چرا نظام بودجه‌نويسي ايران به شفافيت پشت کرده است؟
نمره شفافيت بودجه ايران؛ 5 از 100
شرق: از بودجه به‌عنوان نوار قلب اقتصاد ياد مي‌کنند که سلامت يا بيماري يک اقتصاد را مي‌توان از متن آن و فراز‌و‌نشيب‌هايش متوجه شد؛ اما در بودجه ايران ماجرا کمي متفاوت است؛ بالا و پايين و آهنگ ضربان قلب آن و دهليزها و دريچه‌هاي اقتصاد چيزي نيست که دولت‌ها بخواهند با شفافيت، آن را جلوي روی مردم قرار دهند. موارد بسياري بدون آنکه از قاعده‌اي پيروي کنند، محرمانه تلقي مي‌شوند؛ از صورت‌حساب‌هاي مالي شرکت‌هاي دولتي گرفته تا ميزان درآمدهاي نفتي. کارشناسان، پژوهشگران و جامعه، فقط از آنچه درباره آن صحبت نمي‌شود و به متن درنمي‌آيد، متوجه مي‌شوند که در آن دالان‌هاي تاريک، اتفاقاتي مي‌افتد که قرار نيست جامعه بداند؛ يا وضع به گونه‌ای است که گفتن آن باعث «پمپاژ نااميدي» مي‌شود. همين عملکرد هم باعث شده که در نهادهاي تحقيقاتي مانند مجمع جهاني اقتصاد، بودجه‌نويسي ايران در مؤلفه فرايند بودجه‌نويسي در شفافيت نمره 5.9 از صد بگيرد. محمدحسين ملک‌نژاد، عضو انديشکده شفافيت، در گفت‌وگو با «شرق» موارد عدم شفافيت در بودجه را توضيح مي‌دهد و معتقد است حتي مصوبات کميسيون تلفيق در بودجه 99 نیز هيچ کمکي به اين نکرده که بودجه شفاف شود.
بديهي‌ترين اصل شفافيت که شيوه انتشار است، در نظام بودجه‌نويسي ما رعايت نمي‌شود. طبق شنيده‌ها، مرکز پژوهش‌هاي مجلس فقط بالغ بر 20 میلیون تومان هزينه مي‌کند تا فايل پي‌دي‌اف بودجه را براي انجام محاسبات به اکسل تبديل کند؛ درحاليکه سازمان برنامهوبودجه به‌راحتي مي‌تواند اين موارد را در شيوه انتشار رعايت کند. مهم‌ترين حفره بعدي عدم شفافيت بودجه، در داده‌هاي هزينه‌کرد است که به ضعيف‌ترين شکل ممکن ارائه مي‌شود و نمونه‌هاي آن را مي‌توان در سکوت بودجه درباره حقوق و دستمزد دولتي‌ها و ارقام مناقصه‌ها و قراردادها ديد.
شاخص‌هاي اصلي شفاف‌سازي بودجه
به گزارش «شرق»، در زمينه شفافيت بودجه‌اي دو نکته مهم وجود دارد؛ نخست اينکه فرايند بودجه‌نويسي و قوانين مربوط شفاف نيستند و دوم آنکه نحوه مصرف بودجه‌هاي پيش‌بيني‌شده، شفافيت لازم و دست‌كم شفافيت عمومي را ندارد. يکي از مهم‌ترين هدف‌هاي تصويب بودجه از سوی مجلس، اطلاع عموم مردم از رقم دقيق اعتبارات عمومي است كه به هر سازمان يا دستگاه اداري و خصوصي مستقل تخصيص مي‌يابد. متأسفانه قوانين بودجه ايران به علت ناديده‌گرفتن ضوابط شکلي، هم از جهت اصطلاحات و عبارات و هم از لحاظ طرف خطاب و نامعين‌بودن دريافت‌كننده اعتبار، فاقد شفافيت است.
