حزب کارگر و حکمرانی اتحادیه‌ها

متن پیش‌رو بخشی از مقاله «شورای توسعه لولا: نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل» است. این مقاله از طریق مرور تجربه شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی به تأثیرات نهادسازی برای مشارکت مردم در اصلاحات مبتنی بر فرایندهای گفت‌وگویی و ائتلاف‌سازی می‌پردازد. این شورا به‌دلیل عدم توازن در ترکیب اعضای خود، مخالفت‌های کنگره و عدم همراهی نخبگان سیاسی، دستاوردهای محدودی داشته است؛ اما مرور تجربه این نوآوری نهادی می‌تواند درس‌هایی برای بهبود اصلاحات سیاستی، ارتقای نظام حکمرانی و تعمیق دموکراسی داشته باشد. این یادداشت توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی و با ترجمه بهنام ذوقی‌رودسری آماده شده است و بخشی از پروژه‌ای برای تبیین مبانی نظری در جهت توضیح نقش نهادهای مدنی در ظرفیت‌سازی حاکمیتی و اجرای اصلاحات سیاسی و اقتصادی است.‌ به گزارش مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، به‌قدرت‌رسیدن حزب کارگر در ژانویه 2003 تنها تغییری در جهت‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی دولت برزیل نبود بلکه شروع تغییراتی در روابط بین جامعه و دولت و بهبود چارچوب نهادی حکمرانی در این کشور بود. تأسیس شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی (CDES) برزیل با هدف بهبود حکمرانی دموکراتیک و توسعه اجتماعی و اقتصادی از طریق مشورت و گفت‌وگو با نقش‌آفرینان جامعه مدنی یکی از اصلاحات دولت کارگر بود. این مقاله با بررسی این نهاد جدید تلاش می‌کند به دو پرسش پاسخ دهد: واکنش نخبگان سیاسی و اقتصادی نسبت به این نهاد چیست؟ مکانیسم‌های مروج گفت‌وگو چرا و تا چه حدودی باعث بهبود فرایندهای توسعه و دموکراتیزاسیون می‌شوند؟ این مقاله سپس استدلال می‌کند که بررسی این روابط می‌تواند میزان تعهد نخبگان به تعمیق توسعه و دموکراسی در کشور را نشان دهد.‌ در کمپین انتخاباتی سال 2002 مفهوم CDES توسط حزب کارگر به‌عنوان یک «قرارداد اجتماعی» مطرح شد که نه‌تنها سه قوه حکومتی و سه سطح اقتدار دولتی (شهری، فدرال و ملی) را متوازن می‌‌کرد بلکه همچنین در جهت شمول تمامی شهروندان و ریشه‌کن‌کردن نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کرد. اعضای این شورا از تمامی بخش‌های جامعه بودند، از جمله صاحبان کسب‌وکار، اتحادیه‌های صنفی، سازمان‌های وابسته به کلیسا و انجمن‌های مختلف مدنی. هدف اصلی حکومت، استفاده از CDES به‌عنوان ظرفیتی مشورتی بود که مسیرهای جدیدی برای گفت‌وگو بین جامعه مدنی و بخش عمومی ایجاد می‌کرد. در هدف‌گذاری این فرض وجود داشت که این کار باعث بهبود ظرفیت حکمرانی و ساخت محیطی می‌شود که پذیرای اجرای اصلاحات، رشد سرمایه‌گذاری، کاهش فقر و توسعه اقتصادی است. دو مسئله مهم این بود که خاصیت‌های نئوکورپوراتیستی گفت‌وگو، شفافیت و صدا در آزادسازی اقتصادی و سیاسی چقدر مهم هستند و CDES چه نقشی در بهبود ظرفیت حکمرانی در کشورهای در حال توسعه خواهد داشت.