سال صفر برنامه‌ريزي در تهران!
امير ثامني*
در دهه 1350 و پس از افزايش درآمدهاي نفتي کشور و خيز کشور براي گذار از يک جامعه کشاورزي به جامعه‌اي متمدن و صنعتي، قرار بود «ايران» به «جزيره ثبات» منطقه جنوب غرب آسيا تبديل شود؛ اما ديري نپاييد که در پي تغيير رويکردها و کاربست سياست‌گذاري‌هاي غلط، «ايران» به درياي متلاطم و آشوبناک و «تهران» به «جزيره ثبات» تبديل شد و سيل مهاجرت‌ها و مکان‌گزيني استقرار فعاليت‌ها در پايتخت و پيرامون آن، استان تهران را به کانوني با جمعيتي بالغ بر 14 ميليون نفر (17 درصد جمعيت کل کشور) در مساحتي بالغ بر 137 هزار کيلومتر مربع (0.8 وسعت کشور) و تراکم جمعيتي 20 برابر ميانگين کشور تبديل کرد.
استان تهران از يک سو به سبب ميزباني از پايتخت سياسي- اداري-اقتصادي کشور و از سوي ديگر تعدد و تکثر مسائل، چالش‌ها، بحران‌ها و نيز فرصت‌هاي فراروي توسعه ملي، پرمناقشه‌ترين استان کشور به شمار مي‌آيد. اين استان با وجود آنکه يک‌چهارم از توليد ناخالص داخلي، يک‌چهارم از کل ارزش افزوده و نيمي از ارزش افزوده در بخش‌هاي واسطه‌گري مالي، مستغلات و خدمات، کسب‌و‌کار، حمل‌ونقل و ارتباطات و خدمات عمومي کل کشور را در خود جاي داده است، با محروميت‌ها و نابرابري‌هاي درخور‌توجهي، هم در درون کلان‌شهر تهران و هم در کل استان مواجه بوده و سکونتگاه‌هاي شهري و روستايي آن به سبب تفوق بزرگ‌سري و مغناطيس پرجاذبه کلان‌شهر تهران، از يک سو هم از نفحات مجاورت با تهران سود برده و از سوي ديگر از نقمات سايه‌انداختن و مکندگي تهران بر دیگر پهنه استان رنج مي‌برند. مطالعات برنامه آمايش استان تهران (با افق سال 1415 ه.ش)، به‌عنوان فرادست‌ترين سند جهت‌دهنده به مداخلات توسعه فضايي استان تهران، موضوع «تمرکز» را به‌عنوان ام‌المسائل استان تهران شناسايي کرده و با مبنا قرار‌دادن «اصل تمرکززدايي از استان تهران»، با توجه به محدوديت‌هاي زيستي جدي در استان
تهران، نبود تعادل و توازن در توزيع منابع و امکانات در کشور و تعميق نابرابري‌هاي ناروا در پهنه سرزميني کشور، سه سناريوي توسعه فضايي استان را بر‌اساس تحليل نيروهاي اصلي سازمان‌دهنده فضاي استان به صورت زير تعريف مي‌کند:
الف) سناريوي تداوم روند موجود در‌صورتي‌که عزمي براي ساماندهي و مداخله جدي در تهران متصور نباشد
ب) سناريوي ساماندهي (تراکم‌زدايي) در‌صورتي‌که شرايط در سطح ملي و جهاني بر‌اساس روندهاي کنوني ادامه يابد يا بدتر شود
ج) سناريوي مداخله جدي (تمرکززدايي) در‌صورتي‌که شرايط در سطح ملي و جهاني رو به بهبودي رفته و اراده‌ای برای تحول به وجود آيد.
بر مبناي مطالعات انجام‌شده، اين سه سناريو که هر‌کدام الزامات، ضوابط و بازتاب‌هاي سرزميني متفاوتي را در پي خواهد داشت، در شرايطي طرح شده‌اند که چهار ملاحظه اساسي زير بر الگوي استقرار جمعيت و فعاليت در استان تهران حکمفرما است:
اول) حفظ کشاورزي در استان مبتني بر اصلاح الگوي کشت و ارتقای بهره‌وري در آبياري
دوم) حفظ صنايع موجود به شرط انتقال رشد و توسعه‌هاي جديد آنان به خارج از استان
سوم) حفظ فعاليت‌هاي در حال رشد در تهران به دليل ضرورت‌هاي اجتماعي و اقتصادي
چهارم) تقويت جايگاه و رقابت‌پذيري شهر تهران به‌عنوان پايتخت سياسي- اداري کشور (حفظ و تمرکز فعاليت‌هاي دانش‌بنيان، خدمات برتر و زدودن کنترل‌شده و تدريجي نقش‌ها و فعاليت‌هاي نامتناسب).
