حامیپروری از جیب صندوقهای ناپایدار
اسماعیل گرجیپور ـ سارا عبدی
شکلگیری، تحول، کارکردها و تداوم حیات صندوقهای بازنشستگی در بستر اقتصاد سیاسی رخ میدهد. پوشیده نیست که محدودیتهای سیاسی تا چهاندازه مهم هستند و چطور میتوانند ما را از تصمیمهای بهینه اقتصادی- اجتماعی منحرف کنند.
یکی از کارکردهای اساسی سیستمهای بازنشستگی افزایش همبستگی اجتماعی است و اصطلاحا گفته میشود ارائه خدمات تأمین اجتماعی دولتساز است. بنابراين نباید صرفا موضوع مدیریت صندوقهای بازنشستگی را به امور کمّی تقلیل داد. به عبارت دیگر اصلاحات در این صندوقها صرفا اقتصادی نیست.
موضوع صندوقهای بازنشستگی و اصلاح آنها موضوعی است که بخش بزرگی از جمعیت کشور را تحت تأثیر قرار میدهد. وضعیت این صندوقها روی زندگی قشر سالمند جامعه به صورت مستقیم و افراد در سن کار به صورت غیرمستقیم و با گذشت زمان تأثیرگذار خواهد بود. یکی از اهداف کلیدی نظام تأمین اجتماعی، جلوگیری از فقر در دوره سالمندی است. از این رو پوشش جمعیتی شاغلان و فعالان بازار کار مانع از فقر سالمندی و غیرسالمندی به سبب قطع یا کاهش درآمد در زمان پیری، بازنشستگی، فوت، ازکارافتادگی به سبب حوادث ناشی یا غیرناشی از کار، بیکاری و... است. در جهان امروز، وسیعبودن پوشش و گستردگی نظام بیمهای در نظام تأمین اجتماعی هر کشور، معیار پیشرفت و ضعیفبودن آن معیار عقبماندگی است.
هرگونه تغییر و اصلاح در پارامترها و مؤلفههای اثرگذار بر بازنشستگی، تأثیرات متفاوتی بر ذینفعان میگذارد و با برندهها و بازندههایی مواجه خواهیم بود، ازاینرو موضوع انتخاب عمومی است و کاهش بازندهها و افزایش برندهها یک مبحث اقتصادی در بستر انتخاب سیاسی است.
به همین دلیل علاوه بر کنکاش دقیق مدل درونی یک نظام بازنشستگی بايد عوامل محیطی تأثیرگذار بر این نظام را بهدقت در یک بستر تاریخی و زمانی مورد مداقه قرار داد تا فهم بیشتری از کارکردها و تحولات آن به دست آورد تا در نهایت بتوان تصویر روشنتری از ادامه حیات آن ترسیم کرد.
در این مقاله تلاش شده تا ابتدا تصویری از ساختار نظام تأمین اجتماعی کشور ارائه و سپس چگونگی نقش حامیپروری بهعنوان یک انتخاب سیاسی در شکلگیری بحران نظام کنونی بازنشستگی کشور ما ارزیابی شود.
نظام تأمین اجتماعی در ایران
نظام تأمین اجتماعی در ایران ترکیبی از نظام بیمهای (مشارکتی) و غیربیمهای (غیرمشارکتی) است. در نظام تأمین اجتماعی کشور چندین نظام غیربیمهای نیز وجود دارد که در بین آنها طرح شهید رجایی با مدیریت کمیته امداد امام خمینی (ره) که 1.3 میلیون نفر سالخورده (28 درصد از جمعیت سالخورده) را پوشش میدهد، بزرگترین طرح محسوب میشود. این طرحهای غیربیمهای در توسعه پوشش مستمری به گروههای جمعیتی کمدرآمد اهمیت بسزایی دارند.
نظام بیمهای در ایران نظام گستردهای است که از چهار صندوق بزرگ و حدود 14 صندوق کوچک تشکیل شده است. در بین این 18 صندوق، بزرگترین صندوق از نظر تعداد مشترکان، صندوق تأمین اجتماعی و قدیمیترین آنها نیز صندوق بازنشستگی کشوری است. صندوق تأمین اجتماعی هماکنون حدود 13 میلیون شاغل (مؤدی حق بیمه) و 2.6 میلیون بازنشسته و مستمریبگیر دارد. صندوق بازنشستگی کشوری حدود 1.2 میلیون مستخدم رسمی دولتی و 1.3 میلیون مستمریبگیر دارد.
سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق روستاییان و عشایر دو تشکیلات بزرگ دیگر نظام بیمهای کشور هستند. علاوه بر این صندوقها، حدود 14 شرکت بزرگ در بخشهایی مانند حملونقل، نفت، فولاد، مس و بخش مالی (از جمله بانک مرکزی) و همچنین ارتش برای مستخدمین خود صندوق بازنشستگی مستقلی را تأسیس کردهاند.
آنچه نظام بازنشستگی ایران را پیچیده کرد، نبود اهداف و ساختار مشخص نظام بیمهای است. اکثر صندوقهای بیمه اجتماعی کوچک، طرحهای بیمهای حرفهای و شغلی هستند که معمولا در نظامات رفاهی دیگر کشورها در لایه دوم نظام رفاهی تعریف شدهاند. بنابراین ملغمهای از طرحهای بازنشستگی مختلف را شاهد هستيم که بهصورت جزیرهای از سطح حداقلها تا گاهی بدون هیچ سقفی را پوشش میدهند.
این موضوع برای دولتهایی که چنین مجوزهایی را صادر کردند، ضمن ایجاد اختلال در مدیریت کلان این نظام به دلیل ناهمگونی، موجب تعهدات پنهان و آشکار مالی بهخصوص برای دولتها و نسلهای بعدی به دلیل ایجاد تعهدات بدون سقف و همچنین تشدید بیعدالتی و ایجاد تبعیض در ارائه خدمات و تعهدات شده است.
دولتها مطابق قوانین بالادستی و تجربه جهانی متعهد به تضمين و تأمین حداقلهای نیاز اساسی برای اعضای جامعه هستند. شفافنبودن سقف تعهدات بیمه پایه و اصول حاکم بر آن و مشارکت برابر و مشخص دولتها، ریشه در بههمریختگی پایه نظری و اهداف مشخص نظام رفاهی کشور ما از گذشته تاکنون دارد.
به بیان دیگر چندگانگی در ساختار موجب ایجاد گونههای مختلفی از صندوقها و سازمانهای حمایتی و بیمهای شده که ضمن تشدید ناهماهنگی، هزینههای هنگفت و همپوشانی اعضا و خدمات در راستای اهداف سیاسی نمود و ظهور پیدا کرده است.
ازاینرو تأثیر حامیپروری قدرت سیاسی در شکلگیری بحران نظام بازنشستگی در چارچوب پوشش جمعیتی، ساختار چندگانه نظام مستمری، دستکاری پارامترها و تحمیل قوانین حمایتی و به تبع آن ناپایداری مالی سیستم و عدم کفایت مزایا با وجود سخاوتمندی نظام قابل تحلیل است.
پوشش جمعیتی و سیاستهای غیرکارشناسی
گسترش نظام بیمهای کشور را میتوان با دو شاخص ضریب پوشش و ضریب نفوذ ارزیابی و تحلیل کرد. مجموع 18 صندوق بیمهای و بازنشستگی کشور، با ضریب پوشش 64درصدی خود، بیش از 64 درصد جمعیت کشور در قالب شاغلان، مستمریبگیران و تمام افراد تحت تکفل آنها را تحت پوشش خود قرار دادهاند. از این میان سازمان تأمین اجتماعی بهعنوان بزرگترین نهاد بیمهای با بیش از 36.7 میلیون جمعیت تحت پوشش بهتنهایی 46 درصد از جمعیت کشور و صندوق بازنشستگی کشور با بیش از 5.6 میلیون جمعیت تحت پوشش به تقریب هفت درصد از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار دادهاند. ضریب پوشش 64درصدی بیان میکند که بیش از 36 درصد از جمعیت کشور محروم از پوششهای بیمهای هستند.
ضریب نفوذ بیان میکند که چه سهمی از شاغلان کشور تحت پوشش بیمهای سازمانها و صندوقهای بیمهای کشور هستند و نشاندهنده کارایی سازمانهای بیمهگر در ایجاد چتر حمایتی برای شاغلان کشور است. میزان این شاخص در ایران برابر با 68 درصد است. هرچند از نظر پوشش نظام مستمری، ایران در مقایسه با سایر کشورهای منطقه وضعیت مناسبتری دارد اما نکته کلیدی و چالش اساسی این است که نظام مستمری مشارکتی روی جمعیت مزدوحقوقبگیر تمرکز دارد؛ بهنحوی که قادر به تحت پوشش قراردادن گروههای خوداشتغال بهخصوص مشاغل غیررسمی نیست. درحالیکه بیش از 85 درصد شاغلان مزدوحقوقبگیر دارای پوشش بیمهای هستند، فقط 48 درصد غیر مزدوحقوقبگیران از چنین پوششی برخوردار هستند. نبود طرح خاصی متناسب با شرایط غیر مزدوحقوقبگیران و عدم پوشش مناسب حدود هفت میلیون شاغل باعث تشدید فقر این گروه از شاغلان به سبب پیری و سالمندی یا هرگونه ایجاد خطر در زمان کار شامل فوت یا حادثه خواهد بود و این خود هزینه عمومی را در آینده بهناچار افزایش خواهد داد.
شایان ذکر است که حدود 29 درصد بیمهپردازان با کمک حمایتی دولت تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار گرفتهاند، به بیان دیگر بخشی از پوشش بیمهای به صورت مصنوعی و حمایتی محقق شده است. پوشش بیمهای گروههای حمایتی مانند روستاییان، قالیبافان، رانندگان، خدام مساجد، باربران و... از مشاغل غیر مزدوحقوقبگیر و معافیت بیمهای 20درصدی سهم کارفرمایی 38 موضوع فعالیت شغلی با موضوع قانون معافیت بیمهای سهم کارفرمایی تا پنج نفر کارکن از جمله این پوششهای حمایتی است.
این حمایتها در پرداخت بخشی از حق بیمه خود سبب بروز فساد در اجرا و افزایش هزینههای عملیاتی به منظور شناسایی شاغلان واقعی در مشاغل مد نظر، ترغیب مردم به دروغگویی به منظور استفاده از این یارانهها و بیعدالتی در نحوه چرایی انتخاب این مشاغل و سهم پرداختی متفاوت به مشاغل انتخابشده، خارجماندن بسیاری از مشاغل از دایره حمایت دولت، تحمیل بار مالی سنگین به بودجه عمومی دولت و کسری بودجه و عدم تعادل نقدی بین مصارف و منابع صندوقها بهخصوص سازمان تأمین اجتماعی شده است.
تأکید میشود علاوهبر مسئله بدهیهای دولت و عدم توان پرداخت آنها که صندوقهای بازنشستگی را با مسئله کمبود نقدینگی مواجه میکند و در حال شدتیافتن است، افزایش تعداد مستمریبگیران و سرازیری جمعیت بازنشستگان به کسری روبهرشد منابع صندوقهای بازنشستگی شدت داده است.
ازاینرو به دلیل نبود چارچوب نظری منسجم و مشخصنبودن اهداف نظام رفاهی در حوزه پوشش جمعیتی به جای تدبیر خاص به منظور پوشش جمعیت غیر مزدوحقوقبگیر از طریق طرح متناسب با این گروه، با كپیبرداری از بیمه نظام اجباری و پذیرش بخشی از حق بیمه توسط دولت با نگاه کوتاهمدت و انتخاب برخی مشاغل که دارای تشکل یا تریبون خاصی بودند با نگاه حامیپروری خواص و عوام با بحران پوشش حمایتی و تبعات کسری مالی آن برای دولت و صندوق مواجه هستیم.
چندپارگی نظام تأمین اجتماعی ایران
اشاره شد که ساختار نظام بیمهای و تأمین اجتماعی کشور را میتوان با تعبیری دیگر توصیف کرد؛ نظام موجود بازنشستگی ایران بهشدت چندپاره و مرکب از 18 طرح بازنشستگی است. بنابراین اولین نکته مورد توجه در نظام مستمری، طرحهای جزیرهای و جداگانه این نظام است. همانطور که اشاره شد، با احتساب طرحهای اجباری و برنامههای حرفهای، حدود 18 صندوق مستمری انواع برنامههای مستمری را بدون هیچگونه ارتباطی با یکدیگر ارائه میكنند. این صندوقها اغلب به مؤسسات و نهادهای بزرگ دولتی متصل هستند. این برنامهها در غیاب چارچوب قانونی مناسب عمل میکنند. این موقعیت، بدهیهای فراوان احتمالی را برای دولت ایجاد میكند و به مسائلی که از جزیرهایبودن نظام بازنشستگی ایجاد شده، اضافه میکند.
جزیرهایبودن نظام بازنشستگی، هزینههای اداره این طرح را افزایش میدهد و منشأ نابرابری است. اداره نظامهای مستمری متعدد جداگانه، هزینههای بسیاری دارد؛ چراکه هزینههای مرتبط با اداره و مدیریت این طرحها را چندین برابر میکند (برای نمونه، منابع انسانی، ابزارآلات و تجهیزات فیزیکی از قبیل فضای اداری و نظام اطلاعاتی). صرفهجوییهای ناشی از مقیاس توسط مدیریت یکپارچه مستمری بهدست میآید. بهعلاوه، طرحهای متعدد مستمری، منشأ نابرابری بین کارگران درون بخش یا بین بخش است. لازم به ذکر است که یکپارچهنبودن نظام مستمری، مانع تحرک آسان نیروی کار، درون و بین بخشهای اقتصادی و در نهایت، استفاده بهینه از منابع میشود.
ناپایداری مالی و کسری روبهرشد منابع در نظام تأمین اجتماعی
بررسیهای موردی بیانگر این است که بسیاری از آنها با مشکل کسری منابع روبهرو هستند و بودجه آنها از طریق دستگاههای اجرائی ذیربط تأمین میشود. نمونه واضح این موارد، صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد است که در سال جاری قادر به پرداخت حقوق بازنشستگان خود نبوده و همچنین صندوق بازنشستگی کارکنان جهاد کشاورزی از سال 1390 با کسری منابع روبهرو شده و نهایتا در سازمان بازنشستگی کشوری ادغام شد.
سازمان تأمین اجتماعی در حال حاضر با مشکل نقدینگی مواجه است و در صورت ادامه روند موجود و عدم ایجاد اصلاحات، مبتنی بر پیشبینیهای صندوق بینالمللی پول (IMF) تا سال 2027 - 2028 مجبور خواهد بود تمام ذخایر خود را برای تأمین کسری و پرداخت مستمریبگیران به فروش برساند و بهطور کامل وابسته به بودجه عمومی خواهد شد.
صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری قادر به پرداخت تعهدات در قبال جمعیت تحت پوشش خود نیستند و در شرایط کنونی این امر را با حمایت دولت و با وابستگی روزافزون به بودجه دولت انجام میدهند. این وابستگی روزافزون استقلال مالی صندوقها را از بین میبرد و تسلط دولتمردان بر آنها را افزایش میدهد. در سال 1384 صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری، مجموعا 15،980 میلیارد ریال از جانب دولت حمایت میشدند که تنها برابر با 2.8 درصد بودجه بوده؛ این در حالی است که میزان دریافت حمایت در سال 1395 به 368 هزار میلیارد ریال برابر با 12 درصد بودجه رسیده است. چنانچه این روند به این صورت تداوم یابد، این نسبت تا 28 درصد در پنج سال آینده افزایش خواهد یافت. این مسئله به نوبه خود منجر میشود تا بخش اعظمی از بودجه دولت فقط صرف بخش رفاهی کشور شود و برنامههای عمرانی و توسعهای کشور را با چالش محدودیت بودجهای مواجه میکند.
بنابراین این صندوقها اغلب از نظر مالی ناپایدار هستند که آن نیز ناشی از بدهی انباشتشده حدود صددرصد تولید ناخالص داخلی در مقابل مقدار اندکی ذخاير است. این امر ناشی از همراستانبودن نرخ جایگزینی، سن بازنشستگی، نسبت پشتیبانی و نرخ حق بیمه است که به دلیل تحمیل قوانین حمایتی و تودهستایانه بهخصوص در دوران افزایش درآمدهای نفتی تشدید شده است.
به بیان دیگر در برهههای خاص تاریخی حامیپروری با کاهش سن بازنشستگی با وجود افزایش سن امید به زندگی، تشدید و تحمیل انواع قوانین بازنشستگی پیش از موعد و معافیتهای بیمهای، کاهش سنوات بیمهپردازی و تغییر در شرایط احراز و کاهش نرخ تعلق مستمری و... همراه بوده است.
به طور مثال قوانین مرتبط با جایگزینی درآمد در اکثر قریببهاتفاق صندوق بازنشستگی کشور، بسیار سخاوتمندانه است. یک کارگر با سابقه بالا در پرداخت حق بیمه، مستمری بیشتری را از صددرصد آخرین دستمزد دریافت میکند. این نرخ بالای جایگزینی، نهتنها از توانایی صندوقها خارج بوده، بلکه انگیزه را برای متنوعسازی پسانداز بازنشستگی خارج از نظام اجباری، کاهش میدهد.
همچنین فرمولهای مزایا و شرایط استحقاق، موجب ازبینرفتن انگیزه و حتی انتقالات توزیع معکوس میشود. این نظام، انگیزههایی را برای بازنشستگی در مقابل کار، دستکاری دستمزدها در طول دوره اشتغال و فرار بیمهای ایجاد میكند.
بازنشستگیهای زودهنگام احتمال وقوع سونامی بازنشستگی را افزایش داده است. به طور متوسط سن بازنشستگی در ایران 10 سال کمتر از بسیاری از کشورهای جهان است و این در حالی است که با وجود افزایش سن امید به زندگی، بر اثر تصویب قوانین مختلف بازنشستگی، سن بازنشستگی همواره در حال کاهش بوده؛ این امر به آن معناست که افراد با بازنشستگی زودتر از موعد سالهای کمتری حق بیمه پرداخت و سالهای بیشتری مستمری دریافت میکنند. افزایش سن امید به زندگی تعداد سالهای دریافت مستمری را افزایش میدهد. به تقریب 69 درصد از بازنشستگان کمتر از 60 سال دارند. با توجه به آنکه تعداد بازنشستگان کشور حدود چهارمیلیونو 900 هزار نفر و متوسط حقوق هر بازنشسته 15 میلیون ریال است، اگر این افراد مثل سایر کشورها بازنشسته میشدند، سالانه 80 هزار میلیارد تومان صرفهجویی میشد. این در حالی است که در شرایط کنونی تمام این 80 هزار میلیارد سالانه مصرف میشود و این به معنای محدودیت منابع مالی صندوقها برای مستمریبگیران نسل آینده است.
شایان توجه است که این مسئله فقط بخشی از هزینههای بازنشستگی زودهنگام است. بررسیها نشان میدهد به تقریب 46 درصد بازنشستگان مجددا به بازار کار بازمیگردند چراکه شرایط شرحدادهشده منجر شده تا بازنشستگانی با سن پایین، توانمند برای اشتغال مجدد، دارای تجربه و مهارت که درخواست تعهدات بیمهای از کارفرمای خود را ندارند، در جامعه داشته باشیم. این افراد با توجه به آنکه از حقوق بازنشستگی هم برخوردار هستند، درخواست حقوق بالایی هم ندارند. داشتن تجربه و مهارت و نبود توقعات بیمهای و حقوق بالا، این افراد را تبدیل به منتخب کارفرمایان کرده است. نتیجه این روند آن است که 46 درصد بازنشستگان مجددا به بازار کار برمیگردند و جوانان جویای کار بدون تجربه اشتغال و دارای توقع بیمهای و حقوق مناسب با مخارج جامعه از بازار کار طرد میشوند و این امر هزینههای بهداشتی (افسردگی و...) و انتظامی گستردهای را برای کشور رقم زده است.
یک متغیر کلیدی مزایای پرداختی در طرحهای بازنشستگی، ضرب افزایش سنواتی؛ یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی است که بیمهپرداز حق بیمه پرداخت کرده است. حاصلضرب تعداد سالهایی که حق بیمه پرداخت شده در ضریب افزایش سنواتی، نرخ ناخالص جایگزینی (مستمری پرداختی) را مشخص میکند که شاخص مهم و استانداردی برای تجزیه و تحلیل پیشبینی اینگونه درآمدهای بازنشستگی است. در اکثر صندوقها، افزایش سنواتی 3.3 درصد برای هر سال است (یکسیام)، نرخ جایگزینی برای فردی که کامل خدمت کرده باشد، برابر با 116 درصد است و برای افرادی که تنها 10 سال سابقه بیمه دارند، برابر با 33.3 درصد است. بهطورکلی طرحهای بازنشستگی در ایران مشمول یک عدم تعادل اساسی میان نرخ بیمههای دریافتی و مستمریهای پرداختی به گروههای سنی متفاوت است.
منطبق با قوانین، در ایران هر فرد مستمریبگیر به ازای هر یک سال خدمت خود یکسیام متوسط دستمزد دو سال آخر اشتغال خود را بهعنوان مستمری دریافت میکند. این امر به آن معناست که ضریب سنوات یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی که بیمهپرداز حق بیمه پرداخت کرده در ایران برابر با 3. 3 درصد است. این در حالی است که مقدار مشابه در بسیاری از کشورها به 2 درصد هم نمیرسد. این امر که نشان از سخاوتمندی نظام بازنشستگی ایران دارد، زمینههای ناپایداری آن را فراهم كرده است.
سیاستهای عوامگرایانه که نهتنها منجر به افزایش رفاه مردم نشدند، بلکه با تحمیل بار مالی و ایجاد هزینههای سنگین بر صندوقهای بازنشستگی، خطر فروپاشی این چتر حمایتی و ناپایداری رفاه نسبی جامعه تحت پوشش را افزایش دادند.
نمونه مهم از 28 قانون تعهدآور مالی در صندوق بازنشستگی کشوری به شرح جدول (1) آمده است که تا پایان سال 1394 بیش از 80 هزار میلیارد تومان بار مالی به این صندوق تحمیل کرده است:
کفایت مزایا و سخاوتمندی نظام بیمهای ایران
بررسی کفایت مزایا به دنبال ارزیابی توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است. در نظام بیمهای ایران پرداخت مستمری پس از شرایط احراز قانونی مشمول تحت پوشش، مبتنی بر حقوق و مزایای مشمول کسور در زمان اشتغال بهخصوص دو سال آخر طبق فرمول از پیش تعریفشده صورت میگیرد. از این رو میتوان گفت سنوات بیمهپردازی، حقوق و مزایای مشمول کسور اعلامی بهویژه در سالهای پایانی و نرخ تعلق مستمری مهمترین پارامترهای تأثیرگذار بر میزان مستمری پرداختی است. به این خاطر صندوقها موظف به حفظ سطح زندگی و معیشت افراد و خانوارها بر اساس دستمزدها و درآمدهای دریافتی اعلامی زمان اشتغال هستند و چنانچه محدودیتی در درآمد و دستمزد مشمول کسور زمان اشتغال وجود دارد، صندوقهای بیمهگر مکلف به پوشش بیش از آن نیستند.
در ایران، به دلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاههای مختلف درخصوص کفایت مزایا وجود دارد. تحلیل درست شاخص کفایت مزایا یا مستمری پرداختی به اهداف رفاهی هر کشور بستگی دارد.
نظام بازنشستگی در ایران حداقل مستمری را برابر حداقل حقوق دستمزد قرار داده است. به عبارتی هر مستمریبگیر باید مستمری برابر حداقل حقوق دریافت کند. در این صورت فردی را در نظر بگیرید که به مدت 20 سال وارد نظام شده و حق بیمه متناسب با حداقل دستمزد را پرداخت کرده است. در چنین شرایطی این فرد خوشاقبال درحالیکه فقط باید 66 درصد حداقل دستمزد را بهعنوان مستمری خود دریافت کند، کاملا برابر متوسط مستمری را دریافت خواهد کرد.
این شکاف میان آنچه باید دریافت کند و آنچه در عمل دریافت میکند، در زمانی که فرد عملا حداقل مزد را دریافت نکرده اما در تمام 18 سال مزد خود را حداقل و فقط دو سال آخر حقوق واقعی خود را اعلام کرده است، بیشتر خواهد شد. البته با توجه به نوع محاسبه مستمری که فقط دو سال آخر لحاظ میشود، انگیزه بسیار قوی وجود دارد که افراد با تغییر نوع قرارداد در دو سال آخر، به دستمزد دو سال آخر بهطور ناگهانی افزایش قابلتوجهی دهند. بنابراین این فرد خوشاقبال حداقل نرخ بیمه ممکن را پرداخت کرده و مستمری بسیار بالاتری را دریافت کرده است. تفاوت میان حداقل دستمزد در کشور و حداقل مستمری که به بیش از 10 درصد میرسد و همچنین این مسئله که افراد با استفاده از قوانین دیگر امکان بازنشستگی را حتی با سالهای سنوات کمتر دارند هم این شکاف را بیشتر و بیشتر میكند.
این مسئله علاوه بر آنکه از انگیزه اشتغال میکاهد و تمایل قوی را برای بازنشستگی فراهم میکند، خود به نوعی منجر به افزایش نابرابری در نظام بازنشستگی کشور شده است. چراکه افرادی هم که تمام 30 سال را حق بیمه پرداخت کردهاند، همین متوسط مستمری را دریافت خواهند کرد. این بیمهگذار فرضی در مقایسه با شاغلان عادی با سنوات خدمت کامل و درآمد پایین نرخ بازدهی بسیار بالایی را برای اندوخته خود در نظام کسب خواهد کرد. شاغلان که سنوات خدمت خود را کامل کردهاند و از نرخ رشد ثابت در حقوقها بهرهمند شدهاند، چهبسا که با حقوق بازنشستگی بالاتر از حداقل بازنشسته شوند. به طور کلی میتوان گفت در ایران نظام بازنشستگی به گونهای است که افراد امکان پرداخت حداقل پرداخت حق بیمه و دریافت حداکثر مزایا را دارند. این شکاف میان هزینه - فایده ناپایداری و ناتواني نهادهای بیمهای و بازنشستگی کشور در پرداخت تعهدات را ایجاد کرده است.
با وجود آنکه نظام تأمین اجتماعی ایران بسیار سخاوتمندانه است، این نظام با چالش کفایت مزایا نیز دست و پنجه نرم میکند. بهعبارتی دیگر، اگرچه این نظام با سخاوتمندی تمام تقريبا برابر حقوق سالهای اشتغال فرد را بهعنوان مستمری به او پرداخت میکند، اما این میزان مستمری پاسخگوی هزینههای مستمریبگیران نیز نیست. علت این امر را میتوان در میزان حداقل دستمزد قانونی و ابهام رابطه آن با خط فقر، سنوات بیمهپردازی (سابقه)، تفاوت نرخ جایگزینی و نرخ جایگزینی مؤثر ایران جستوجو کرد. نرخ جایگزینی مؤثر را میتوان نسبت اولین مستمری برقراری به آخرین دستمزد دریافتی دوران اشتغال فرد تعریف کرد. بخش قابلتوجهی از درآمد اعضای نظام بیمه مشمول کسور نیست. بنابراین، افراد حتی با دریافت تمام، حقوق مشمول کسور خود به عنوان مستمری، بازهم فاصله قابلتوجهی با دستمزد دریافتی زمان اشتغال خود خواهند داشت و ریزش رفاه را تجربه خواهند کرد. هرچقدر تفاوت دستمزد مشمول کسور و دستمزد دریافتی افراد بیشتر باشد، نرخ جایگزینی مؤثر کمتر خواهد بود. با توجه به آنکه در سایر کشورها اغلب چنین شکافی وجود ندارد، نرخ جایگزینی فرد برابر با نرخ جایگزینی مؤثر آن است.
بنابراین لازم است چنانچه در مطالعات داخلی شاخص نرخ جایگزینی ایران با نرخ جایگزینی سایر کشورها مقایسه میشود، این تفاوت را در نظر داشت.
همهساله طبق قوانین موجود و مطابق با افزایش هزینههای زندگی، میزان مستمریها توسط مصوبات مقامات دولتی ترمیم میشود. اما بازتاب افزایش این مستمریها ضمن ایجاد بار مالی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی همواره مطلوب بازنشستگان نبوده بهطوریکه این احساس وجود داشته که میزان افزایش مستمریها مطابق با نرخ تورم نبوده است.
در این میان سیاستگذاران به منظور ایجاد رضایت ذینفعان و حفظ قدرت خرید جامعه هدف، علاوه بر ترمیمهای سالانه که در چارچوب مصوبات هیئت وزیران و با توجه به بودجه دولت انجام میشود، هر چند سال یک بار نیز همسانسازی حقوق بازنشستگان را مد نظر قرار میدهند که این امر نیز بار مالی هنگفتی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی ایجاد میکند که از یک سو توان پرداخت آن برای صندوقها در سالهای آتی وجود نداشته و از سوی دیگر منابع عمومی دولت را به سمت پرداخت حقوق فقط به بخش اندکی از کل جامعه سوق میدهد. علت این سخاوتمندی در عملکرد نظام بازنشستگی ایران، تأمین کفایت مزایا در دوره بازنشستگی است. تحقق کفایت مزایا به معنای توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است.
در ایران، به دلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاههای مختلف درخصوص کفایت مزایا وجود دارد. بنابراین مشخص نیست که با وجود اتخاذ بسیاری از سیاستهای رفاهی، کفایت مزایا محقق شده یا خیر. اما با اطمینان میتوان گفت نظام بازنشستگی ایران با اتخاذ رویکرد بهشدت سخاوتمندانه با هدف تحقق کفایت، پایداری خود را در بحران قرار داده و احتمال گرفتاری نسل آینده در دام فقر را افزایش داده است.
شکلگیری، تحول، کارکردها و تداوم حیات صندوقهای بازنشستگی در بستر اقتصاد سیاسی رخ میدهد. پوشیده نیست که محدودیتهای سیاسی تا چهاندازه مهم هستند و چطور میتوانند ما را از تصمیمهای بهینه اقتصادی- اجتماعی منحرف کنند.
یکی از کارکردهای اساسی سیستمهای بازنشستگی افزایش همبستگی اجتماعی است و اصطلاحا گفته میشود ارائه خدمات تأمین اجتماعی دولتساز است. بنابراين نباید صرفا موضوع مدیریت صندوقهای بازنشستگی را به امور کمّی تقلیل داد. به عبارت دیگر اصلاحات در این صندوقها صرفا اقتصادی نیست.
موضوع صندوقهای بازنشستگی و اصلاح آنها موضوعی است که بخش بزرگی از جمعیت کشور را تحت تأثیر قرار میدهد. وضعیت این صندوقها روی زندگی قشر سالمند جامعه به صورت مستقیم و افراد در سن کار به صورت غیرمستقیم و با گذشت زمان تأثیرگذار خواهد بود. یکی از اهداف کلیدی نظام تأمین اجتماعی، جلوگیری از فقر در دوره سالمندی است. از این رو پوشش جمعیتی شاغلان و فعالان بازار کار مانع از فقر سالمندی و غیرسالمندی به سبب قطع یا کاهش درآمد در زمان پیری، بازنشستگی، فوت، ازکارافتادگی به سبب حوادث ناشی یا غیرناشی از کار، بیکاری و... است. در جهان امروز، وسیعبودن پوشش و گستردگی نظام بیمهای در نظام تأمین اجتماعی هر کشور، معیار پیشرفت و ضعیفبودن آن معیار عقبماندگی است.
هرگونه تغییر و اصلاح در پارامترها و مؤلفههای اثرگذار بر بازنشستگی، تأثیرات متفاوتی بر ذینفعان میگذارد و با برندهها و بازندههایی مواجه خواهیم بود، ازاینرو موضوع انتخاب عمومی است و کاهش بازندهها و افزایش برندهها یک مبحث اقتصادی در بستر انتخاب سیاسی است.
به همین دلیل علاوه بر کنکاش دقیق مدل درونی یک نظام بازنشستگی بايد عوامل محیطی تأثیرگذار بر این نظام را بهدقت در یک بستر تاریخی و زمانی مورد مداقه قرار داد تا فهم بیشتری از کارکردها و تحولات آن به دست آورد تا در نهایت بتوان تصویر روشنتری از ادامه حیات آن ترسیم کرد.
در این مقاله تلاش شده تا ابتدا تصویری از ساختار نظام تأمین اجتماعی کشور ارائه و سپس چگونگی نقش حامیپروری بهعنوان یک انتخاب سیاسی در شکلگیری بحران نظام کنونی بازنشستگی کشور ما ارزیابی شود.
نظام تأمین اجتماعی در ایران
نظام تأمین اجتماعی در ایران ترکیبی از نظام بیمهای (مشارکتی) و غیربیمهای (غیرمشارکتی) است. در نظام تأمین اجتماعی کشور چندین نظام غیربیمهای نیز وجود دارد که در بین آنها طرح شهید رجایی با مدیریت کمیته امداد امام خمینی (ره) که 1.3 میلیون نفر سالخورده (28 درصد از جمعیت سالخورده) را پوشش میدهد، بزرگترین طرح محسوب میشود. این طرحهای غیربیمهای در توسعه پوشش مستمری به گروههای جمعیتی کمدرآمد اهمیت بسزایی دارند.
نظام بیمهای در ایران نظام گستردهای است که از چهار صندوق بزرگ و حدود 14 صندوق کوچک تشکیل شده است. در بین این 18 صندوق، بزرگترین صندوق از نظر تعداد مشترکان، صندوق تأمین اجتماعی و قدیمیترین آنها نیز صندوق بازنشستگی کشوری است. صندوق تأمین اجتماعی هماکنون حدود 13 میلیون شاغل (مؤدی حق بیمه) و 2.6 میلیون بازنشسته و مستمریبگیر دارد. صندوق بازنشستگی کشوری حدود 1.2 میلیون مستخدم رسمی دولتی و 1.3 میلیون مستمریبگیر دارد.
سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق روستاییان و عشایر دو تشکیلات بزرگ دیگر نظام بیمهای کشور هستند. علاوه بر این صندوقها، حدود 14 شرکت بزرگ در بخشهایی مانند حملونقل، نفت، فولاد، مس و بخش مالی (از جمله بانک مرکزی) و همچنین ارتش برای مستخدمین خود صندوق بازنشستگی مستقلی را تأسیس کردهاند.
آنچه نظام بازنشستگی ایران را پیچیده کرد، نبود اهداف و ساختار مشخص نظام بیمهای است. اکثر صندوقهای بیمه اجتماعی کوچک، طرحهای بیمهای حرفهای و شغلی هستند که معمولا در نظامات رفاهی دیگر کشورها در لایه دوم نظام رفاهی تعریف شدهاند. بنابراین ملغمهای از طرحهای بازنشستگی مختلف را شاهد هستيم که بهصورت جزیرهای از سطح حداقلها تا گاهی بدون هیچ سقفی را پوشش میدهند.
این موضوع برای دولتهایی که چنین مجوزهایی را صادر کردند، ضمن ایجاد اختلال در مدیریت کلان این نظام به دلیل ناهمگونی، موجب تعهدات پنهان و آشکار مالی بهخصوص برای دولتها و نسلهای بعدی به دلیل ایجاد تعهدات بدون سقف و همچنین تشدید بیعدالتی و ایجاد تبعیض در ارائه خدمات و تعهدات شده است.
دولتها مطابق قوانین بالادستی و تجربه جهانی متعهد به تضمين و تأمین حداقلهای نیاز اساسی برای اعضای جامعه هستند. شفافنبودن سقف تعهدات بیمه پایه و اصول حاکم بر آن و مشارکت برابر و مشخص دولتها، ریشه در بههمریختگی پایه نظری و اهداف مشخص نظام رفاهی کشور ما از گذشته تاکنون دارد.
به بیان دیگر چندگانگی در ساختار موجب ایجاد گونههای مختلفی از صندوقها و سازمانهای حمایتی و بیمهای شده که ضمن تشدید ناهماهنگی، هزینههای هنگفت و همپوشانی اعضا و خدمات در راستای اهداف سیاسی نمود و ظهور پیدا کرده است.
ازاینرو تأثیر حامیپروری قدرت سیاسی در شکلگیری بحران نظام بازنشستگی در چارچوب پوشش جمعیتی، ساختار چندگانه نظام مستمری، دستکاری پارامترها و تحمیل قوانین حمایتی و به تبع آن ناپایداری مالی سیستم و عدم کفایت مزایا با وجود سخاوتمندی نظام قابل تحلیل است.
پوشش جمعیتی و سیاستهای غیرکارشناسی
گسترش نظام بیمهای کشور را میتوان با دو شاخص ضریب پوشش و ضریب نفوذ ارزیابی و تحلیل کرد. مجموع 18 صندوق بیمهای و بازنشستگی کشور، با ضریب پوشش 64درصدی خود، بیش از 64 درصد جمعیت کشور در قالب شاغلان، مستمریبگیران و تمام افراد تحت تکفل آنها را تحت پوشش خود قرار دادهاند. از این میان سازمان تأمین اجتماعی بهعنوان بزرگترین نهاد بیمهای با بیش از 36.7 میلیون جمعیت تحت پوشش بهتنهایی 46 درصد از جمعیت کشور و صندوق بازنشستگی کشور با بیش از 5.6 میلیون جمعیت تحت پوشش به تقریب هفت درصد از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار دادهاند. ضریب پوشش 64درصدی بیان میکند که بیش از 36 درصد از جمعیت کشور محروم از پوششهای بیمهای هستند.
