30 شماره آخر

  • شماره 3279 -
  • ۱۳۹۷ يکشنبه ۶ آبان
روزنامه در یک نگاه
امکانات
روزنامه در یک نگاه ورق بزنید دریافت همه صفحات
تبلیغات

بوروکراسی نارسانا

سیداحسان خاندوزی.استادیار دانشگاه علامه طباطبایی

پول نفت، پوشنده عیوب اقتصاد ایران بود؛ یعنی هرچه ناکارایی داشتیم، به دلیل وفور درآمد نفت از چشم ظاهربینان پوشیده می‌شد و اصلاح بنیادی به زمان دیگر و دولت آتی موکول می‌شد. غافل بودیم از اینکه به تعبیر مولوی «خاربن در قوت و برخاستن/ خارکن در پیری و در کاستن». یعنی ناکارآمدی هر سال ساختار ذی‌نفعان وضع بیمار موجود را قوی‌تر و به موازات آن، توان نظام تصمیم‌گیری و بوروکراسی اجرا را مستهلک می‌کرد. تخصص‌گرایی، شهامت کارشناسی و سلامت نفس در بخش عمومی رو به افول نهاده بود اما ویروس‌های اقتصاد ایران، هر سال سخت‌جان‌تر می‌شدند.
سال 1390 که درآمد دلار نفت سقوط کرد، پرده‌پوشی موقتا خاتمه یافت و عیوب پیشین آشکار شد. با شروع تحریم‌ها، دود وابستگی و شکنندگی اقتصاد ایران که سال‌ها از آن غفلت شده بود، به چشم رفاه خانوارهای ایرانی رفت و البته به چشم تولیدکنندگان و کارگران. تازه معلوم شد که چقدر در سیاست‌گذاری باکیفیت ضعیف هستیم و چقدر در اجرای همان سیاست‌ها، ناکارا و غیراثربخش. امید داشتیم هم‌زمان با مذاکرات برجام، به فوریت برای علاج ‌ام‌الامراض یعنی بخش عمومی کم‌کیفیت، چاره‌اندیشی شود اما باز هم چشم‌ها منتظر صدور بیشتر نفت و گردش بیشتر تجارت و دلار بود. نرخ رشد اقتصاد دورقمی شد و تورم تک‌رقمی اما با همان سیاق پیشین، یعنی با پرده‌پوشی نفت و بدون هیچ عزمی برای اصلاح ساختار نامقاوم.
زمستان 1396 و بهار 1397 فرارسید و جریان خروج سرمایه‌ای که پیش از عهدشکنی ایالات متحده اوضاع را بو کشیده بود، مجددا بر میهمانی موقت نفت مهر پایان زد. امروز دوباره پرده نفت و دلار برافتاده و سوگمندانه باید گفت ما در همان شکنندگی هفت سال قبل هستیم بلکه بیشتر. هم خارهای اعسار بانکی و جریان نقدینگی بزرگ‌تر شده و هم خارکن‌های دولت و مجلس و ستاد تدابیر و...، ضعیف‌تر. هرچند سیاست‌گذاران و بوروکرات‌ها باید دغدغه مشکلات فوری و اداره‌ روزمره‌ امور را داشته باشند اما اگر باز هم از ریشه غفلت کنیم، باید منتظر تکرار مصیبت باشیم. از منظر نگارنده ریشه این شکننده‌بودن، بخش عمومی ایران است که نه کیفیت سیاست‌گذاری دارد و نه توان بوروکراتیک برای به‌سرانجام‌رساندن مصوبات.
