تحول نظام بودجه‌ریزی در گرو مدیریت تعارض منافع است
جمال کاکائی*
در ادبیات توسعه، تحول اقتصادی را نتیجه سه مؤلفه «تغییر در کمیت و کیفیت جوامع بشری»، «تغییر در ذخیره دانش بشری، به‌ویژه دانشی که برای کنترل طبیعت به کار می‌رود» و «تغییر در چارچوب نهادی که ساختار انگیزشی عامدانه و هدفمند جامعه را معین می‌کند» می‌دانند. چارچوب نهادی از یک سو، متشکل از ساختار سیاسی (شیوه انتخاب‌های سیاسی)، ساختار حقوق مالکیت (مشوق‌های اقتصادی رسمی) و ساختار اجتماعی (هنجارها و رسوم، مشوق‌های غیررسمی در اقتصاد) تعریف می‌شود. از دیگر سو، کلید فهم فرایند تحول، قصدمندی بازیگرانی است که عاملان تغییرات نهادی هستند و فهم فراگیر از مسائل دارند. به باور داگلاس نورث، اقتصاددان شهیر، در سراسر تاریخ و عصر کنونی، رشد اقتصادی از روندی مستمر و پیوسته برخوردار نبوده است، زیرا یا غایات بازیگران تأمین‌کننده رفاه جامعه نبوده یا فهم بازیگران از مسائل و دغدغه‌ها در حدی ناقص بوده که عملکرد برنامه‌های بازیگران به نحوی افراطی از اهداف و مقاصد آنها فاصله گرفته است. به بیان دیگر، بهبود عملکرد اقتصادی یک جامعه، مستلزم فهم فرایند رشد اقتصادی و پیچیدگی‌های تحول نهادی است.
یکی از ریشه‌های ناکارآمدی، نابرابری و فقر، وجود تعارض منافع در جوامع است، زیرا گروه یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند، موجب افزایش سهم خود از اقتصاد و کاهش سهم بقیه خواهند شد. همان‌طور‌که «عجم اوغلو و جمیز رابینسون» مسئله اقتصادی همه کشورهای در‌حال‌توسعه را مهار الیگارشی می‌دانند و بر این باورند اقتصاد و اقتصاددان اگر می‌خواهند به مردم کمک کنند، باید رمز مقابله با الیگارشی را شناسایی و با سیاست‌های اقتصادی زمینه محو الیگارشی را فراهم کنند. در این ارتباط نیز سیاست‌گذاران و پژوهشگران علوم اجتماعی اگر در پی کاهش مشکلات فوق‌الذکر هستند، باید در پی یافتن راه‌‌حل‌هایی باشند که منافع گروه‌ها و سازمان‌ها را هماهنگ کرده و بستر تعارض منافع موجود را مدیریت کند. در مقام تعریف، مجموعه‌ای از شرایط را كه موجب می‌شود تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یك منفعت ثانویه قرار گیرد، تعارض منافع می‌نامند؛ به‌گونه‌ای که سازمان شفافیت بین‌‌الملل، تعارض منافع را شرایطی می‌داند كه در آن افراد یا سازمان‌ها ـ دستگاه‌های اجرائی دولتی، رسانه‌ها، كسب‌وكار یا سازمان مدنی ـ با انتخاب بین وظایف خود و منافع شخصی‌شان
مواجه می‌شوند. همچنین، بانک جهانی با تمرکز بر موضوع فساد در حاکمیت، فساد را سوء‌استفاده از جایگاه عمومی برای به‌دست‌آوردن منافع شخصی می‌داند. این در حالی است که وجود تعارض منافع بستر امکان سوء‌استفاده از آن موقعیت را به وجود می‌آورد. اما فساد زمانی اتفاق می‌افتد که از موقعیت مزبور سوء‌استفاده شده باشد؛ بنابراین می‌توان ادعا کرد اغلب فسادها، ناکارآمدی‌ها و نابرابری‌ها در بستری به وقوع خواهد پیوست که تعارض منافع موجود مدیریت نشده باشد. بررسی موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور حاکی از آن است که بخش عمده این نوع تعارض منافع، ناشی از ساختار نهادی موجود است؛ به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آنها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده می‌کنند. در این میان می‌توان به مجموعه اقداماتی که سیاست‌گذاران به‌طور مشخص از برنامه سوم توسعه اقتصادی بعد از انقلاب اسلامی به این سو
به‌منظور تمرکززدایی و لزوم مداخلات منطقه‌ای تشکیل «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» ماده (70) برنامه و «ستاد درآمد و تجهیز منابع» ماده (81 و 82) برنامه در پیش گرفته‌‌اند، اشاره کرد. گفتنی است هم‌اکنون ماده (31) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و همین‌طور مصوبه ـ شماره .14275ت 32973ﻫ ـ هیئت وزیران حاکم بر موضوعات فوق‌الذکر است.