ضریب نفوذ بیان میکند که چه سهمی از شاغلان کشور تحت پوشش بیمهای سازمانها و صندوقهای بیمهای کشور هستند و نشاندهنده کارایی سازمانهای بیمهگر در ایجاد چتر حمایتی برای شاغلان کشور است. میزان این شاخص در ایران برابر با 68 درصد است. هرچند از نظر پوشش نظام مستمری، ایران در مقایسه با سایر کشورهای منطقه وضعیت مناسبتری دارد اما نکته کلیدی و چالش اساسی این است که نظام مستمری مشارکتی روی جمعیت مزدوحقوقبگیر تمرکز دارد؛ بهنحوی که قادر به تحت پوشش قراردادن گروههای خوداشتغال بهخصوص مشاغل غیررسمی نیست. درحالیکه بیش از 85 درصد شاغلان مزدوحقوقبگیر دارای پوشش بیمهای هستند، فقط 48 درصد غیر مزدوحقوقبگیران از چنین پوششی برخوردار هستند. نبود طرح خاصی متناسب با شرایط غیر مزدوحقوقبگیران و عدم پوشش مناسب حدود هفت میلیون شاغل باعث تشدید فقر این گروه از شاغلان به سبب پیری و سالمندی یا هرگونه ایجاد خطر در زمان کار شامل فوت یا حادثه خواهد بود و این خود هزینه عمومی را در آینده بهناچار افزایش خواهد داد.
شایان ذکر است که حدود 29 درصد بیمهپردازان با کمک حمایتی دولت تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار گرفتهاند، به بیان دیگر بخشی از پوشش بیمهای به صورت مصنوعی و حمایتی محقق شده است. پوشش بیمهای گروههای حمایتی مانند روستاییان، قالیبافان، رانندگان، خدام مساجد، باربران و... از مشاغل غیر مزدوحقوقبگیر و معافیت بیمهای 20درصدی سهم کارفرمایی 38 موضوع فعالیت شغلی با موضوع قانون معافیت بیمهای سهم کارفرمایی تا پنج نفر کارکن از جمله این پوششهای حمایتی است.
این حمایتها در پرداخت بخشی از حق بیمه خود سبب بروز فساد در اجرا و افزایش هزینههای عملیاتی به منظور شناسایی شاغلان واقعی در مشاغل مد نظر، ترغیب مردم به دروغگویی به منظور استفاده از این یارانهها و بیعدالتی در نحوه چرایی انتخاب این مشاغل و سهم پرداختی متفاوت به مشاغل انتخابشده، خارجماندن بسیاری از مشاغل از دایره حمایت دولت، تحمیل بار مالی سنگین به بودجه عمومی دولت و کسری بودجه و عدم تعادل نقدی بین مصارف و منابع صندوقها بهخصوص سازمان تأمین اجتماعی شده است.
تأکید میشود علاوهبر مسئله بدهیهای دولت و عدم توان پرداخت آنها که صندوقهای بازنشستگی را با مسئله کمبود نقدینگی مواجه میکند و در حال شدتیافتن است، افزایش تعداد مستمریبگیران و سرازیری جمعیت بازنشستگان به کسری روبهرشد منابع صندوقهای بازنشستگی شدت داده است.
ازاینرو به دلیل نبود چارچوب نظری منسجم و مشخصنبودن اهداف نظام رفاهی در حوزه پوشش جمعیتی به جای تدبیر خاص به منظور پوشش جمعیت غیر مزدوحقوقبگیر از طریق طرح متناسب با این گروه، با كپیبرداری از بیمه نظام اجباری و پذیرش بخشی از حق بیمه توسط دولت با نگاه کوتاهمدت و انتخاب برخی مشاغل که دارای تشکل یا تریبون خاصی بودند با نگاه حامیپروری خواص و عوام با بحران پوشش حمایتی و تبعات کسری مالی آن برای دولت و صندوق مواجه هستیم.
چندپارگی نظام تأمین اجتماعی ایران
اشاره شد که ساختار نظام بیمهای و تأمین اجتماعی کشور را میتوان با تعبیری دیگر توصیف کرد؛ نظام موجود بازنشستگی ایران بهشدت چندپاره و مرکب از 18 طرح بازنشستگی است. بنابراین اولین نکته مورد توجه در نظام مستمری، طرحهای جزیرهای و جداگانه این نظام است. همانطور که اشاره شد، با احتساب طرحهای اجباری و برنامههای حرفهای، حدود 18 صندوق مستمری انواع برنامههای مستمری را بدون هیچگونه ارتباطی با یکدیگر ارائه میكنند. این صندوقها اغلب به مؤسسات و نهادهای بزرگ دولتی متصل هستند. این برنامهها در غیاب چارچوب قانونی مناسب عمل میکنند. این موقعیت، بدهیهای فراوان احتمالی را برای دولت ایجاد میكند و به مسائلی که از جزیرهایبودن نظام بازنشستگی ایجاد شده، اضافه میکند.
جزیرهایبودن نظام بازنشستگی، هزینههای اداره این طرح را افزایش میدهد و منشأ نابرابری است. اداره نظامهای مستمری متعدد جداگانه، هزینههای بسیاری دارد؛ چراکه هزینههای مرتبط با اداره و مدیریت این طرحها را چندین برابر میکند (برای نمونه، منابع انسانی، ابزارآلات و تجهیزات فیزیکی از قبیل فضای اداری و نظام اطلاعاتی). صرفهجوییهای ناشی از مقیاس توسط مدیریت یکپارچه مستمری بهدست میآید. بهعلاوه، طرحهای متعدد مستمری، منشأ نابرابری بین کارگران درون بخش یا بین بخش است. لازم به ذکر است که یکپارچهنبودن نظام مستمری، مانع تحرک آسان نیروی کار، درون و بین بخشهای اقتصادی و در نهایت، استفاده بهینه از منابع میشود.
ناپایداری مالی و کسری روبهرشد منابع در نظام تأمین اجتماعی
بررسیهای موردی بیانگر این است که بسیاری از آنها با مشکل کسری منابع روبهرو هستند و بودجه آنها از طریق دستگاههای اجرائی ذیربط تأمین میشود. نمونه واضح این موارد، صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد است که در سال جاری قادر به پرداخت حقوق بازنشستگان خود نبوده و همچنین صندوق بازنشستگی کارکنان جهاد کشاورزی از سال 1390 با کسری منابع روبهرو شده و نهایتا در سازمان بازنشستگی کشوری ادغام شد.
سازمان تأمین اجتماعی در حال حاضر با مشکل نقدینگی مواجه است و در صورت ادامه روند موجود و عدم ایجاد اصلاحات، مبتنی بر پیشبینیهای صندوق بینالمللی پول (IMF) تا سال 2027 - 2028 مجبور خواهد بود تمام ذخایر خود را برای تأمین کسری و پرداخت مستمریبگیران به فروش برساند و بهطور کامل وابسته به بودجه عمومی خواهد شد.
صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری قادر به پرداخت تعهدات در قبال جمعیت تحت پوشش خود نیستند و در شرایط کنونی این امر را با حمایت دولت و با وابستگی روزافزون به بودجه دولت انجام میدهند. این وابستگی روزافزون استقلال مالی صندوقها را از بین میبرد و تسلط دولتمردان بر آنها را افزایش میدهد. در سال 1384 صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری، مجموعا 15،980 میلیارد ریال از جانب دولت حمایت میشدند که تنها برابر با 2.8 درصد بودجه بوده؛ این در حالی است که میزان دریافت حمایت در سال 1395 به 368 هزار میلیارد ریال برابر با 12 درصد بودجه رسیده است. چنانچه این روند به این صورت تداوم یابد، این نسبت تا 28 درصد در پنج سال آینده افزایش خواهد یافت. این مسئله به نوبه خود منجر میشود تا بخش اعظمی از بودجه دولت فقط صرف بخش رفاهی کشور شود و برنامههای عمرانی و توسعهای کشور را با چالش محدودیت بودجهای مواجه میکند.
بنابراین این صندوقها اغلب از نظر مالی ناپایدار هستند که آن نیز ناشی از بدهی انباشتشده حدود صددرصد تولید ناخالص داخلی در مقابل مقدار اندکی ذخاير است. این امر ناشی از همراستانبودن نرخ جایگزینی، سن بازنشستگی، نسبت پشتیبانی و نرخ حق بیمه است که به دلیل تحمیل قوانین حمایتی و تودهستایانه بهخصوص در دوران افزایش درآمدهای نفتی تشدید شده است.
به بیان دیگر در برهههای خاص تاریخی حامیپروری با کاهش سن بازنشستگی با وجود افزایش سن امید به زندگی، تشدید و تحمیل انواع قوانین بازنشستگی پیش از موعد و معافیتهای بیمهای، کاهش سنوات بیمهپردازی و تغییر در شرایط احراز و کاهش نرخ تعلق مستمری و... همراه بوده است.
به طور مثال قوانین مرتبط با جایگزینی درآمد در اکثر قریببهاتفاق صندوق بازنشستگی کشور، بسیار سخاوتمندانه است. یک کارگر با سابقه بالا در پرداخت حق بیمه، مستمری بیشتری را از صددرصد آخرین دستمزد دریافت میکند. این نرخ بالای جایگزینی، نهتنها از توانایی صندوقها خارج بوده، بلکه انگیزه را برای متنوعسازی پسانداز بازنشستگی خارج از نظام اجباری، کاهش میدهد.
همچنین فرمولهای مزایا و شرایط استحقاق، موجب ازبینرفتن انگیزه و حتی انتقالات توزیع معکوس میشود. این نظام، انگیزههایی را برای بازنشستگی در مقابل کار، دستکاری دستمزدها در طول دوره اشتغال و فرار بیمهای ایجاد میكند.
بازنشستگیهای زودهنگام احتمال وقوع سونامی بازنشستگی را افزایش داده است. به طور متوسط سن بازنشستگی در ایران 10 سال کمتر از بسیاری از کشورهای جهان است و این در حالی است که با وجود افزایش سن امید به زندگی، بر اثر تصویب قوانین مختلف بازنشستگی، سن بازنشستگی همواره در حال کاهش بوده؛ این امر به آن معناست که افراد با بازنشستگی زودتر از موعد سالهای کمتری حق بیمه پرداخت و سالهای بیشتری مستمری دریافت میکنند. افزایش سن امید به زندگی تعداد سالهای دریافت مستمری را افزایش میدهد. به تقریب 69 درصد از بازنشستگان کمتر از 60 سال دارند. با توجه به آنکه تعداد بازنشستگان کشور حدود چهارمیلیونو 900 هزار نفر و متوسط حقوق هر بازنشسته 15 میلیون ریال است، اگر این افراد مثل سایر کشورها بازنشسته میشدند، سالانه 80 هزار میلیارد تومان صرفهجویی میشد. این در حالی است که در شرایط کنونی تمام این 80 هزار میلیارد سالانه مصرف میشود و این به معنای محدودیت منابع مالی صندوقها برای مستمریبگیران نسل آینده است.
شایان توجه است که این مسئله فقط بخشی از هزینههای بازنشستگی زودهنگام است. بررسیها نشان میدهد به تقریب 46 درصد بازنشستگان مجددا به بازار کار بازمیگردند چراکه شرایط شرحدادهشده منجر شده تا بازنشستگانی با سن پایین، توانمند برای اشتغال مجدد، دارای تجربه و مهارت که درخواست تعهدات بیمهای از کارفرمای خود را ندارند، در جامعه داشته باشیم. این افراد با توجه به آنکه از حقوق بازنشستگی هم برخوردار هستند، درخواست حقوق بالایی هم ندارند. داشتن تجربه و مهارت و نبود توقعات بیمهای و حقوق بالا، این افراد را تبدیل به منتخب کارفرمایان کرده است. نتیجه این روند آن است که 46 درصد بازنشستگان مجددا به بازار کار برمیگردند و جوانان جویای کار بدون تجربه اشتغال و دارای توقع بیمهای و حقوق مناسب با مخارج جامعه از بازار کار طرد میشوند و این امر هزینههای بهداشتی (افسردگی و...) و انتظامی گستردهای را برای کشور رقم زده است.
یک متغیر کلیدی مزایای پرداختی در طرحهای بازنشستگی، ضرب افزایش سنواتی؛ یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی است که بیمهپرداز حق بیمه پرداخت کرده است. حاصلضرب تعداد سالهایی که حق بیمه پرداخت شده در ضریب افزایش سنواتی، نرخ ناخالص جایگزینی (مستمری پرداختی) را مشخص میکند که شاخص مهم و استانداردی برای تجزیه و تحلیل پیشبینی اینگونه درآمدهای بازنشستگی است. در اکثر صندوقها، افزایش سنواتی 3.3 درصد برای هر سال است (یکسیام)، نرخ جایگزینی برای فردی که کامل خدمت کرده باشد، برابر با 116 درصد است و برای افرادی که تنها 10 سال سابقه بیمه دارند، برابر با 33.3 درصد است. بهطورکلی طرحهای بازنشستگی در ایران مشمول یک عدم تعادل اساسی میان نرخ بیمههای دریافتی و مستمریهای پرداختی به گروههای سنی متفاوت است.
منطبق با قوانین، در ایران هر فرد مستمریبگیر به ازای هر یک سال خدمت خود یکسیام متوسط دستمزد دو سال آخر اشتغال خود را بهعنوان مستمری دریافت میکند. این امر به آن معناست که ضریب سنوات یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی که بیمهپرداز حق بیمه پرداخت کرده در ایران برابر با 3. 3 درصد است. این در حالی است که مقدار مشابه در بسیاری از کشورها به 2 درصد هم نمیرسد. این امر که نشان از سخاوتمندی نظام بازنشستگی ایران دارد، زمینههای ناپایداری آن را فراهم كرده است.
سیاستهای عوامگرایانه که نهتنها منجر به افزایش رفاه مردم نشدند، بلکه با تحمیل بار مالی و ایجاد هزینههای سنگین بر صندوقهای بازنشستگی، خطر فروپاشی این چتر حمایتی و ناپایداری رفاه نسبی جامعه تحت پوشش را افزایش دادند.