‌ ریچاردسون (1996) درباره نهادهای نئوکورپراتیستی می‌نویسد که تأسیس این نهادها به‌معنای حرکتی به‌سوی حل مشکلات از طریق «چانه‌زنی منسجم» است که در برابر «چانه‌زنی توزیعی» قرار می‌گیرد؛ این کار سناریویی را پیش می‌نهد که در آن امکان سودهای مشترک وجود دارد و این امر در برابر تفسیر با مجموع صفر نتایج مذاکره قرار می‌گیرد. نئوکورپراتیسم بر ارزش روابط بلندمدت و ساختارمند در مذاکرات سه‌جانبه بر سر اصلاحات فرایندهای اقتصادی و وابستگی متقابل به عاملان اجتماعی و دولتی در تدوین و اجرای سیاست‌گذاری تأکید می‌کند. چنین ساختاری شفاف، غیررانت‌جویانه و مبتنی بر رقابتی‌بودن و مشارکت نهادی دموکراتیک است و بر بهبود نظام حکمرانی تمرکز دارد. علاوه‌بر‌این، ازآنجایی‌که سیاست‌های نئولیبرالی مانند مقررات‌زدایی و آزادسازی اقتصادی مستلزم فضای رقابت آزاد و منصفانه است، بنابراین رویکرد نئوکورپراتیستی بیشتر احتمال دارد چنین شرایطی را فراهم کند. علاوه‌بر‌این، نئوکورپراتیسم اغلب به‌عنوان یک ابزار نهادی کارآمد برای حکمرانی تثبیت دموکراسی دیده می‌شود.‌ یک مرجع دولت حزب کارگر برای طراحی CDES، تجربه مدرن‌سازی کوپراتیسم مبتنی بر نهادهای مذاکره و مشورتی سه‌جانبه در 1990 برزیل و همچنین تجربه نهادهای مشابه در کشورهای دیگر (حدود 30 کشور دیگر چنین نهادهایی دارند) از جمله فرانسه، پرتقال، اسپانیا و هلند بود. به‌طور‌خاص، تاریخ بلند گفت‌وگوهای موفق بین دولت و جامعه مدنی در هلند توجه رهبران حزب کارگر را به خود جلب کرد.
شورای اجتماعی-اقتصادی هلند که در سال 1950تأسیس شد، شورایی نسبتا کوچک (33 عضو با نماینده‌هایی مساوی از سوی کسب‌وکار، کارگران و سلطنت) و بسیار کارآمد بود و تأثیرگذار تلقی می‌شد. این شورا علاوه بر کارکردهای مشورتی خود بر کار 40 هیئت صنعتی و کالایی و بر پیاده‌سازی قوانین و مقرراتی خاص نظارت داشت.
این شورا یک عنصر حیاتی در موفقیت دولت رفاه هلند تلقی می‌شد. با اینکه CDES این کارکردهای نظارتی را نداشت، اما این شورا به دو لحاظ به شورای هلندی شبیه بود؛ CDES نیز نقش مشورتی مهمی ایفا می‌کرد و همچنین مستقیم به قوه مجریه گزارش می‌داد و تعهد محکمی به تضمین توسعه اقتصادی پایدار، توزیع عادلانه درآمدی و رقابتی‌بودن در سطح ملی داشت.
تجربه نئوکورپراتیستی اروپایی نشان داد که مشارکت نخبگان اقتصادی و دیگر اعضای جامعه مدنی (به‌ویژه کارگران) در فرایند تدوین سیاست‌ها نه‌تنها در خدمت مطرح‌کردن دغدغه‌های جامعه و اصلاح سیاست‌هاست، بلکه به‌دلیل درک بهتر جامعه و تشخیص نوآوری‌ها و اهداف اصلاحات سیاستی، فرایند پیاده‌سازی را نیز تسهیل می‌کند. همه این موارد به انگیزه‌هایی برای دولتی تبدیل شدند که به‌دلیل نداشتن اکثریت در پارلمان، به شرکایی برای ائتلاف‌سازی نیاز داشت که ممکن بود فهرست انتظارات اصلاحات سیاستی مشابهی با دولت داشته باشند.