بر‌اساس‌این راهبردها، سياست‌ها، پروگرام‌ها و پروژه‌هاي اولويت‌دار توسعه آتي استان تهران که بايد مبنايي براي انتظام‌بخشي و هم‌آوايي سياست‌گذاري‌ها و اعمال مديريت يکپارچه بر پهنه سرزميني تهران شود، در اين مطالعات به تفصيل مورد اشاره قرار گرفته است؛ اما نکته مهم در اين مطالعات، نشانه قرار‌گرفتن معلول (تمرکز) به جاي علت (تفرق سياستي- مديريتي) است؛ هرچند برخي صاحب‌نظران، به سبب اقتضائات سرزميني ايران (از‌جمله پراکندگي منابع زيست و توجه به توان اکولوژيک سرزمين)، تراکم و تمرکز در سرزمين را در مغايرت با نظم کيهاني ايران ارزيابي مي‌کنند؛ اما بايد گفت «تمرکز» في‌نفسه عامل بحران‌زا و تنش‌آفرين نبوده و نظام برنامه‌ريزي و مديريت توسعه مي‌تواند از طريق «عقلانيت نهادينه‌شده» در ساختارها و فرايندهاي سياست‌گذاري و با تکيه بر «تکنولوژي» آن را به يک فرصت و مزيت تبديل کند؛ موضوعي که نيازمند تغيير جدي در رويکردهاي جاري کشورداري است.
بررسي و ريشه‌شناسي مسائل و تنگناهاي فراروي اداره امور در استان تهران (اعم از کمبود شديد منابع آبي مورد نياز، آلودگي هوا، خطر زلزله، ترافيک شديد و لاينحل، حاشيه‌نشيني، آسيب‌هاي اجتماعي، گسترش اقتصاد زيرزميني و...) علت‌العلل پيدايش آنها را متوجه ساختار پيچيده، تودرتو، چندسطحي، متفرق و ناهماهنگ سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و مديريت توسعه در سطوح مختلف ملي، استاني و شهري مي‌داند. تعدد و تکثر دستگاه‌هاي اجرائي ذي‌مدخل و تنوع شوراها و مجامع تصميم‌سازي در اين سطوح سه‌گانه و نيز تقليل موضوع تهران به شهر تهران و اجتناب از توجه به حوزه بلافصل و فراگير سبب شده است تا عنان توسعه تهران امروز ديگر به دست هيچ‌کس (جز رانت و سوداگري) نباشد!! در سال 1397 و 1398 فرصتي طلايي براي صفر‌کردن سال برنامه‌ريزي و مديريت توسعه در استان تهران در هر سه سطح (ملي، استاني و شهري) فراهم بود؛ در سطح ملي اسنادي مانند سند ملي آمايش سرزمين، اولويت‌هاي صنعتي استان‌هاي کشور (موضوع ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه)، در سطح استاني سند آمايش استان و در سطح شهري بازنگري طرح جامع تهران و برنامه پنج‌ساله سوم شهرداري تهران طرح‌ها و برنامه‌هايي بودند که
مي‌توانستد با هماهنگي و هم‌نوايي هم تدوين و تصويب شده و مقدمات گذار به نظام يکپارچه برنامه‌ريزي و مديريت توسعه را در استان تهران فراهم کنند. با توجه به اين مهم که از مجموع اسناد ياد‌شده جز برنامه پنج‌ساله سوم شهرداري (1398-1402) دیگر اسناد هنوز تدوين يا مصوب نشده است، پيشنهاد مي‌شود در سال 1399 و در آستانه ورود به قرن جديد شمسي، موضوع صفر‌کردن سال برنامه‌ريزي در تهران مورد توجه قرار گرفته و با تشکيل «شوراي برنامه‌ريزي يکپارچه و راهبري توسعه تهران» به رياست استاندار تهران، مقدمات استقرار نظام يکپارچه برنامه‌ريزي و مديريت توسعه تهران فراهم شود.