اجازه دهید موضوع بوروکراسی را با دو مشاهده شخصی آغاز کنم: بزرگی از اعضای مؤثر مجمع تشخیص مصلحت نظام سؤال می‌کرد چرا پس از ابلاغ این همه سیاست‌های کلی، اتفاق مثبتی در واقعیت رخ نداده است؟ همچنین رئیس کمیسیونی از مجلس شورای اسلامی می‌پرسید چرا با وجود این مصوبات دولت و دستگاه اجرا هنوز دارد کار خود را می‌کند و مردم اثرات این مصوبات را احساس نمی‌کنند؟ اینها شواهدی است از مشکل بوروکراسی؛ یعنی ماشین اجرای سیاست. گرچه بوروکراسی کشور در دهه اخیر به نحو مشهودی ضعیف شده، اما این مشکل نه مخصوص سال‌های اخیر است و نه ویژه‌ ایران. صاحب‌نظرانی مانند مکلئود که ابتدای دهه 1340 نهادهای اقتصاد ایران را معاینه کرده بودند، به این واقعیت اذعان داشتند که نظام اداری و اجرائی کشور دچار آفت‌های مهم است. جذب کارکنان فاقد صلاحیت، نبودن پلکان روشن و حرفه‌ای برای ارتقا، پیچیدگی و ناکارآمدی فرایندها، فساد اداری و مالی، عدم انگیزش کارکنان برای پاسخگویی، تسخیر بوروکراسی توسط جناح‌ها و ده‌ها مقوله‌ دیگر جزء بیماری‌های بوروکراسی است اما در این مجال فقط بر اثربخش‌نبودن بوروکراسی تمرکز می‌کنیم.
اولین گروه از اقتصاددانان که به نقش ویژه بوروکرات‌ها (مردان دستگاه اجرا) پی بردند اهالی مکتب انتخاب عمومی (Public choice) بودند که فرض ساده‌انگارانه کلاسیک‌ها را کنار گذاشتند. در این مکتب سیاست‌گذاران و بوروکرات‌ها موجوداتی خنثی و صرفا مطیع قانون نبودند و فقط انگیزه آنها نیز خدمت به منافع عمومی (Public interest) نبود بلکه مثل فعالان بازار، تابعی داشتند از اهداف شخصی خود (مثل کسب بیشترین رأی یا جذب بیشترین بودجه). البته نتیجه‌ چنین شناختی، لزوم تدوین مقرراتی برای مدیریت سیاست‌گذاران و بوروکرات‌هاست تا منافع عموم را فدای منافع شخصی و کوتاه‌مدت خود نکنند.
آنچه بوروکراسی نارسانا نامیده‌ام، یعنی عدم طراحی سازوکار مدیریت منافع شخصی- سازمانی، موجب شود بوروکرات‌ها به مانعی برای تحقق منافع عمومی و سیاست‌های رسمی تبدیل شوند. بوروکرات‌هایی که منافع شخصی – سازمانی آنها در جهت منافع عمومی نیست، تمایلی برای پیشبرد سیاست‌های رسمی ندارند. در چنین سیستمی مصوبات مجلس و دولت و شوراهای عالی به گروه‌هایی که لازم است از آن محدودیت یا موهبت برخوردار شوند، اصابت نمی‌کند زیرا تمام انرژی سیاست‌گذاری کشور از مجرای بوروکراسی است که منتقل می‌شود.