در مسیر طراحی نهاد CDES، حزب کارگر با دو روند دارای تعارض در سیاست‌گذاری مدرن مواجه بود؛ از یک سو، نیاز به تخصصی‌سازی تکنوکراتیک بیشتر برای رسیدگی به پیچیدگی‌های ذاتی سیاست‌گذاری مدرن و از سوی دیگر، نیاز به واکنش به مطالبات بخش وسیع‌تری از جامعه مدنی برای مشارکت در سیاست‌گذاری عمومی.
اعضای CDES شامل رئیس‌جمهور و 10 نماینده دولت به‌همراه نمایندگان طبقات اجتماعی و بخش‌های مختلف جغرافیایی بودند. در CDES 41 کرسی (50 درصد) در اختیار کسب‌وکارها و 13 کرسی (16 درصد) در اختیار اتحادیه‌های صنفی بود و سازمان‌های اجتماعی و افراد مستقل نیز به ترتیب 11 و 10 کرسی و گروه‌های دیگر (مذهبی، آکادمیک و فرهنگی) شش کرسی داشتند. اعضای این شورا منصوب دولت بودند و دوره آنها دو‌ساله بود.
دولت باور داشت که بیشتربودن نماینده‌های کسب‌وکار برای بهبود شرایط اقتصادی و سرمایه‌گذاری و کسب حمایت برای تصمیمات سیاست‌گذاری عمومی حیاتی است. مسئولیت CDES تولید طرح‌های پیشنهادی درباره اصلاحات کلیدی مورد بررسی بود. سه پروژه مربوط به 18 ماه اول فعالیت شورا شامل اصلاحات قانون کار، مالیات و تأمین اجتماعی می‌شدند که از بخش‌های مهم برنامه حزب کارگر بودند. جالب است که در مقایسه با تنش‌های بین کارگران و نمایندگان سرمایه، تنش‌های بیشتری بین نمایندگان کارگری وجود داشت، زیرا کارگران و صاحبان صنایع در مطالبات خود در جهت بازسازی اقتصاد و اولویت‌دادن به ایجاد شغل و سرمایه‌گذاری وجوه مشترکی می‌یافتند.
یکی از مشکلات CDES وابستگی آن به دولت بود که باعث می‌شد به جامعه پاسخ‌گو نباشد. ناتوانی برخی نمایندگان از پیشبرد پروژه‌های اجتماعی در این شورا باعث دلسردی برخی از آنان شد. علاوه بر این، مجلس با اکثریت مخالف رئیس‌جمهور نیز رابطه خوبی با CDES نداشت. نمایندگان مجلس توجه زیادی به توصیه‌های CDES نداشتند و همچنین این نقد مطرح می‌شد که دولت تنها در صورتی از توصیه‌های CDES استفاده می‌کند که با مواضع خودش تطابق داشته باشد.
در نهایت، منفعت‌نداشتن نخبگان سیاسی (به‌عنوان مثال احزاب سیاسی و حکمرانان دولتی) به شکل‌های مختلفی موانعی در برابر فعالیت CDES در کوتاه‌مدت بودند و محدودیت‌های بسیار بیشتری بر سر بقای بلندمدت‌تر این نهاد ایجاد کردند. این مشکل یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف CDES بوده است، زیرا ممکن بود حکومت بعدی ارزشی برای نهادی قائل نشود که حمایتی از سوی نخبگان سیاسی ندارد.
تجربه نشان داده است که با مشارکت بیشتر جامعه مدنی و تقویت شفافیت و پاسخ‌گویی می‌توان ظرفیت‌های حکمرانی را تقویت کرد. این شورا، محلی برای بحث بر سر منافع عاملان اجتماعی فراهم و ورودی جامعه مدنی را به فرایند سیاستی تسهیل کرد؛ برای مثال این شورا در گذر زمان نقشی اساسی در برنامه توسعه آموزش (PDE) و برنامه شتاب به رشد اقتصادی (PAC) حزب کارگر داشت و شفافیت و مصالحه را در سپهر عمومی تقویت کرد. علاوه بر این، CDES به‌عنوان ابزاری برای سرعت‌بخشیدن به فرایند اصلاح مورد استفاده قرار گرفت. در نهایت اینکه این شورا یک نوآوری نهادی مهم بود که مشارکت اجتماعی حقیقی بیشتری در تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌ها فراهم کرد.