*کارشناس برنامه‌ريزي و آمايش سرزمين سازمان برنامه و بودجه
در دهه 1350 و پس از افزايش درآمدهاي نفتي کشور و خيز کشور براي گذار از يک جامعه کشاورزي به جامعه‌اي متمدن و صنعتي، قرار بود «ايران» به «جزيره ثبات» منطقه جنوب غرب آسيا تبديل شود؛ اما ديري نپاييد که در پي تغيير رويکردها و کاربست سياست‌گذاري‌هاي غلط، «ايران» به درياي متلاطم و آشوبناک و «تهران» به «جزيره ثبات» تبديل شد و سيل مهاجرت‌ها و مکان‌گزيني استقرار فعاليت‌ها در پايتخت و پيرامون آن، استان تهران را به کانوني با جمعيتي بالغ بر 14 ميليون نفر (17 درصد جمعيت کل کشور) در مساحتي بالغ بر 137 هزار کيلومتر مربع (0.8 وسعت کشور) و تراکم جمعيتي 20 برابر ميانگين کشور تبديل کرد.
استان تهران از يک سو به سبب ميزباني از پايتخت سياسي- اداري-اقتصادي کشور و از سوي ديگر تعدد و تکثر مسائل، چالش‌ها، بحران‌ها و نيز فرصت‌هاي فراروي توسعه ملي، پرمناقشه‌ترين استان کشور به شمار مي‌آيد. اين استان با وجود آنکه يک‌چهارم از توليد ناخالص داخلي، يک‌چهارم از کل ارزش افزوده و نيمي از ارزش افزوده در بخش‌هاي واسطه‌گري مالي، مستغلات و خدمات، کسب‌و‌کار، حمل‌ونقل و ارتباطات و خدمات عمومي کل کشور را در خود جاي داده است، با محروميت‌ها و نابرابري‌هاي درخور‌توجهي، هم در درون کلان‌شهر تهران و هم در کل استان مواجه بوده و سکونتگاه‌هاي شهري و روستايي آن به سبب تفوق بزرگ‌سري و مغناطيس پرجاذبه کلان‌شهر تهران، از يک سو هم از نفحات مجاورت با تهران سود برده و از سوي ديگر از نقمات سايه‌انداختن و مکندگي تهران بر دیگر پهنه استان رنج مي‌برند. مطالعات برنامه آمايش استان تهران (با افق سال 1415 ه.ش)، به‌عنوان فرادست‌ترين سند جهت‌دهنده به مداخلات توسعه فضايي استان تهران، موضوع «تمرکز» را به‌عنوان ام‌المسائل استان تهران شناسايي کرده و با مبنا قرار‌دادن «اصل تمرکززدايي از استان تهران»، با توجه به محدوديت‌هاي زيستي جدي در استان
تهران، نبود تعادل و توازن در توزيع منابع و امکانات در کشور و تعميق نابرابري‌هاي ناروا در پهنه سرزميني کشور، سه سناريوي توسعه فضايي استان را بر‌اساس تحليل نيروهاي اصلي سازمان‌دهنده فضاي استان به صورت زير تعريف مي‌کند:
الف) سناريوي تداوم روند موجود در‌صورتي‌که عزمي براي ساماندهي و مداخله جدي در تهران متصور نباشد
ب) سناريوي ساماندهي (تراکم‌زدايي) در‌صورتي‌که شرايط در سطح ملي و جهاني بر‌اساس روندهاي کنوني ادامه يابد يا بدتر شود
ج) سناريوي مداخله جدي (تمرکززدايي) در‌صورتي‌که شرايط در سطح ملي و جهاني رو به بهبودي رفته و اراده‌ای برای تحول به وجود آيد.
بر مبناي مطالعات انجام‌شده، اين سه سناريو که هر‌کدام الزامات، ضوابط و بازتاب‌هاي سرزميني متفاوتي را در پي خواهد داشت، در شرايطي طرح شده‌اند که چهار ملاحظه اساسي زير بر الگوي استقرار جمعيت و فعاليت در استان تهران حکمفرما است:
اول) حفظ کشاورزي در استان مبتني بر اصلاح الگوي کشت و ارتقای بهره‌وري در آبياري
دوم) حفظ صنايع موجود به شرط انتقال رشد و توسعه‌هاي جديد آنان به خارج از استان
سوم) حفظ فعاليت‌هاي در حال رشد در تهران به دليل ضرورت‌هاي اجتماعي و اقتصادي
چهارم) تقويت جايگاه و رقابت‌پذيري شهر تهران به‌عنوان پايتخت سياسي- اداري کشور (حفظ و تمرکز فعاليت‌هاي دانش‌بنيان، خدمات برتر و زدودن کنترل‌شده و تدريجي نقش‌ها و فعاليت‌هاي نامتناسب).
بر‌اساس‌این راهبردها، سياست‌ها، پروگرام‌ها و پروژه‌هاي اولويت‌دار توسعه آتي استان تهران که بايد مبنايي براي انتظام‌بخشي و هم‌آوايي سياست‌گذاري‌ها و اعمال مديريت يکپارچه بر پهنه سرزميني تهران شود، در اين مطالعات به تفصيل مورد اشاره قرار گرفته است؛ اما نکته مهم در اين مطالعات، نشانه قرار‌گرفتن معلول (تمرکز) به جاي علت (تفرق سياستي- مديريتي) است؛ هرچند برخي صاحب‌نظران، به سبب اقتضائات سرزميني ايران (از‌جمله پراکندگي منابع زيست و توجه به توان اکولوژيک سرزمين)، تراکم و تمرکز در سرزمين را در مغايرت با نظم کيهاني ايران ارزيابي مي‌کنند؛ اما بايد گفت «تمرکز» في‌نفسه عامل بحران‌زا و تنش‌آفرين نبوده و نظام برنامه‌ريزي و مديريت توسعه مي‌تواند از طريق «عقلانيت نهادينه‌شده» در ساختارها و فرايندهاي سياست‌گذاري و با تکيه بر «تکنولوژي» آن را به يک فرصت و مزيت تبديل کند؛ موضوعي که نيازمند تغيير جدي در رويکردهاي جاري کشورداري است.
بررسي و ريشه‌شناسي مسائل و تنگناهاي فراروي اداره امور در استان تهران (اعم از کمبود شديد منابع آبي مورد نياز، آلودگي هوا، خطر زلزله، ترافيک شديد و لاينحل، حاشيه‌نشيني، آسيب‌هاي اجتماعي، گسترش اقتصاد زيرزميني و...) علت‌العلل پيدايش آنها را متوجه ساختار پيچيده، تودرتو، چندسطحي، متفرق و ناهماهنگ سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و مديريت توسعه در سطوح مختلف ملي، استاني و شهري مي‌داند. تعدد و تکثر دستگاه‌هاي اجرائي ذي‌مدخل و تنوع شوراها و مجامع تصميم‌سازي در اين سطوح سه‌گانه و نيز تقليل موضوع تهران به شهر تهران و اجتناب از توجه به حوزه بلافصل و فراگير سبب شده است تا عنان توسعه تهران امروز ديگر به دست هيچ‌کس (جز رانت و سوداگري) نباشد!! در سال 1397 و 1398 فرصتي طلايي براي صفر‌کردن سال برنامه‌ريزي و مديريت توسعه در استان تهران در هر سه سطح (ملي، استاني و شهري) فراهم بود؛ در سطح ملي اسنادي مانند سند ملي آمايش سرزمين، اولويت‌هاي صنعتي استان‌هاي کشور (موضوع ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه)، در سطح استاني سند آمايش استان و در سطح شهري بازنگري طرح جامع تهران و برنامه پنج‌ساله سوم شهرداري تهران طرح‌ها و برنامه‌هايي بودند که
مي‌توانستد با هماهنگي و هم‌نوايي هم تدوين و تصويب شده و مقدمات گذار به نظام يکپارچه برنامه‌ريزي و مديريت توسعه را در استان تهران فراهم کنند. با توجه به اين مهم که از مجموع اسناد ياد‌شده جز برنامه پنج‌ساله سوم شهرداري (1398-1402) دیگر اسناد هنوز تدوين يا مصوب نشده است، پيشنهاد مي‌شود در سال 1399 و در آستانه ورود به قرن جديد شمسي، موضوع صفر‌کردن سال برنامه‌ريزي در تهران مورد توجه قرار گرفته و با تشکيل «شوراي برنامه‌ريزي يکپارچه و راهبري توسعه تهران» به رياست استاندار تهران، مقدمات استقرار نظام يکپارچه برنامه‌ريزي و مديريت توسعه تهران فراهم شود.
*کارشناس برنامه‌ريزي و آمايش سرزمين سازمان برنامه و بودجه