محمدحسين ملک‌نژاد، عضو انديشکده شفافيت، در گفت‌وگو با «شرق» در چندين مورد شاخص‌هاي شفافيت را برمي‌شمارد؛ شاخص‌هايي که در بودجه‌نويسي ايران حضور کم‌رنگي دارند. مورد اول مربوط به «لزوم انتشار سند تدوين بودجه» مي‌شود؛ منظور از سند تدوين بودجه نيز سندي است که سازمان برنامهوبودجه بر اساس آن بودجه را تنظيم مي‌کند. اين در حالي است که در ايران صرفا آيين‌نامه‌ها منتشر مي‌شود و براي کسي که بخواهد اين فرايند را خارج از دايره حاکميت بررسي کند، زمينه فراهم نيست. مورد دوم، «لزوم انتشار دقيق اعداد و ورق‌هاي بودجه» است؛ در ايران سند لايحه بودجه به صورت يک پي‌دي‌اف هزار‌صفحه‌اي منتشر مي‌شود که صرفا سندی کاغذي است؛ درحاليکه شفافيت يعني اينکه اين سند حداقل به صورت اکسل منتشر شود؛ و ضرورت دارد اعداد بودجه به صورت دقيق ذکر شود؛ اما اکنون داخل لايحه بودجه شاهد ابتکارات عجيبي هستيم که کليت لايحه را زير سؤال مي‌برد؛ برای مثال جلوي برخي از حوزه‌ها، بدون هيچ توضيحي، تنها به نگارش عدد يک اکتفا شده است. او مي‌گويد: اين‌طور که ما شنيده‌ايم، مرکز پژوهش‌هاي مجلس بالغ بر 20 ميليون تومان هزينه مي‌کند تا فايل پي‌دي‌اف بودجه را تبديل
به اکسل کند؛ درحاليکه اين هزينه زائد است و سازمان برنامهوبودجه خود بايد فايل اکسل را براي انجام محاسبات در اختيار پژوهشگران و کارشناسان قرار دهد.
مسئله بعدي به اتفاقات پس از ورود لايحه به مجلس مربوط مي‌شود. «فرايند بررسي و مذاکرات در کميسيون‌ها بايد شفاف باشد» و به عنوان نمونه همچون کميسيون برجام که جزئيات جلسات نمايندگان پخش مي‌شد، لايحه بودجه هيچ‌يک از شش شاخص شفافيت را دارا نيست؛ گزارش‌هاي تفريغ بودجه هم نشان مي‌دهد بودجه در ايران چندان سند مهمي نيست و نه فرايند تدوين اين سند چندان بررسي مي‌شود و نه در عمل چندان مبناي کار قرار مي‌گيرد، بايد نحوه رسيدگي به لايحه بودجه نيز پخش شود و آراي نمايندگان مشخص باشد، چراکه در زمان بررسي لايحه بودجه در مجلس، نمايندگان بيشترين رفتار محلي را دارند و پروژه‌هاي غيرمنطقي براي مناطق خود مي‌گيرند.
اين کارشناس اقتصادي توضيح مي‌دهد: يکي از ابعاد مهم شفافيت بودجه، جرم‌انگاري عدم انجام بودجه است. يعني اگر دولت بودجه را گرفت و خرج موارد ديگري کرد، چه اتفاقي مي‌افتد. گزارش عملکرد بودجه در قالب گزارش تفريغ دو سال بعد از تقديم بودجه از طرف ديوان محاسبات ارائه مي‌شود و جالب است شما حتي اگر رندوم هم به اين گزارش‌ها نگاه کنيد، انبوهي از تخلفات دولت در انجام بودجه را مي‌بينيد. اين تخلفات شناسايي و دو سال بعد منتشر مي‌شود اما هيچ برخوردي با آن نمي‌شود. آيا براي اين تخلفات برخوردي صورت گرفته؟ آيا پول‌هاي هدرشده به خزانه بازمي‌گردد؟
او ادامه داد: مورد بعدي مربوط به «لزوم قابل فهم‌بودن قانون بودجه براي مردم» است. در حالي دولت با استفاده از بودجه کشور را اداره مي‌کند که قانون بودجه براي مردم عادي قابل فهم نيست. در دنيا همراه با قانون بودجه، سند يا پيوستي تحت عنوان بودجه شهروندي منتشر مي‌شود که بودجه را به زبان ساده براي مردم توضيح مي‌دهد؛ در حالي که تاکنون سازمان برنامه و بودجه هيچ‌گونه سند ملحقي که اعلام کند منابع و مصارف چگونه تعيين شده است و براي مردم قابل فهم باشد، آماده نکرده است. البته مرکز پژوهش‌هاي مجلس گزارشي را تهيه مي‌کند اما در اين گزارش فقط فرايند توضيح داده مي‌شود.