متن پیش‌رو بخشی از مقاله «شورای توسعه لولا: نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل» است. این مقاله از طریق مرور تجربه شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی به تأثیرات نهادسازی برای مشارکت مردم در اصلاحات مبتنی بر فرایندهای گفت‌وگویی و ائتلاف‌سازی می‌پردازد. این شورا به‌دلیل عدم توازن در ترکیب اعضای خود، مخالفت‌های کنگره و عدم همراهی نخبگان سیاسی، دستاوردهای محدودی داشته است؛ اما مرور تجربه این نوآوری نهادی می‌تواند درس‌هایی برای بهبود اصلاحات سیاستی، ارتقای نظام حکمرانی و تعمیق دموکراسی داشته باشد. این یادداشت توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی و با ترجمه بهنام ذوقی‌رودسری آماده شده است و بخشی از پروژه‌ای برای تبیین مبانی نظری در جهت توضیح نقش نهادهای مدنی در ظرفیت‌سازی حاکمیتی و اجرای اصلاحات سیاسی و اقتصادی است.‌ به گزارش مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، به‌قدرت‌رسیدن حزب کارگر در ژانویه 2003 تنها تغییری در جهت‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی دولت برزیل نبود بلکه شروع تغییراتی در روابط بین جامعه و دولت و بهبود چارچوب نهادی حکمرانی در این کشور بود. تأسیس شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی (CDES) برزیل با هدف بهبود حکمرانی دموکراتیک و توسعه اجتماعی و اقتصادی از طریق مشورت و گفت‌وگو با نقش‌آفرینان جامعه مدنی یکی از اصلاحات دولت کارگر بود. این مقاله با بررسی این نهاد جدید تلاش می‌کند به دو پرسش پاسخ دهد: واکنش نخبگان سیاسی و اقتصادی نسبت به این نهاد چیست؟ مکانیسم‌های مروج گفت‌وگو چرا و تا چه حدودی باعث بهبود فرایندهای توسعه و دموکراتیزاسیون می‌شوند؟ این مقاله سپس استدلال می‌کند که بررسی این روابط می‌تواند میزان تعهد نخبگان به تعمیق توسعه و دموکراسی در کشور را نشان دهد.‌ در کمپین انتخاباتی سال 2002 مفهوم CDES توسط حزب کارگر به‌عنوان یک «قرارداد اجتماعی» مطرح شد که نه‌تنها سه قوه حکومتی و سه سطح اقتدار دولتی (شهری، فدرال و ملی) را متوازن می‌‌کرد بلکه همچنین در جهت شمول تمامی شهروندان و ریشه‌کن‌کردن نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کرد. اعضای این شورا از تمامی بخش‌های جامعه بودند، از جمله صاحبان کسب‌وکار، اتحادیه‌های صنفی، سازمان‌های وابسته به کلیسا و انجمن‌های مختلف مدنی. هدف اصلی حکومت، استفاده از CDES به‌عنوان ظرفیتی مشورتی بود که مسیرهای جدیدی برای گفت‌وگو بین جامعه مدنی و بخش عمومی ایجاد می‌کرد. در هدف‌گذاری این فرض وجود داشت که این کار باعث بهبود ظرفیت حکمرانی و ساخت محیطی می‌شود که پذیرای اجرای اصلاحات، رشد سرمایه‌گذاری، کاهش فقر و توسعه اقتصادی است. دو مسئله مهم این بود که خاصیت‌های نئوکورپوراتیستی گفت‌وگو، شفافیت و صدا در آزادسازی اقتصادی و سیاسی چقدر مهم هستند و CDES چه نقشی در بهبود ظرفیت حکمرانی در کشورهای در حال توسعه خواهد داشت.‌ ریچاردسون (1996) درباره نهادهای نئوکورپراتیستی می‌نویسد که تأسیس این نهادها به‌معنای حرکتی به‌سوی حل مشکلات از طریق «چانه‌زنی منسجم» است که در برابر «چانه‌زنی توزیعی» قرار می‌گیرد؛ این کار سناریویی را پیش می‌نهد که در آن امکان سودهای مشترک وجود دارد و این امر در برابر تفسیر با مجموع صفر نتایج مذاکره قرار می‌گیرد. نئوکورپراتیسم بر ارزش روابط بلندمدت و ساختارمند در مذاکرات سه‌جانبه بر سر اصلاحات فرایندهای اقتصادی و وابستگی متقابل به عاملان اجتماعی و دولتی در تدوین و اجرای سیاست‌گذاری تأکید می‌کند. چنین ساختاری شفاف، غیررانت‌جویانه و مبتنی بر رقابتی‌بودن و مشارکت نهادی دموکراتیک است و بر بهبود نظام حکمرانی تمرکز دارد. علاوه‌بر‌این، ازآنجایی‌که سیاست‌های نئولیبرالی مانند مقررات‌زدایی و آزادسازی اقتصادی مستلزم فضای رقابت آزاد و منصفانه است، بنابراین رویکرد نئوکورپراتیستی بیشتر احتمال دارد چنین شرایطی را فراهم کند. علاوه‌بر‌این، نئوکورپراتیسم اغلب به‌عنوان یک ابزار نهادی کارآمد برای حکمرانی تثبیت دموکراسی دیده می‌شود.‌ یک مرجع دولت حزب کارگر برای طراحی CDES، تجربه مدرن‌سازی کوپراتیسم مبتنی بر نهادهای مذاکره و مشورتی سه‌جانبه در 1990 برزیل و همچنین تجربه نهادهای مشابه در کشورهای دیگر (حدود 30 کشور دیگر چنین نهادهایی دارند) از جمله فرانسه، پرتقال، اسپانیا و هلند بود. به‌طور‌خاص، تاریخ بلند گفت‌وگوهای موفق بین دولت و جامعه مدنی در هلند توجه رهبران حزب کارگر را به خود جلب کرد.
شورای اجتماعی-اقتصادی هلند که در سال 1950تأسیس شد، شورایی نسبتا کوچک (33 عضو با نماینده‌هایی مساوی از سوی کسب‌وکار، کارگران و سلطنت) و بسیار کارآمد بود و تأثیرگذار تلقی می‌شد. این شورا علاوه بر کارکردهای مشورتی خود بر کار 40 هیئت صنعتی و کالایی و بر پیاده‌سازی قوانین و مقرراتی خاص نظارت داشت.
این شورا یک عنصر حیاتی در موفقیت دولت رفاه هلند تلقی می‌شد. با اینکه CDES این کارکردهای نظارتی را نداشت، اما این شورا به دو لحاظ به شورای هلندی شبیه بود؛ CDES نیز نقش مشورتی مهمی ایفا می‌کرد و همچنین مستقیم به قوه مجریه گزارش می‌داد و تعهد محکمی به تضمین توسعه اقتصادی پایدار، توزیع عادلانه درآمدی و رقابتی‌بودن در سطح ملی داشت.
تجربه نئوکورپراتیستی اروپایی نشان داد که مشارکت نخبگان اقتصادی و دیگر اعضای جامعه مدنی (به‌ویژه کارگران) در فرایند تدوین سیاست‌ها نه‌تنها در خدمت مطرح‌کردن دغدغه‌های جامعه و اصلاح سیاست‌هاست، بلکه به‌دلیل درک بهتر جامعه و تشخیص نوآوری‌ها و اهداف اصلاحات سیاستی، فرایند پیاده‌سازی را نیز تسهیل می‌کند. همه این موارد به انگیزه‌هایی برای دولتی تبدیل شدند که به‌دلیل نداشتن اکثریت در پارلمان، به شرکایی برای ائتلاف‌سازی نیاز داشت که ممکن بود فهرست انتظارات اصلاحات سیاستی مشابهی با دولت داشته باشند.
در مسیر طراحی نهاد CDES، حزب کارگر با دو روند دارای تعارض در سیاست‌گذاری مدرن مواجه بود؛ از یک سو، نیاز به تخصصی‌سازی تکنوکراتیک بیشتر برای رسیدگی به پیچیدگی‌های ذاتی سیاست‌گذاری مدرن و از سوی دیگر، نیاز به واکنش به مطالبات بخش وسیع‌تری از جامعه مدنی برای مشارکت در سیاست‌گذاری عمومی.
