقطع حاصل براي طرف ايراني غيرقابل پذيرش مينمود. بنابراين قالببندي مذاکرات و توافق در فرم برنامه اقدام، تصميمي عملگرايانه از دو طرف بود که ذيل آن بتوان ابتکارعمل بيشتري بهعنوان دولت مذاکرهکننده داشت و بيش از هر چيز تلاشها معطوف به رسيدن به نتيجه شوند و لااقل در طرف ايراني اين بيشترين حد اختياري بود که به مذاکرهکنندگان داده شده بود. ضمن آنکه با تمام اين اوصاف، آنچه از رئيسجمهور فعلي ايالات متحده و سلوک او درخصوص معاهدات شاهديم، مؤيد اين معناست که حتي اگر برجام تأييد کنگره را هم داشت، بهطورحتم ترامپ از آن خارج ميشد، شاهد آن هم بيرونآمدن او از توافقات اينچنينی، نظير
توافق پاريس است.
در سطحي ديگر از انتقادات نسبت به سرنوشت برجام، از نگرفتن تضمين از دولت ايالات متحده سخن رانده ميشود. واقعيت اين است که اولا چنين توقعاتي صرفا وقتي به زبان ميآيند که قرار نيست مذاکرهاي صورت بگيرد و اساسا گرفتن تضميني در حوزه روابط بينالملل، آنهم از قدرتهاي مسلط مادي جهان و اعضاي دائم شوراي امنيت انتظار واقعگرايانهاي نيست. ضمن اينکه اگر قرار بود مواردي به آنچه اينک در متن توافق نوشته شده اضافه شود، بلاشک طرف ايراني نيز ميبايست امتيازات عمدهاي به طرف مقابل ميداد. پرسش اين است که در مقابل گرفتن تضمين - به فرض امکان- از دول مقابل و بهخصوص دولت ايالات متحده چه امتياز اضافهاي حاضر بوديم در متن توافق بگنجانيم؟
در سطح آخر اين تحليل بايد تأکيد کرد که برجام با اينکه ملاحظات فني حقوقي را به لحاظ شکلي در خود دارد، اما درهرحال سندي است که بيش از آنکه در فضاي حقوق بينالملل نوشته شده باشد مبتنيبر روابط بينالملل مذاکره شده و به طبع رسيده است، چراکه وجود مشکل سياسي ديرين ميان طرفين اصلي آن، اقتضا ميکرد که در گامهاي نخستين، اراده سياسي در باب کاهش تنشها و يافتن راههاي همکاري نشان داده شود و منطقا مذاکرات و متن حاصله بيش از آنکه حقوقي باشند سياسي از آب درخواهند آمد.
ضمن آنکه اساسا با سياسيبودن متن، چيز زيادي هم از دست نرفته چراکه محيط بينالمللي اقتدارگريز است و نهايتا هيچ الزامي براي عمل به هيچ توافقي به جز اراده سياسي و منافع ملي در آن وجود ندارد. بنابراين حتي به فرض حصول حقوقيترين متن هم در صورت وجود مشکل سياسي -به شکلي که اکنون با آن مواجهيم- هيچيک از بندهاي حقوقي آن به کار نميآمد. تمام آنچه پشتوانه توافقات بينالمللي است تأمين منافع طرفين براي ماندن در آن است و بس. انتقادها و مچگيريهاي حقوقي در فضاي بينالملل -بين دو طرف کاملا متخاصم- خالي از فايده و اندکي عملگرايي است.
بايد به ياد داشت که شرايط امروز در اقتصاد و به طريق اولي در صحنه اجتماع و سياست داخلي، محصول «نبودن برجام» است نه بودن آن. آنچه ميتوان نتيجه وجود توافق دانست، وضعيت سالهاي 94 و 95 است که حالا با تمام وجود، مزيت آن نسبت به شرايط حال حاضر درک ميشود.