مسئله بعدي نيز مربوط به «ارائه دو گزارش شش‌ماهه از عملکرد بودجه به مردم» است؛ ديوان محاسبات به عنوان نهاد ناظر بايد هر شش ماه يک بار يک گزارش شفاف از عملکرد بودجه به مردم ارائه کند البته اين گزارش‌ها توليد مي‌شوند اما به صورت دقيق و شفاف در اختيار مردم قرار نمي‌گيرند.
مصوبات کميسيون تلفيق نامش شفافيت نيست
اين کارشناس اقتصادي تأكيد مي‌کند: سند تفريغ بودجه شاخص بعدي شفافيت بودجه است. ديوان محاسبات به عنوان نهاد ناظر، فرايند کار دولت را بررسي مي‌کند که گزارشات ديوان نشان مي‌دهد در بسياري از تبصره‌هاي تفريغ بودجه، دولت از مواد گفته‌شده در قانون بودجه تخلف کرده است، حتي اگر به‌صورت تصادفي نيز بخش مربوط به تفريغ بودجه سايت ديوان محاسبات را بررسي کنيد، متوجه اين امر مي‌شويد. در واقع گزارش‌هاي تفريغ بودجه نشان مي‌دهد بودجه در ايران چندان سند مهمي ندارد زيرا نه فرايند تدوين اين سند چندان بررسي مي‌شود و نه در عمل چندان مبناي کار قرار مي‌گيرد.
ملک‌نژاد درباره شفافيت در بودجه 99 توضيح داد: در حالت کلي تغييري نداشته است و آنچه در کميسيون تلفيق مجلس هم تصويب شده، نامش شفافيت نيست. کيفيت انتشار آن هم که تفاوتي نکرده است. گرچه ما شاخصی دقيق که بخواهد شفافيت بودجه را بسنجد، نداريم اما يک شاخص هست که فرايند شفافيت بودجه را مي‌سنجد و مرجع آن يکي از نهادهاي وابسته به بانک جهاني است. در اين‌باره بين 40 کشور نمونه ايران رتبه آخر را دارد. مجمع جهاني اقتصادي در زمينه شاخص رقابت‌پذيري درباره فرايند بودجه در شفافيت نمره 5.9 از
صد به ايران داده است.
ما هم تلاشي نکرديم در آن تغييري ايجاد کنيم.او درباره ضرورت شفافيت در بودجه مي‌گويد: مطالعات تحقيقاتي اخير نشان‌دهنده آن است که شفافيت مي‌تواند دولت‌ها را قادر به ارتقاي اعتبار در بازارهاي جهاني با نرخ‌هاي ارزان‌تري کند. همچنين مي‌تواند به بهره‌وري هزينه‌هاي عمومي نيز ياري دهد. بهعلاوه، شفافيت مي‌تواند موجب رشد برابري از طريق تطابق منابع ملي با اولويت‌هاي ملي شود. شفافيت و مشارکت عمومي، دولت‌ها را به اعتمادسازي قادر کرده و به شهروندان مجال اظهارنظر و کرامت مي‌بخشد. از سوي ديگر، ابهام در مسائل مالي مي‌تواند اصول مالي را تضعيف کرده و همانگونه که در يکي از گزارش‌هاي منتشرشده اخير از سوي صندوق بينالمللي پول تشريح شده است: «مي‌توانند به بدهي بسيار زياد و غيرقابل انتظار منجر شوند».