اعضای CDES شامل رئیس‌جمهور و 10 نماینده دولت به‌همراه نمایندگان طبقات اجتماعی و بخش‌های مختلف جغرافیایی بودند. در CDES 41 کرسی (50 درصد) در اختیار کسب‌وکارها و 13 کرسی (16 درصد) در اختیار اتحادیه‌های صنفی بود و سازمان‌های اجتماعی و افراد مستقل نیز به ترتیب 11 و 10 کرسی و گروه‌های دیگر (مذهبی، آکادمیک و فرهنگی) شش کرسی داشتند. اعضای این شورا منصوب دولت بودند و دوره آنها دو‌ساله بود.
دولت باور داشت که بیشتربودن نماینده‌های کسب‌وکار برای بهبود شرایط اقتصادی و سرمایه‌گذاری و کسب حمایت برای تصمیمات سیاست‌گذاری عمومی حیاتی است. مسئولیت CDES تولید طرح‌های پیشنهادی درباره اصلاحات کلیدی مورد بررسی بود. سه پروژه مربوط به 18 ماه اول فعالیت شورا شامل اصلاحات قانون کار، مالیات و تأمین اجتماعی می‌شدند که از بخش‌های مهم برنامه حزب کارگر بودند. جالب است که در مقایسه با تنش‌های بین کارگران و نمایندگان سرمایه، تنش‌های بیشتری بین نمایندگان کارگری وجود داشت، زیرا کارگران و صاحبان صنایع در مطالبات خود در جهت بازسازی اقتصاد و اولویت‌دادن به ایجاد شغل و سرمایه‌گذاری وجوه مشترکی می‌یافتند.
یکی از مشکلات CDES وابستگی آن به دولت بود که باعث می‌شد به جامعه پاسخ‌گو نباشد. ناتوانی برخی نمایندگان از پیشبرد پروژه‌های اجتماعی در این شورا باعث دلسردی برخی از آنان شد. علاوه بر این، مجلس با اکثریت مخالف رئیس‌جمهور نیز رابطه خوبی با CDES نداشت. نمایندگان مجلس توجه زیادی به توصیه‌های CDES نداشتند و همچنین این نقد مطرح می‌شد که دولت تنها در صورتی از توصیه‌های CDES استفاده می‌کند که با مواضع خودش تطابق داشته باشد.
در نهایت، منفعت‌نداشتن نخبگان سیاسی (به‌عنوان مثال احزاب سیاسی و حکمرانان دولتی) به شکل‌های مختلفی موانعی در برابر فعالیت CDES در کوتاه‌مدت بودند و محدودیت‌های بسیار بیشتری بر سر بقای بلندمدت‌تر این نهاد ایجاد کردند. این مشکل یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف CDES بوده است، زیرا ممکن بود حکومت بعدی ارزشی برای نهادی قائل نشود که حمایتی از سوی نخبگان سیاسی ندارد.
تجربه نشان داده است که با مشارکت بیشتر جامعه مدنی و تقویت شفافیت و پاسخ‌گویی می‌توان ظرفیت‌های حکمرانی را تقویت کرد. این شورا، محلی برای بحث بر سر منافع عاملان اجتماعی فراهم و ورودی جامعه مدنی را به فرایند سیاستی تسهیل کرد؛ برای مثال این شورا در گذر زمان نقشی اساسی در برنامه توسعه آموزش (PDE) و برنامه شتاب به رشد اقتصادی (PAC) حزب کارگر داشت و شفافیت و مصالحه را در سپهر عمومی تقویت کرد. علاوه بر این، CDES به‌عنوان ابزاری برای سرعت‌بخشیدن به فرایند اصلاح مورد استفاده قرار گرفت. در نهایت اینکه این شورا یک نوآوری نهادی مهم بود که مشارکت اجتماعی حقیقی بیشتری در تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌ها فراهم کرد.