 2 دسته تعارض:
 اول تعارض منافع سازمانی: از آنجا که تابع هدف و موفقیت ممیزان مالیاتی، واریز مالیات بیشتر به خزانه‌ دولت است، انگیزه زیادی برای اعمال معافیت‌های دولت برای مثلا شرکت‌های دانش‌بنیان را ندارند و بهانه‌هایی برای معاف‌نکردن پیدا می‌کنند. یا مدیران بانک‌ها به جهت بالابردن سود بانک، تمایل کمی به اعطای تسهیلات با نرخ سود کمتر و مصوب دولت برای تولیدکنندگان خاص دارند و با روش‌ها و فرمول‌هاي متفاوت، به دنبال بالابردن نرخ واقعی سود هستند.
 دوم تعارض منافع شخصی: هر دو مثال فوق اگر با انگیزه اخذ رشوه برای ممیز مالیاتی یا مدیر بانکی صورت گیرد، منافع شخصی مانع بهره‌مندی شرکت‌های تولیدی از مشوق‌های دولت می‌شود.
اگر دکتر طیب‌نیا، وزیر اسبق اقتصاد، از مقاومت بوروکرات‌ها در مقابل خصوصی‌سازی واقعی شرکت‌های دولتی یا مقاومت در برابر حذف مجوزهای غیرضروری دستگاه‌های دولتی سخن می‌گفت، همه اینها مصادیقی از بوروکراسی نارساناست. فراموش نکنیم دولت نهم و دهم با ادعاهایی که گوش فلک را کر می‌کرد، نتوانست همه شرکت‌های دولتی غیرلازم را از تهران بیرون کند.
رهاکردن بوروکراسی به حال خود، در فضایی که فرهنگ سازمانی کشور از دهه 1370 به سمت منافع شخصی حرکت کرده است، به معنای کم‌اثركردن سیاست‌گذاری است. مقامات دولت و مجلس پس از تصویب یک سیاست، آسوده‌خاطر از اینکه راه‌حل مشکل را تصویب کرده‌اند به منزل می‌روند؛ غافل از اینکه تا نظام بوروکراسی اصلاح نشود، مشکل حل نمی‌شود و راه‌حل‌ها، فقط روی کاغذ باقی می‌ماند. حجم مصوبات نیمه‌اجرا‌شده در کشور، بهترین گواه برای نارسانابودن بوروکراسی است. مثلا زمانی که سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ شد، گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شد (خرداد 1393) که نشان داد بندهای متعددی از این سیاست‌ها پیش‌تر در قوانین برنامه یا قوانین عادی تکلیف شده بودند و تنها اجرانشدن آنها، موجب بقاي مشکل و ابلاغ مجدد بندها شده است. روشن است که تا گلوگاه‌های اثربخشی مصوبات، ملتزم‌كردن دستگاه‌های اجرائی به اجرای مقررات و هم‌راستا‌كردن منافع بوروکرات‌ها با منافع عمومی دنبال نشود، تصویب قانون و مقررات، کم‌فایده خواهد بود.
هم‌زمان با بحث‌های کارشناسی برای افزایش کیفیت سیاست‌های اقتصادی دولت و مجلس، باید برای رسانایی و اثربخشی بوروکراسی چاره اندیشید و برنامه داشت.