شرق: از بودجه به‌عنوان نوار قلب اقتصاد ياد مي‌کنند که سلامت يا بيماري يک اقتصاد را مي‌توان از متن آن و فراز‌و‌نشيب‌هايش متوجه شد؛ اما در بودجه ايران ماجرا کمي متفاوت است؛ بالا و پايين و آهنگ ضربان قلب آن و دهليزها و دريچه‌هاي اقتصاد چيزي نيست که دولت‌ها بخواهند با شفافيت، آن را جلوي روی مردم قرار دهند. موارد بسياري بدون آنکه از قاعده‌اي پيروي کنند، محرمانه تلقي مي‌شوند؛ از صورت‌حساب‌هاي مالي شرکت‌هاي دولتي گرفته تا ميزان درآمدهاي نفتي. کارشناسان، پژوهشگران و جامعه، فقط از آنچه درباره آن صحبت نمي‌شود و به متن درنمي‌آيد، متوجه مي‌شوند که در آن دالان‌هاي تاريک، اتفاقاتي مي‌افتد که قرار نيست جامعه بداند؛ يا وضع به گونه‌ای است که گفتن آن باعث «پمپاژ نااميدي» مي‌شود. همين عملکرد هم باعث شده که در نهادهاي تحقيقاتي مانند مجمع جهاني اقتصاد، بودجه‌نويسي ايران در مؤلفه فرايند بودجه‌نويسي در شفافيت نمره 5.9 از صد بگيرد. محمدحسين ملک‌نژاد، عضو انديشکده شفافيت، در گفت‌وگو با «شرق» موارد عدم شفافيت در بودجه را توضيح مي‌دهد و معتقد است حتي مصوبات کميسيون تلفيق در بودجه 99 نیز هيچ کمکي به اين نکرده که بودجه شفاف شود.
بديهي‌ترين اصل شفافيت که شيوه انتشار است، در نظام بودجه‌نويسي ما رعايت نمي‌شود. طبق شنيده‌ها، مرکز پژوهش‌هاي مجلس فقط بالغ بر 20 میلیون تومان هزينه مي‌کند تا فايل پي‌دي‌اف بودجه را براي انجام محاسبات به اکسل تبديل کند؛ درحاليکه سازمان برنامهوبودجه به‌راحتي مي‌تواند اين موارد را در شيوه انتشار رعايت کند. مهم‌ترين حفره بعدي عدم شفافيت بودجه، در داده‌هاي هزينه‌کرد است که به ضعيف‌ترين شکل ممکن ارائه مي‌شود و نمونه‌هاي آن را مي‌توان در سکوت بودجه درباره حقوق و دستمزد دولتي‌ها و ارقام مناقصه‌ها و قراردادها ديد.
شاخص‌هاي اصلي شفاف‌سازي بودجه
به گزارش «شرق»، در زمينه شفافيت بودجه‌اي دو نکته مهم وجود دارد؛ نخست اينکه فرايند بودجه‌نويسي و قوانين مربوط شفاف نيستند و دوم آنکه نحوه مصرف بودجه‌هاي پيش‌بيني‌شده، شفافيت لازم و دست‌كم شفافيت عمومي را ندارد. يکي از مهم‌ترين هدف‌هاي تصويب بودجه از سوی مجلس، اطلاع عموم مردم از رقم دقيق اعتبارات عمومي است كه به هر سازمان يا دستگاه اداري و خصوصي مستقل تخصيص مي‌يابد. متأسفانه قوانين بودجه ايران به علت ناديده‌گرفتن ضوابط شکلي، هم از جهت اصطلاحات و عبارات و هم از لحاظ طرف خطاب و نامعين‌بودن دريافت‌كننده اعتبار، فاقد شفافيت است.