در ادبیات نظری تعارض منافع، یکی از موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور را تعارض وظایف عنوان می‌کنند زیرا بین دو وظیفه قانونی یا اخلاقی تعارض وجود دارد. در این موقعیت‌ها سازمان نمی‌تواند هر دو وظیفه محول را به‌درستی اجرا كند، زیرا منافع حاصل از اجرای وظایف متعارض هستند. این نوع تعارض منافع برای نهادهای برنامه‌ریزی منطقه‌ای که پیش‌تر از نظر گذشت، همواره بروز می‌کند.
با وجود گذشت قریب به دو دهه از قوانین فوق، میان وظایف استانی و ملی مرزبندی مشخصی تعیین نشده و حجم اعتبارات استان‌ها بالاخص در اعتبارات هزینه‌ای کاهش یافته است و دستگاه‌های بیشتری که ماهیتا کارکرد استانی دارند مانند ثبت احوال، ثبت اسناد، امور مالیاتی و... اعتبارات خود را از نظام بودجه استانی خارج کرده و ذیل وزارتخانه و دستگاه اجرائی ملی قرار می‌دهند. در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز موضوعات متعددی مانند تخریب و بازسازی مدارس، آب‌رسانی به روستاها که مشخصا کارکرد استانی داشته و وظیفه استان است دارای ردیف ملی نیز هست. این در حالی است که تعیین مرزبندی مشخص بین عملیات و فعالیت‌های استانی و ملی، مدیریت بخش عمده‌ای از اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها منتقل می‌کند و اختیارات امور بخشی و بالطبع وزارتخانه‌ها را کاهش می‌دهد که این موضوع می‌تواند منجر به ایجاد تعارض منافع بین اختیارات سازمان و بالاخص وزارتخانه‌های مرتبط، با شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها شود؛ زیرا دستگاه‌های اجرائی مزبور به منظور جلوگیری از کاهش اختیارات، تقسیم وظایف منطقی و مشخص‌شده
میان خود و سایر دستگاه‌های مربوطه را که می‌تواند بهبود عملکرد اقتصادی به مراتب بهتری در پی داشته باشد، نادیده می‌گیرند و نفع سازمانی را ارجح می‌دانند.
درآمدهای عمومی دولت شامل درآمدهای مالیاتی و درآمدهای ناشی از خدمات دستگاه‌های اجرائی مانند، خدمات ثبت املاک، استاندارد و... و درآمدهای ناشی از جرائم است. از برنامه سوم توسعه به این سو، ردیف‌های درآمدی استانی از ملی تفکیک و مسئولیت وصول ردیف‌های استانی به ستاد تجهیز درآمدهاي استان محول شد. ارقام هر ردیف درآمدی در لایحه مشخص می‌شود و سهم استان از آن ردیف به استان اعلام می‌شود. این در حالی است که ستاد تجهیز درآمدها و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها از یک سو، مسئول وصول این درآمدها برای تأمین بودجه کشور است و از سوی دیگر به عنوان یک نهاد منطقه‌ای مسئول توسعه استان و جلوگیری از رکود هستند. بنابراین به ویژه در شرایط رکودی مدیریت‌های استانی با تعارض منافع میان استان خود ـ مالیات‌ستانی حداقلی- با منافع ملی (تأمین منابع بودجه و جلوگیری یا کاهش کسری بودجه) مواجه می‌شوند. این موضوع در شرایطی نمود بیشتری می‌یابد که منافعی از مازاد درآمدهای وصولی ـ وصولی نسبت به ارقام مصوب ـ به آنها بر نمی‌گردد، بنابراین ساختار انگیزشی موجود نیز تعارض منافع موجود را تشدید می‌کند.
همان‌طور که پیش‌تر از نظر گذشت، تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آنها باشد. از این‌رو، می‌توان ادعا کرد با ایجاد تغییر در ساختار نهادی موضوع مورد بحث (تقسیم وظایف ملی و استانی و برآورد و وصول واقعی درآمدهای استانی توسط نهادهای مدیریتی استان)، بتوان تعارض منافع موجود را مدیریت کرده و نظام بودجه‌ریزی را متحول کرد. لازم به ذکر است موقعیت‌های دیگری همچون «تبانی خدمتگزاران»، «اشتغال هم‌زمان»، «ارتباطات پساشغلی» و «انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و قومی» می‌تواند به دلیل وجود تعارض منافع در نظام بودجه‌ریزی اخلال ایجاد کند که امید است این مهم بیش از پیش مورد توجه نظام تدبیر قرار گیرد.
* پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
در ادبیات توسعه، تحول اقتصادی را نتیجه سه مؤلفه «تغییر در کمیت و کیفیت جوامع بشری»، «تغییر در ذخیره دانش بشری، به‌ویژه دانشی که برای کنترل طبیعت به کار می‌رود» و «تغییر در چارچوب نهادی که ساختار انگیزشی عامدانه و هدفمند جامعه را معین می‌کند» می‌دانند. چارچوب نهادی از یک سو، متشکل از ساختار سیاسی (شیوه انتخاب‌های سیاسی)، ساختار حقوق مالکیت (مشوق‌های اقتصادی رسمی) و ساختار اجتماعی (هنجارها و رسوم، مشوق‌های غیررسمی در اقتصاد) تعریف می‌شود. از دیگر سو، کلید فهم فرایند تحول، قصدمندی بازیگرانی است که عاملان تغییرات نهادی هستند و فهم فراگیر از مسائل دارند. به باور داگلاس نورث، اقتصاددان شهیر، در سراسر تاریخ و عصر کنونی، رشد اقتصادی از روندی مستمر و پیوسته برخوردار نبوده است، زیرا یا غایات بازیگران تأمین‌کننده رفاه جامعه نبوده یا فهم بازیگران از مسائل و دغدغه‌ها در حدی ناقص بوده که عملکرد برنامه‌های بازیگران به نحوی افراطی از اهداف و مقاصد آنها فاصله گرفته است. به بیان دیگر، بهبود عملکرد اقتصادی یک جامعه، مستلزم فهم فرایند رشد اقتصادی و پیچیدگی‌های تحول نهادی است.
یکی از ریشه‌های ناکارآمدی، نابرابری و فقر، وجود تعارض منافع در جوامع است، زیرا گروه یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند، موجب افزایش سهم خود از اقتصاد و کاهش سهم بقیه خواهند شد. همان‌طور‌که «عجم اوغلو و جمیز رابینسون» مسئله اقتصادی همه کشورهای در‌حال‌توسعه را مهار الیگارشی می‌دانند و بر این باورند اقتصاد و اقتصاددان اگر می‌خواهند به مردم کمک کنند، باید رمز مقابله با الیگارشی را شناسایی و با سیاست‌های اقتصادی زمینه محو الیگارشی را فراهم کنند. در این ارتباط نیز سیاست‌گذاران و پژوهشگران علوم اجتماعی اگر در پی کاهش مشکلات فوق‌الذکر هستند، باید در پی یافتن راه‌‌حل‌هایی باشند که منافع گروه‌ها و سازمان‌ها را هماهنگ کرده و بستر تعارض منافع موجود را مدیریت کند. در مقام تعریف، مجموعه‌ای از شرایط را كه موجب می‌شود تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یك منفعت ثانویه قرار گیرد، تعارض منافع می‌نامند؛ به‌گونه‌ای که سازمان شفافیت بین‌‌الملل، تعارض منافع را شرایطی می‌داند كه در آن افراد یا سازمان‌ها ـ دستگاه‌های اجرائی دولتی، رسانه‌ها، كسب‌وكار یا سازمان مدنی ـ با انتخاب بین وظایف خود و منافع شخصی‌شان
مواجه می‌شوند. همچنین، بانک جهانی با تمرکز بر موضوع فساد در حاکمیت، فساد را سوء‌استفاده از جایگاه عمومی برای به‌دست‌آوردن منافع شخصی می‌داند. این در حالی است که وجود تعارض منافع بستر امکان سوء‌استفاده از آن موقعیت را به وجود می‌آورد. اما فساد زمانی اتفاق می‌افتد که از موقعیت مزبور سوء‌استفاده شده باشد؛ بنابراین می‌توان ادعا کرد اغلب فسادها، ناکارآمدی‌ها و نابرابری‌ها در بستری به وقوع خواهد پیوست که تعارض منافع موجود مدیریت نشده باشد. بررسی موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور حاکی از آن است که بخش عمده این نوع تعارض منافع، ناشی از ساختار نهادی موجود است؛ به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آنها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده می‌کنند. در این میان می‌توان به مجموعه اقداماتی که سیاست‌گذاران به‌طور مشخص از برنامه سوم توسعه اقتصادی بعد از انقلاب اسلامی به این سو
به‌منظور تمرکززدایی و لزوم مداخلات منطقه‌ای تشکیل «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» ماده (70) برنامه و «ستاد درآمد و تجهیز منابع» ماده (81 و 82) برنامه در پیش گرفته‌‌اند، اشاره کرد. گفتنی است هم‌اکنون ماده (31) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و همین‌طور مصوبه ـ شماره .14275ت 32973ﻫ ـ هیئت وزیران حاکم بر موضوعات فوق‌الذکر است.