ارسال دیدگاه شما

عنوان صفحه‌ها

شماره 3661

تاریخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۲

بوروکراسی نارسانا

سیداحسان خاندوزی.استادیار دانشگاه علامه طباطبایی

پول نفت، پوشنده عیوب اقتصاد ایران بود؛ یعنی هرچه ناکارایی داشتیم، به دلیل وفور درآمد نفت از چشم ظاهربینان پوشیده می‌شد و اصلاح بنیادی به زمان دیگر و دولت آتی موکول می‌شد. غافل بودیم از اینکه به تعبیر مولوی «خاربن در قوت و برخاستن/ خارکن در پیری و در کاستن». یعنی ناکارآمدی هر سال ساختار ذی‌نفعان وضع بیمار موجود را قوی‌تر و به موازات آن، توان نظام تصمیم‌گیری و بوروکراسی اجرا را مستهلک می‌کرد. تخصص‌گرایی، شهامت کارشناسی و سلامت نفس در بخش عمومی رو به افول نهاده بود اما ویروس‌های اقتصاد ایران، هر سال سخت‌جان‌تر می‌شدند.
سال 1390 که درآمد دلار نفت سقوط کرد، پرده‌پوشی موقتا خاتمه یافت و عیوب پیشین آشکار شد. با شروع تحریم‌ها، دود وابستگی و شکنندگی اقتصاد ایران که سال‌ها از آن غفلت شده بود، به چشم رفاه خانوارهای ایرانی رفت و البته به چشم تولیدکنندگان و کارگران. تازه معلوم شد که چقدر در سیاست‌گذاری باکیفیت ضعیف هستیم و چقدر در اجرای همان سیاست‌ها، ناکارا و غیراثربخش. امید داشتیم هم‌زمان با مذاکرات برجام، به فوریت برای علاج ‌ام‌الامراض یعنی بخش عمومی کم‌کیفیت، چاره‌اندیشی شود اما باز هم چشم‌ها منتظر صدور بیشتر نفت و گردش بیشتر تجارت و دلار بود. نرخ رشد اقتصاد دورقمی شد و تورم تک‌رقمی اما با همان سیاق پیشین، یعنی با پرده‌پوشی نفت و بدون هیچ عزمی برای اصلاح ساختار نامقاوم.
زمستان 1396 و بهار 1397 فرارسید و جریان خروج سرمایه‌ای که پیش از عهدشکنی ایالات متحده اوضاع را بو کشیده بود، مجددا بر میهمانی موقت نفت مهر پایان زد. امروز دوباره پرده نفت و دلار برافتاده و سوگمندانه باید گفت ما در همان شکنندگی هفت سال قبل هستیم بلکه بیشتر. هم خارهای اعسار بانکی و جریان نقدینگی بزرگ‌تر شده و هم خارکن‌های دولت و مجلس و ستاد تدابیر و...، ضعیف‌تر. هرچند سیاست‌گذاران و بوروکرات‌ها باید دغدغه مشکلات فوری و اداره‌ روزمره‌ امور را داشته باشند اما اگر باز هم از ریشه غفلت کنیم، باید منتظر تکرار مصیبت باشیم. از منظر نگارنده ریشه این شکننده‌بودن، بخش عمومی ایران است که نه کیفیت سیاست‌گذاری دارد و نه توان بوروکراتیک برای به‌سرانجام‌رساندن مصوبات.
اجازه دهید موضوع بوروکراسی را با دو مشاهده شخصی آغاز کنم: بزرگی از اعضای مؤثر مجمع تشخیص مصلحت نظام سؤال می‌کرد چرا پس از ابلاغ این همه سیاست‌های کلی، اتفاق مثبتی در واقعیت رخ نداده است؟ همچنین رئیس کمیسیونی از مجلس شورای اسلامی می‌پرسید چرا با وجود این مصوبات دولت و دستگاه اجرا هنوز دارد کار خود را می‌کند و مردم اثرات این مصوبات را احساس نمی‌کنند؟ اینها شواهدی است از مشکل بوروکراسی؛ یعنی ماشین اجرای سیاست. گرچه بوروکراسی کشور در دهه اخیر به نحو مشهودی ضعیف شده، اما این مشکل نه مخصوص سال‌های اخیر است و نه ویژه‌ ایران. صاحب‌نظرانی مانند مکلئود که ابتدای دهه 1340 نهادهای اقتصاد ایران را معاینه کرده بودند، به این واقعیت اذعان داشتند که نظام اداری و اجرائی کشور دچار آفت‌های مهم است. جذب کارکنان فاقد صلاحیت، نبودن پلکان روشن و حرفه‌ای برای ارتقا، پیچیدگی و ناکارآمدی فرایندها، فساد اداری و مالی، عدم انگیزش کارکنان برای پاسخگویی، تسخیر بوروکراسی توسط جناح‌ها و ده‌ها مقوله‌ دیگر جزء بیماری‌های بوروکراسی است اما در این مجال فقط بر اثربخش‌نبودن بوروکراسی تمرکز می‌کنیم.