محمدحسين ملک‌نژاد، عضو انديشکده شفافيت، در گفت‌وگو با «شرق» در چندين مورد شاخص‌هاي شفافيت را برمي‌شمارد؛ شاخص‌هايي که در بودجه‌نويسي ايران حضور کم‌رنگي دارند. مورد اول مربوط به «لزوم انتشار سند تدوين بودجه» مي‌شود؛ منظور از سند تدوين بودجه نيز سندي است که سازمان برنامهوبودجه بر اساس آن بودجه را تنظيم مي‌کند. اين در حالي است که در ايران صرفا آيين‌نامه‌ها منتشر مي‌شود و براي کسي که بخواهد اين فرايند را خارج از دايره حاکميت بررسي کند، زمينه فراهم نيست. مورد دوم، «لزوم انتشار دقيق اعداد و ورق‌هاي بودجه» است؛ در ايران سند لايحه بودجه به صورت يک پي‌دي‌اف هزار‌صفحه‌اي منتشر مي‌شود که صرفا سندی کاغذي است؛ درحاليکه شفافيت يعني اينکه اين سند حداقل به صورت اکسل منتشر شود؛ و ضرورت دارد اعداد بودجه به صورت دقيق ذکر شود؛ اما اکنون داخل لايحه بودجه شاهد ابتکارات عجيبي هستيم که کليت لايحه را زير سؤال مي‌برد؛ برای مثال جلوي برخي از حوزه‌ها، بدون هيچ توضيحي، تنها به نگارش عدد يک اکتفا شده است. او مي‌گويد: اين‌طور که ما شنيده‌ايم، مرکز پژوهش‌هاي مجلس بالغ بر 20 ميليون تومان هزينه مي‌کند تا فايل پي‌دي‌اف بودجه را تبديل
به اکسل کند؛ درحاليکه اين هزينه زائد است و سازمان برنامهوبودجه خود بايد فايل اکسل را براي انجام محاسبات در اختيار پژوهشگران و کارشناسان قرار دهد.
مسئله بعدي به اتفاقات پس از ورود لايحه به مجلس مربوط مي‌شود. «فرايند بررسي و مذاکرات در کميسيون‌ها بايد شفاف باشد» و به عنوان نمونه همچون کميسيون برجام که جزئيات جلسات نمايندگان پخش مي‌شد، لايحه بودجه هيچ‌يک از شش شاخص شفافيت را دارا نيست؛ گزارش‌هاي تفريغ بودجه هم نشان مي‌دهد بودجه در ايران چندان سند مهمي نيست و نه فرايند تدوين اين سند چندان بررسي مي‌شود و نه در عمل چندان مبناي کار قرار مي‌گيرد، بايد نحوه رسيدگي به لايحه بودجه نيز پخش شود و آراي نمايندگان مشخص باشد، چراکه در زمان بررسي لايحه بودجه در مجلس، نمايندگان بيشترين رفتار محلي را دارند و پروژه‌هاي غيرمنطقي براي مناطق خود مي‌گيرند.
اين کارشناس اقتصادي توضيح مي‌دهد: يکي از ابعاد مهم شفافيت بودجه، جرم‌انگاري عدم انجام بودجه است. يعني اگر دولت بودجه را گرفت و خرج موارد ديگري کرد، چه اتفاقي مي‌افتد. گزارش عملکرد بودجه در قالب گزارش تفريغ دو سال بعد از تقديم بودجه از طرف ديوان محاسبات ارائه مي‌شود و جالب است شما حتي اگر رندوم هم به اين گزارش‌ها نگاه کنيد، انبوهي از تخلفات دولت در انجام بودجه را مي‌بينيد. اين تخلفات شناسايي و دو سال بعد منتشر مي‌شود اما هيچ برخوردي با آن نمي‌شود. آيا براي اين تخلفات برخوردي صورت گرفته؟ آيا پول‌هاي هدرشده به خزانه بازمي‌گردد؟
او ادامه داد: مورد بعدي مربوط به «لزوم قابل فهم‌بودن قانون بودجه براي مردم» است. در حالي دولت با استفاده از بودجه کشور را اداره مي‌کند که قانون بودجه براي مردم عادي قابل فهم نيست. در دنيا همراه با قانون بودجه، سند يا پيوستي تحت عنوان بودجه شهروندي منتشر مي‌شود که بودجه را به زبان ساده براي مردم توضيح مي‌دهد؛ در حالي که تاکنون سازمان برنامه و بودجه هيچ‌گونه سند ملحقي که اعلام کند منابع و مصارف چگونه تعيين شده است و براي مردم قابل فهم باشد، آماده نکرده است. البته مرکز پژوهش‌هاي مجلس گزارشي را تهيه مي‌کند اما در اين گزارش فقط فرايند توضيح داده مي‌شود.