طرف مقابل ترامپ باشد يا هرکس ديگر، ما نميتوانيم بيش از حد، منتظر رخدادها بمانيم. با توضيحاتي که داده شد، بدون فوت وقت به اين نتيجه ميرسيم که حلوفصل مناقشات فيمابين ايران و ايالات متحده صرفا با اجتناب از رهيافتهاي پاندولي، اتخاذ تصميمهاي سياسي و برداشتن گامهاي متوالي، واقعبينانه و عملگرايانه از نوع همان که در برجام اتفاق افتاد، ممکن خواهد بود. طراحي اين گامها البته متناسب با اهرمهايي است که طرفين به واسطه زمانبندي و اولويتبندي خود ميتوانند ايجاد کنند. از اين رو ميتوان حدس زد با توجه به فضايي که اکنون پيرامون روابط دو کشور ايجاد شده، کار از هر زمان دشوارتر است.
اگر در نيمه نخست سال جاري شمسي که با ديدارهاي متعدد وزير امور خارجه آغاز شد و با سفر رئيسجمهور به نيويورک به پايان رسيد، فرصت براي برداشتن گام متوازن ديگري از سوي طرفين تا حدي مهيا بود، امروز به واسطه ترور سردار سليماني و حملات تلافيجويانه ايران به پايگاه عينالاسد، عرصه ديپلماسي تا حد زيادي دچار تنگناي موقتي است. اگر چه با توجه به برقراري مجدد توازن قوا -در صورت وجود اراده سياسي- هنوز ميتوان از توان ديپلماسي در ايران و فضاي انتخاباتي در ايالات متحده بهره جست، اما هم تندروي تيم مستقر در کاخ سفيد اين موضوع را دشوارتر از هميشه کرده و هم موضع بالادستي که مخالفان ديپلماسي به علت همان تندرويها در ايران پيدا کردهاند.
از سوي ديگر بايد در نظر داشت که مهمترين عنصر در کشورهاي ليبرال-دموکراتيک، اقناع افکار عمومي است؛ مشکلي که ترامپ از ابتدا هم در داخل آمريکا با آن مواجه بود و هم در ميان متحدان بهخصوص اروپايي خود. در ابتداي خروج ايالات متحده از برجام، تقريبا تمامي متحدان اين کشور به واسطه پاسخگويي به افکار عمومي داخلي خود، در مقابل اين کشور موضع گرفتند. فارغ از مسائل اقتصادي ميان آن متحدان که به مرور منجر به همراهشدن دولتها ميشود، آنچه از هر چيز بيشتر به کار دولتها در اقناع افکار عمومي ميآيد، نشاندادن مشکلات سياست داخلي، حقوقبشري، اعتراضات خياباني و مواجهه حاکميت با آن در داخل ايران است. امري که با هر خاستگاهي که در آبان سال جاري و بعد از آن رخ داده باشد، بهترين دستاويز براي قانعکردن افکار عمومي غرب در همراهي با دولت ترامپ در اعمال فشار حداکثري به ايران خواهد بود. از اين رو به نظر ميرسد هم بر گروههاي معترض و هم بر حاکميت است که با هوشمندي بيشتري با اين اختلافات مواجه شوند و به جاي نشاندادن چهرهاي ملتهب و پرفشار از فضاي داخلي ايران، با تلطيف آن سعي در پرکردن هر شکافي کنند که به واسطه امور و شرايط متنوعي ممکن
است بروز يافته باشد. از طرف ديگر نبايد گمان کرد که با اتخاذ رهيافتهاي انقباضي در حوزه سياسي و اجتماعي ميتوان چهرهاي متحد ساخت-که اساسا بايد واقعيت را ساخت و نه چهره را - بلکه برعکس؛ انبساط سياسي و اجتماعي و ديدي موسّع است که ميتواند با جبران انقباض اقتصادي، وحدتي به ميانه ساخته و چهره آن را - بيروتوش و همانطور که هست- به عنوان پشتوانه ديپلماسي به رخ طرف مقابل بکشد؛ بايد توجه کرد که وحدت، عقلا در جايي در ميانه به دست ميآيد.