نمونه مهم از 28 قانون تعهدآور مالی در صندوق بازنشستگی کشوری به شرح جدول (1) آمده است که تا پایان سال 1394 بیش از 80 هزار میلیارد تومان بار مالی به این صندوق تحمیل کرده است:
کفایت مزایا و سخاوتمندی نظام بیمهای ایران
بررسی کفایت مزایا به دنبال ارزیابی توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است. در نظام بیمهای ایران پرداخت مستمری پس از شرایط احراز قانونی مشمول تحت پوشش، مبتنی بر حقوق و مزایای مشمول کسور در زمان اشتغال بهخصوص دو سال آخر طبق فرمول از پیش تعریفشده صورت میگیرد. از این رو میتوان گفت سنوات بیمهپردازی، حقوق و مزایای مشمول کسور اعلامی بهویژه در سالهای پایانی و نرخ تعلق مستمری مهمترین پارامترهای تأثیرگذار بر میزان مستمری پرداختی است. به این خاطر صندوقها موظف به حفظ سطح زندگی و معیشت افراد و خانوارها بر اساس دستمزدها و درآمدهای دریافتی اعلامی زمان اشتغال هستند و چنانچه محدودیتی در درآمد و دستمزد مشمول کسور زمان اشتغال وجود دارد، صندوقهای بیمهگر مکلف به پوشش بیش از آن نیستند.
در ایران، به دلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاههای مختلف درخصوص کفایت مزایا وجود دارد. تحلیل درست شاخص کفایت مزایا یا مستمری پرداختی به اهداف رفاهی هر کشور بستگی دارد.
نظام بازنشستگی در ایران حداقل مستمری را برابر حداقل حقوق دستمزد قرار داده است. به عبارتی هر مستمریبگیر باید مستمری برابر حداقل حقوق دریافت کند. در این صورت فردی را در نظر بگیرید که به مدت 20 سال وارد نظام شده و حق بیمه متناسب با حداقل دستمزد را پرداخت کرده است. در چنین شرایطی این فرد خوشاقبال درحالیکه فقط باید 66 درصد حداقل دستمزد را بهعنوان مستمری خود دریافت کند، کاملا برابر متوسط مستمری را دریافت خواهد کرد.
این شکاف میان آنچه باید دریافت کند و آنچه در عمل دریافت میکند، در زمانی که فرد عملا حداقل مزد را دریافت نکرده اما در تمام 18 سال مزد خود را حداقل و فقط دو سال آخر حقوق واقعی خود را اعلام کرده است، بیشتر خواهد شد. البته با توجه به نوع محاسبه مستمری که فقط دو سال آخر لحاظ میشود، انگیزه بسیار قوی وجود دارد که افراد با تغییر نوع قرارداد در دو سال آخر، به دستمزد دو سال آخر بهطور ناگهانی افزایش قابلتوجهی دهند. بنابراین این فرد خوشاقبال حداقل نرخ بیمه ممکن را پرداخت کرده و مستمری بسیار بالاتری را دریافت کرده است. تفاوت میان حداقل دستمزد در کشور و حداقل مستمری که به بیش از 10 درصد میرسد و همچنین این مسئله که افراد با استفاده از قوانین دیگر امکان بازنشستگی را حتی با سالهای سنوات کمتر دارند هم این شکاف را بیشتر و بیشتر میكند.
این مسئله علاوه بر آنکه از انگیزه اشتغال میکاهد و تمایل قوی را برای بازنشستگی فراهم میکند، خود به نوعی منجر به افزایش نابرابری در نظام بازنشستگی کشور شده است. چراکه افرادی هم که تمام 30 سال را حق بیمه پرداخت کردهاند، همین متوسط مستمری را دریافت خواهند کرد. این بیمهگذار فرضی در مقایسه با شاغلان عادی با سنوات خدمت کامل و درآمد پایین نرخ بازدهی بسیار بالایی را برای اندوخته خود در نظام کسب خواهد کرد. شاغلان که سنوات خدمت خود را کامل کردهاند و از نرخ رشد ثابت در حقوقها بهرهمند شدهاند، چهبسا که با حقوق بازنشستگی بالاتر از حداقل بازنشسته شوند. به طور کلی میتوان گفت در ایران نظام بازنشستگی به گونهای است که افراد امکان پرداخت حداقل پرداخت حق بیمه و دریافت حداکثر مزایا را دارند. این شکاف میان هزینه - فایده ناپایداری و ناتواني نهادهای بیمهای و بازنشستگی کشور در پرداخت تعهدات را ایجاد کرده است.
با وجود آنکه نظام تأمین اجتماعی ایران بسیار سخاوتمندانه است، این نظام با چالش کفایت مزایا نیز دست و پنجه نرم میکند. بهعبارتی دیگر، اگرچه این نظام با سخاوتمندی تمام تقريبا برابر حقوق سالهای اشتغال فرد را بهعنوان مستمری به او پرداخت میکند، اما این میزان مستمری پاسخگوی هزینههای مستمریبگیران نیز نیست. علت این امر را میتوان در میزان حداقل دستمزد قانونی و ابهام رابطه آن با خط فقر، سنوات بیمهپردازی (سابقه)، تفاوت نرخ جایگزینی و نرخ جایگزینی مؤثر ایران جستوجو کرد. نرخ جایگزینی مؤثر را میتوان نسبت اولین مستمری برقراری به آخرین دستمزد دریافتی دوران اشتغال فرد تعریف کرد. بخش قابلتوجهی از درآمد اعضای نظام بیمه مشمول کسور نیست. بنابراین، افراد حتی با دریافت تمام، حقوق مشمول کسور خود به عنوان مستمری، بازهم فاصله قابلتوجهی با دستمزد دریافتی زمان اشتغال خود خواهند داشت و ریزش رفاه را تجربه خواهند کرد. هرچقدر تفاوت دستمزد مشمول کسور و دستمزد دریافتی افراد بیشتر باشد، نرخ جایگزینی مؤثر کمتر خواهد بود. با توجه به آنکه در سایر کشورها اغلب چنین شکافی وجود ندارد، نرخ جایگزینی فرد برابر با نرخ جایگزینی مؤثر آن است.
بنابراین لازم است چنانچه در مطالعات داخلی شاخص نرخ جایگزینی ایران با نرخ جایگزینی سایر کشورها مقایسه میشود، این تفاوت را در نظر داشت.
همهساله طبق قوانین موجود و مطابق با افزایش هزینههای زندگی، میزان مستمریها توسط مصوبات مقامات دولتی ترمیم میشود. اما بازتاب افزایش این مستمریها ضمن ایجاد بار مالی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی همواره مطلوب بازنشستگان نبوده بهطوریکه این احساس وجود داشته که میزان افزایش مستمریها مطابق با نرخ تورم نبوده است.
در این میان سیاستگذاران به منظور ایجاد رضایت ذینفعان و حفظ قدرت خرید جامعه هدف، علاوه بر ترمیمهای سالانه که در چارچوب مصوبات هیئت وزیران و با توجه به بودجه دولت انجام میشود، هر چند سال یک بار نیز همسانسازی حقوق بازنشستگان را مد نظر قرار میدهند که این امر نیز بار مالی هنگفتی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی ایجاد میکند که از یک سو توان پرداخت آن برای صندوقها در سالهای آتی وجود نداشته و از سوی دیگر منابع عمومی دولت را به سمت پرداخت حقوق فقط به بخش اندکی از کل جامعه سوق میدهد. علت این سخاوتمندی در عملکرد نظام بازنشستگی ایران، تأمین کفایت مزایا در دوره بازنشستگی است. تحقق کفایت مزایا به معنای توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است.
در ایران، به دلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاههای مختلف درخصوص کفایت مزایا وجود دارد. بنابراین مشخص نیست که با وجود اتخاذ بسیاری از سیاستهای رفاهی، کفایت مزایا محقق شده یا خیر. اما با اطمینان میتوان گفت نظام بازنشستگی ایران با اتخاذ رویکرد بهشدت سخاوتمندانه با هدف تحقق کفایت، پایداری خود را در بحران قرار داده و احتمال گرفتاری نسل آینده در دام فقر را افزایش داده است.