مسئله بعدي نيز مربوط به «ارائه دو گزارش شش‌ماهه از عملکرد بودجه به مردم» است؛ ديوان محاسبات به عنوان نهاد ناظر بايد هر شش ماه يک بار يک گزارش شفاف از عملکرد بودجه به مردم ارائه کند البته اين گزارش‌ها توليد مي‌شوند اما به صورت دقيق و شفاف در اختيار مردم قرار نمي‌گيرند.
مصوبات کميسيون تلفيق نامش شفافيت نيست
اين کارشناس اقتصادي تأكيد مي‌کند: سند تفريغ بودجه شاخص بعدي شفافيت بودجه است. ديوان محاسبات به عنوان نهاد ناظر، فرايند کار دولت را بررسي مي‌کند که گزارشات ديوان نشان مي‌دهد در بسياري از تبصره‌هاي تفريغ بودجه، دولت از مواد گفته‌شده در قانون بودجه تخلف کرده است، حتي اگر به‌صورت تصادفي نيز بخش مربوط به تفريغ بودجه سايت ديوان محاسبات را بررسي کنيد، متوجه اين امر مي‌شويد. در واقع گزارش‌هاي تفريغ بودجه نشان مي‌دهد بودجه در ايران چندان سند مهمي ندارد زيرا نه فرايند تدوين اين سند چندان بررسي مي‌شود و نه در عمل چندان مبناي کار قرار مي‌گيرد.
ملک‌نژاد درباره شفافيت در بودجه 99 توضيح داد: در حالت کلي تغييري نداشته است و آنچه در کميسيون تلفيق مجلس هم تصويب شده، نامش شفافيت نيست. کيفيت انتشار آن هم که تفاوتي نکرده است. گرچه ما شاخصی دقيق که بخواهد شفافيت بودجه را بسنجد، نداريم اما يک شاخص هست که فرايند شفافيت بودجه را مي‌سنجد و مرجع آن يکي از نهادهاي وابسته به بانک جهاني است. در اين‌باره بين 40 کشور نمونه ايران رتبه آخر را دارد. مجمع جهاني اقتصادي در زمينه شاخص رقابت‌پذيري درباره فرايند بودجه در شفافيت نمره 5.9 از
صد به ايران داده است.
ما هم تلاشي نکرديم در آن تغييري ايجاد کنيم.او درباره ضرورت شفافيت در بودجه مي‌گويد: مطالعات تحقيقاتي اخير نشان‌دهنده آن است که شفافيت مي‌تواند دولت‌ها را قادر به ارتقاي اعتبار در بازارهاي جهاني با نرخ‌هاي ارزان‌تري کند. همچنين مي‌تواند به بهره‌وري هزينه‌هاي عمومي نيز ياري دهد. بهعلاوه، شفافيت مي‌تواند موجب رشد برابري از طريق تطابق منابع ملي با اولويت‌هاي ملي شود. شفافيت و مشارکت عمومي، دولت‌ها را به اعتمادسازي قادر کرده و به شهروندان مجال اظهارنظر و کرامت مي‌بخشد. از سوي ديگر، ابهام در مسائل مالي مي‌تواند اصول مالي را تضعيف کرده و همانگونه که در يکي از گزارش‌هاي منتشرشده اخير از سوي صندوق بينالمللي پول تشريح شده است: «مي‌توانند به بدهي بسيار زياد و غيرقابل انتظار منجر شوند».