اولین گروه از اقتصاددانان که به نقش ویژه بوروکرات‌ها (مردان دستگاه اجرا) پی بردند اهالی مکتب انتخاب عمومی (Public choice) بودند که فرض ساده‌انگارانه کلاسیک‌ها را کنار گذاشتند. در این مکتب سیاست‌گذاران و بوروکرات‌ها موجوداتی خنثی و صرفا مطیع قانون نبودند و فقط انگیزه آنها نیز خدمت به منافع عمومی (Public interest) نبود بلکه مثل فعالان بازار، تابعی داشتند از اهداف شخصی خود (مثل کسب بیشترین رأی یا جذب بیشترین بودجه). البته نتیجه‌ چنین شناختی، لزوم تدوین مقرراتی برای مدیریت سیاست‌گذاران و بوروکرات‌هاست تا منافع عموم را فدای منافع شخصی و کوتاه‌مدت خود نکنند.
آنچه بوروکراسی نارسانا نامیده‌ام، یعنی عدم طراحی سازوکار مدیریت منافع شخصی- سازمانی، موجب شود بوروکرات‌ها به مانعی برای تحقق منافع عمومی و سیاست‌های رسمی تبدیل شوند. بوروکرات‌هایی که منافع شخصی – سازمانی آنها در جهت منافع عمومی نیست، تمایلی برای پیشبرد سیاست‌های رسمی ندارند. در چنین سیستمی مصوبات مجلس و دولت و شوراهای عالی به گروه‌هایی که لازم است از آن محدودیت یا موهبت برخوردار شوند، اصابت نمی‌کند زیرا تمام انرژی سیاست‌گذاری کشور از مجرای بوروکراسی است که منتقل می‌شود.
 2 دسته تعارض:
 اول تعارض منافع سازمانی: از آنجا که تابع هدف و موفقیت ممیزان مالیاتی، واریز مالیات بیشتر به خزانه‌ دولت است، انگیزه زیادی برای اعمال معافیت‌های دولت برای مثلا شرکت‌های دانش‌بنیان را ندارند و بهانه‌هایی برای معاف‌نکردن پیدا می‌کنند. یا مدیران بانک‌ها به جهت بالابردن سود بانک، تمایل کمی به اعطای تسهیلات با نرخ سود کمتر و مصوب دولت برای تولیدکنندگان خاص دارند و با روش‌ها و فرمول‌هاي متفاوت، به دنبال بالابردن نرخ واقعی سود هستند.
 دوم تعارض منافع شخصی: هر دو مثال فوق اگر با انگیزه اخذ رشوه برای ممیز مالیاتی یا مدیر بانکی صورت گیرد، منافع شخصی مانع بهره‌مندی شرکت‌های تولیدی از مشوق‌های دولت می‌شود.
اگر دکتر طیب‌نیا، وزیر اسبق اقتصاد، از مقاومت بوروکرات‌ها در مقابل خصوصی‌سازی واقعی شرکت‌های دولتی یا مقاومت در برابر حذف مجوزهای غیرضروری دستگاه‌های دولتی سخن می‌گفت، همه اینها مصادیقی از بوروکراسی نارساناست. فراموش نکنیم دولت نهم و دهم با ادعاهایی که گوش فلک را کر می‌کرد، نتوانست همه شرکت‌های دولتی غیرلازم را از تهران بیرون کند.
رهاکردن بوروکراسی به حال خود، در فضایی که فرهنگ سازمانی کشور از دهه 1370 به سمت منافع شخصی حرکت کرده است، به معنای کم‌اثركردن سیاست‌گذاری است. مقامات دولت و مجلس پس از تصویب یک سیاست، آسوده‌خاطر از اینکه راه‌حل مشکل را تصویب کرده‌اند به منزل می‌روند؛ غافل از اینکه تا نظام بوروکراسی اصلاح نشود، مشکل حل نمی‌شود و راه‌حل‌ها، فقط روی کاغذ باقی می‌ماند. حجم مصوبات نیمه‌اجرا‌شده در کشور، بهترین گواه برای نارسانابودن بوروکراسی است. مثلا زمانی که سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ شد، گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شد (خرداد 1393) که نشان داد بندهای متعددی از این سیاست‌ها پیش‌تر در قوانین برنامه یا قوانین عادی تکلیف شده بودند و تنها اجرانشدن آنها، موجب بقاي مشکل و ابلاغ مجدد بندها شده است. روشن است که تا گلوگاه‌های اثربخشی مصوبات، ملتزم‌كردن دستگاه‌های اجرائی به اجرای مقررات و هم‌راستا‌كردن منافع بوروکرات‌ها با منافع عمومی دنبال نشود، تصویب قانون و مقررات، کم‌فایده خواهد بود.
هم‌زمان با بحث‌های کارشناسی برای افزایش کیفیت سیاست‌های اقتصادی دولت و مجلس، باید برای رسانایی و اثربخشی بوروکراسی چاره اندیشید و برنامه داشت.

ارسال دیدگاه شما