در ادبیات نظری تعارض منافع، یکی از موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور را تعارض وظایف عنوان می‌کنند زیرا بین دو وظیفه قانونی یا اخلاقی تعارض وجود دارد. در این موقعیت‌ها سازمان نمی‌تواند هر دو وظیفه محول را به‌درستی اجرا كند، زیرا منافع حاصل از اجرای وظایف متعارض هستند. این نوع تعارض منافع برای نهادهای برنامه‌ریزی منطقه‌ای که پیش‌تر از نظر گذشت، همواره بروز می‌کند.
با وجود گذشت قریب به دو دهه از قوانین فوق، میان وظایف استانی و ملی مرزبندی مشخصی تعیین نشده و حجم اعتبارات استان‌ها بالاخص در اعتبارات هزینه‌ای کاهش یافته است و دستگاه‌های بیشتری که ماهیتا کارکرد استانی دارند مانند ثبت احوال، ثبت اسناد، امور مالیاتی و... اعتبارات خود را از نظام بودجه استانی خارج کرده و ذیل وزارتخانه و دستگاه اجرائی ملی قرار می‌دهند. در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز موضوعات متعددی مانند تخریب و بازسازی مدارس، آب‌رسانی به روستاها که مشخصا کارکرد استانی داشته و وظیفه استان است دارای ردیف ملی نیز هست. این در حالی است که تعیین مرزبندی مشخص بین عملیات و فعالیت‌های استانی و ملی، مدیریت بخش عمده‌ای از اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها منتقل می‌کند و اختیارات امور بخشی و بالطبع وزارتخانه‌ها را کاهش می‌دهد که این موضوع می‌تواند منجر به ایجاد تعارض منافع بین اختیارات سازمان و بالاخص وزارتخانه‌های مرتبط، با شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها شود؛ زیرا دستگاه‌های اجرائی مزبور به منظور جلوگیری از کاهش اختیارات، تقسیم وظایف منطقی و مشخص‌شده
میان خود و سایر دستگاه‌های مربوطه را که می‌تواند بهبود عملکرد اقتصادی به مراتب بهتری در پی داشته باشد، نادیده می‌گیرند و نفع سازمانی را ارجح می‌دانند.
درآمدهای عمومی دولت شامل درآمدهای مالیاتی و درآمدهای ناشی از خدمات دستگاه‌های اجرائی مانند، خدمات ثبت املاک، استاندارد و... و درآمدهای ناشی از جرائم است. از برنامه سوم توسعه به این سو، ردیف‌های درآمدی استانی از ملی تفکیک و مسئولیت وصول ردیف‌های استانی به ستاد تجهیز درآمدهاي استان محول شد. ارقام هر ردیف درآمدی در لایحه مشخص می‌شود و سهم استان از آن ردیف به استان اعلام می‌شود. این در حالی است که ستاد تجهیز درآمدها و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها از یک سو، مسئول وصول این درآمدها برای تأمین بودجه کشور است و از سوی دیگر به عنوان یک نهاد منطقه‌ای مسئول توسعه استان و جلوگیری از رکود هستند. بنابراین به ویژه در شرایط رکودی مدیریت‌های استانی با تعارض منافع میان استان خود ـ مالیات‌ستانی حداقلی- با منافع ملی (تأمین منابع بودجه و جلوگیری یا کاهش کسری بودجه) مواجه می‌شوند. این موضوع در شرایطی نمود بیشتری می‌یابد که منافعی از مازاد درآمدهای وصولی ـ وصولی نسبت به ارقام مصوب ـ به آنها بر نمی‌گردد، بنابراین ساختار انگیزشی موجود نیز تعارض منافع موجود را تشدید می‌کند.
همان‌طور که پیش‌تر از نظر گذشت، تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آنها باشد. از این‌رو، می‌توان ادعا کرد با ایجاد تغییر در ساختار نهادی موضوع مورد بحث (تقسیم وظایف ملی و استانی و برآورد و وصول واقعی درآمدهای استانی توسط نهادهای مدیریتی استان)، بتوان تعارض منافع موجود را مدیریت کرده و نظام بودجه‌ریزی را متحول کرد. لازم به ذکر است موقعیت‌های دیگری همچون «تبانی خدمتگزاران»، «اشتغال هم‌زمان»، «ارتباطات پساشغلی» و «انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و قومی» می‌تواند به دلیل وجود تعارض منافع در نظام بودجه‌ریزی اخلال ایجاد کند که امید است این مهم بیش از پیش مورد توجه نظام تدبیر قرار گیرد.
* پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه