نقدی بر یکی از آرای دیوان عدالت اداری به قلم یک حقوق‌دان
رأی به بی‌نفعی مردم در اموال عمومی
حسن خلیل‌خلیلی . وکیل پایه‌یک دادگستری
اخیرا دیوان عدالت اداری در جایگاه سکان‌دار دفاع از حقوق ملت در مقابل دولت، با صدور رأیی قدم در راهی گذاشته و شهروندان را نسبت به اداره و نظارت بر اموال عمومی و شهرداری‌ها، ذی‌نفع نمی‌داند. در این میان، شورای شهر به‌عنوان نماد مردم‌سالاری که برخاسته از آرای مستقیم مردم است نیز دم فروبسته و سکوت پرابهام را ترجیع‌بند سیاست‌های خویش قرار داده است. دیوان عدالت اداری در پرونده‌ای مرتبط با دفاع از حقوق اموال عمومی، با استناد به بند ب ماده 53 قانون تشکیلات و آیین دادرسی خویش، با این استدلال که «شاکی در دعوای مطروحه دارای سمت و صاحب نفع محسوب نمی‌شود...»، اقدام به صدور قرار رد شکایت کرده است؛ این در حالی است که با توجه به ماهیت وجودی دیوان، تفاوت‌های ماهوی و بنیادین بین مفهوم ذی‌نفع در دعاوی مطرح‌شده در دادگستری با دعاوی طرح‌شده در دیوان عدالت اداری وجود دارد.
تفاوت ذی‌نفع در دعاوی دیوان عدالت اداری با سایر دعاوی حقوقی: ذی‌نفع در مفهوم حقوقی و قضائی کسی است که از طرح دعوا نزد مراجع قضائی، نفع و فایده مشخص و مستقیم می‌برد؛ اما در دعاوی عمومی که علیه دولت یا مأموران دولتی یا شهرداری‌ها مطرح می‌شود، لزوم نفع مستقیم در دعوا ملاک رسیدگی نبوده، مفهوم ذی‌نفع در دعاوی اداری بر اساس مخاطبان تصمیم اداری برداشت می‌شود. در دعاوی دیوان عدالت اداری، ذی‌نفع یک فرد نیست، بلکه ذی‌نفع تمام مردم هستند.
ذی‌نفع مستقیم و غیرمستقیم: با دقت در سیاق قانون‌گذاری و اطلاق عبارت «ذی‌نفع» در بند ب ماده 53 این قانون، کاملا روشن است که عبارت ذی‌نفع شامل نفع مستقیم و غیرمستقیم است. برای مثال، وقتی پمپ‌بنزینی از سوی دولت به شهرداری واگذار می‌شود و برای احداث آن نیز بحث کمک‌های دولتی و مردمی بدون رعایت تشریفات قانونی (ازجمله برگزاری مزایده و ...) به میان می‌آید، مثلا به برادر عضو شورای شهر واگذار شود، شهروندان از منافع مستقیم و غیرمستقیم آن بی‌بهره خواهند شد.
اصل بر وجود است نه عدم: اصل بر ذی‌نفع‌بودن مردم نسبت به اموال عمومی شهرداری است، نه بی‌نفعی؛ چون بی‌نفعی عدم است و اثبات عدم غیرممکن. بنابراین، با توجه به مبانی جمهوری اسلامی، اصول حاکم بر قانون اساسی، بیانات رهبر کبیر انقلاب در مورد نقش و نفع مردم، فرمایشات مقام معظم رهبری درباره نظارت آحاد مردم بر اموال عمومی به‌خصوص استفاده از عبارت آتش به اختیار و در نهایت فلسفه وجودی دیوان عدالت اداری و دقت در نظام تقنینی که اصالت را بر وجود می‌داند نه عدم، ذی‌نفع‌ندانستن مردم نسبت به اموال عمومی، مخالفت صریح با مبانی جمهوریت نظام اسلامی است و زیبنده دیوان عدالت اداری که سکان‌دار نظارت قضائی است، نیست.
دیوان عدالت اداری در نقش حامی مردم و مدافع حقوق آنان: دیوان عدالت اداری، به‌عنوان دادگاهی اختصاصی در ساختار قوه قضائیه، وظیفه رسیدگی به شکایات مردم از دستگاه‌های اداری را بر عهده دارد. در سیستم عدالت قضائی ایران، هر شخص می‌تواند از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌‌نامه‌های دولتی و شورای شهر و شهرداری که مخالف قانون باشد، به دیوان عدالت اداری شکایت کند و لازم نیست شاکی ذی‌نفع مستقیم باشد.
صراحت قانون اساسی بر ذی‌نفعی مردم: طبق اصل 173: «برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها یا آیین‌‌نامه‌های دولتی یا شهرداری و احقاق حقوق، آنها می‌توانند به دیوانی به نام دیوان عدالت اداری مراجعه کنند». از این اصل استنباط می‌شود که عبارت ذی‌نفع‌بودن مستقیم، ناظر بر مواردی خاص و نسبت به برخی شکایت‌ها ازجمله موارد بند 2 و 3 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. همچنین چگونه شهروندی نباید ذی‌نفع باشد، ولی بتواند در سرنوشت اقتصادی خود مطابق بند 8 اصل 3 مشارکت کند؟ آیا بهتر نیست به مردم اجازه داده شود با ظرفیت‌های موجود در اصل هشتم، از طرق قانونی نهی از منکر کنند نه اینکه بر اثر استیصال اقدامات هنجارشکنانه مرتکب شوند؟ آیا دخالت در تعیین سرنوشت اجتماعی خویش بر اساس اصل 56 و احقاق حقوق مردم با ذی‌نفع‌نشمردن مردم در تضاد نیست؟
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات: اگر هر شخص ایرانی در ارتباط با اموال عمومی ذی‌نفع نیست، پس چرا باید به استناد ماده 2 این قانون، حق دسترسی به اطلاعات عمومی را داشته باشد؟ درحالی‌که بر اساس مواد 5 و 7، مؤسسات عمومی مکلف‌اند اطلاعات را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند و نمی‌توانند از متقاضی دسترسی به اطلاعات هیچ‌گونه دلیل یا توجیهی برای تقاضایش مطالبه کنند.
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهاي اسلامی کشور و انتخاب شهرداران: شهروندان هستند که بر اساس مواد 17 و 71 این قانون به موجودیت شورای شهر و شهردار مشروعیت می‌بخشند و شورای شهر به نیابت از آنها، وظیفه نظارت بر حفظ حقوق، اموال و دارایی‌های شهرداری را بر عهده دارد و اگر شورای شهر نتوانست یا نخواست به وظیفه نظارتی خود عمل کند، بدیهی است هریک از شهروندان می‌تواند از طرق قانونی احقاق حق کند. به‌راستی اگر مردم ذی‌نفع در تصمیمات شورای شهر نیستند، پس چرا باید جلسات شوراها طبق ماده 15 علنی برگزار شود؟
قانون شهرداری: وقتی شهرداری بر اساس ماده 3، مؤسسه‌ای عمومی محسوب می‌شود که وابسته به شوراهای محلی است و بر اساس مواد 2 و 73 موظف است عوارض و درآمد حاصل‌شده را منحصرا به مصرف همان شهر برساند، حال اگر برخلاف این قاعده عمل کرد و منابع درآمدزای شهر ازجمله پمپ‌بنزین شهرداری را بدون رعایت ضوابط به برادر عضو شورای شهر واگذار کرد، آیا شهروندی که قرار است این درآمدها برای او و شهرش هزینه شود، ذی‌نفع نیست؟!
منشور حقوق شهروندی: آیا فقط باید عده‌ای خاص فرصت دستیابی به فرصت‌های طلایی در دستیابی به اموال عمومی را داشته باشند؟ آیا این مسیر در تقابل مستقیم با ماده 21 این قانون (مستند به اصل 34، 170، 173 و 174 قانون اساسی و قانون دیوان عدالت اداری و قانون تشکیل سازمان بازرسی کشور مصوب 1360) نسبت به تقاضای احقاق حق از طریق مراجعه به مراجع اداری و قضائی صالح برای اعتراض به تصمیمات مقامات رسمی نیست؟ و ماده 22 این قانون (مستند به اصل 3 قانون اساسی، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون بهبود محیط کسب‌وکار و بند 18 سیاست‌های کلی نظام اداری) مبنی بر الزام بر آگاه‌شدن از تصمیمات و اقدامات اداری را مخدوش نمی‌کند؟
آیا ماده 24 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی، مواد 25 تا 28 و 41 ، 53 و 114 قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد مختلف سیاست‌های کلی نظام اداری مصوب 1389) مبنی بر حق شهروندان در برخورداری از دولت امانتدار و حافظ بیت‌المال را زیر پا نمی‌گذارد؟ و آنان را طبق ماده 28 (مستند به اصل 8 قانون اساسی، ماده 8 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر و ماده 3 قانون مطبوعات، بند 4 سیاست‌های فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در حوزه مطبوعات) از حق نقد، ابراز نارضایتی، دعوت به خیر، نصیحت درباره عملکرد حکومت و نهادهای عمومی محروم نمی‌کند؟
به واسطه این نگاه دیوان، آیا حق شهروندان در دسترسی به اطلاعات عمومی طبق ماده 30 (مستند به بند 2 اصل 3 قانون اساسی، مواد 2 و 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، بند) الف (ماده 3 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و ماده 10 قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد مصوب 1387) تضییع نمی‌شود؟ و حق دستیابی به فرصت‌های اقتصادی و امکانات و خدمات عمومی و دولتی برابر و رقابت منصفانه در دستیابی به فرصت‌ها و امکانات بر اساس ماده 68 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی و بند 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب 1392) پایمال نمی‌شود؟ و حق دسترسی به اطلاعات مربوط به برگزاری مزایده‌ها و مناقصه‌ها طبق بند ب ماده 70 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی، بند 5 سیاست‌های کلی تشویق سرمایه‌گذاری مصوب 1389، بند 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که مصوب 1392 است) نادیده گرفته نمی‌شود؟
پس جایگاه و نقش مردم در نظارت بر مسئولان کجاست؟
آیا ریاست محترم قوه قضائیه که پیگیر تحول در نظام قضائی کشور است، با توجه به سمت قضائی ریاست قوه قضائیه، چنین اعتقادی به شهروندان و نظارت عمومی نسبت به اموال عمومی به‌ویژه اموال عمومی شهرداری‌ها دارند؟ آیا نظارت بر حفظ و نگهداری جنگل‌ها، رودها، مراتع و کوه‌ها وظیفه مردم نیز نیست؟
اخیرا دیوان عدالت اداری در جایگاه سکان‌دار دفاع از حقوق ملت در مقابل دولت، با صدور رأیی قدم در راهی گذاشته و شهروندان را نسبت به اداره و نظارت بر اموال عمومی و شهرداری‌ها، ذی‌نفع نمی‌داند. در این میان، شورای شهر به‌عنوان نماد مردم‌سالاری که برخاسته از آرای مستقیم مردم است نیز دم فروبسته و سکوت پرابهام را ترجیع‌بند سیاست‌های خویش قرار داده است. دیوان عدالت اداری در پرونده‌ای مرتبط با دفاع از حقوق اموال عمومی، با استناد به بند ب ماده 53 قانون تشکیلات و آیین دادرسی خویش، با این استدلال که «شاکی در دعوای مطروحه دارای سمت و صاحب نفع محسوب نمی‌شود...»، اقدام به صدور قرار رد شکایت کرده است؛ این در حالی است که با توجه به ماهیت وجودی دیوان، تفاوت‌های ماهوی و بنیادین بین مفهوم ذی‌نفع در دعاوی مطرح‌شده در دادگستری با دعاوی طرح‌شده در دیوان عدالت اداری وجود دارد.
تفاوت ذی‌نفع در دعاوی دیوان عدالت اداری با سایر دعاوی حقوقی: ذی‌نفع در مفهوم حقوقی و قضائی کسی است که از طرح دعوا نزد مراجع قضائی، نفع و فایده مشخص و مستقیم می‌برد؛ اما در دعاوی عمومی که علیه دولت یا مأموران دولتی یا شهرداری‌ها مطرح می‌شود، لزوم نفع مستقیم در دعوا ملاک رسیدگی نبوده، مفهوم ذی‌نفع در دعاوی اداری بر اساس مخاطبان تصمیم اداری برداشت می‌شود. در دعاوی دیوان عدالت اداری، ذی‌نفع یک فرد نیست، بلکه ذی‌نفع تمام مردم هستند.
ذی‌نفع مستقیم و غیرمستقیم: با دقت در سیاق قانون‌گذاری و اطلاق عبارت «ذی‌نفع» در بند ب ماده 53 این قانون، کاملا روشن است که عبارت ذی‌نفع شامل نفع مستقیم و غیرمستقیم است. برای مثال، وقتی پمپ‌بنزینی از سوی دولت به شهرداری واگذار می‌شود و برای احداث آن نیز بحث کمک‌های دولتی و مردمی بدون رعایت تشریفات قانونی (ازجمله برگزاری مزایده و ...) به میان می‌آید، مثلا به برادر عضو شورای شهر واگذار شود، شهروندان از منافع مستقیم و غیرمستقیم آن بی‌بهره خواهند شد.
اصل بر وجود است نه عدم: اصل بر ذی‌نفع‌بودن مردم نسبت به اموال عمومی شهرداری است، نه بی‌نفعی؛ چون بی‌نفعی عدم است و اثبات عدم غیرممکن. بنابراین، با توجه به مبانی جمهوری اسلامی، اصول حاکم بر قانون اساسی، بیانات رهبر کبیر انقلاب در مورد نقش و نفع مردم، فرمایشات مقام معظم رهبری درباره نظارت آحاد مردم بر اموال عمومی به‌خصوص استفاده از عبارت آتش به اختیار و در نهایت فلسفه وجودی دیوان عدالت اداری و دقت در نظام تقنینی که اصالت را بر وجود می‌داند نه عدم، ذی‌نفع‌ندانستن مردم نسبت به اموال عمومی، مخالفت صریح با مبانی جمهوریت نظام اسلامی است و زیبنده دیوان عدالت اداری که سکان‌دار نظارت قضائی است، نیست.
دیوان عدالت اداری در نقش حامی مردم و مدافع حقوق آنان: دیوان عدالت اداری، به‌عنوان دادگاهی اختصاصی در ساختار قوه قضائیه، وظیفه رسیدگی به شکایات مردم از دستگاه‌های اداری را بر عهده دارد. در سیستم عدالت قضائی ایران، هر شخص می‌تواند از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌‌نامه‌های دولتی و شورای شهر و شهرداری که مخالف قانون باشد، به دیوان عدالت اداری شکایت کند و لازم نیست شاکی ذی‌نفع مستقیم باشد.
صراحت قانون اساسی بر ذی‌نفعی مردم: طبق اصل 173: «برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها یا آیین‌‌نامه‌های دولتی یا شهرداری و احقاق حقوق، آنها می‌توانند به دیوانی به نام دیوان عدالت اداری مراجعه کنند». از این اصل استنباط می‌شود که عبارت ذی‌نفع‌بودن مستقیم، ناظر بر مواردی خاص و نسبت به برخی شکایت‌ها ازجمله موارد بند 2 و 3 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. همچنین چگونه شهروندی نباید ذی‌نفع باشد، ولی بتواند در سرنوشت اقتصادی خود مطابق بند 8 اصل 3 مشارکت کند؟ آیا بهتر نیست به مردم اجازه داده شود با ظرفیت‌های موجود در اصل هشتم، از طرق قانونی نهی از منکر کنند نه اینکه بر اثر استیصال اقدامات هنجارشکنانه مرتکب شوند؟ آیا دخالت در تعیین سرنوشت اجتماعی خویش بر اساس اصل 56 و احقاق حقوق مردم با ذی‌نفع‌نشمردن مردم در تضاد نیست؟
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات: اگر هر شخص ایرانی در ارتباط با اموال عمومی ذی‌نفع نیست، پس چرا باید به استناد ماده 2 این قانون، حق دسترسی به اطلاعات عمومی را داشته باشد؟ درحالی‌که بر اساس مواد 5 و 7، مؤسسات عمومی مکلف‌اند اطلاعات را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند و نمی‌توانند از متقاضی دسترسی به اطلاعات هیچ‌گونه دلیل یا توجیهی برای تقاضایش مطالبه کنند.
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهاي اسلامی کشور و انتخاب شهرداران: شهروندان هستند که بر اساس مواد 17 و 71 این قانون به موجودیت شورای شهر و شهردار مشروعیت می‌بخشند و شورای شهر به نیابت از آنها، وظیفه نظارت بر حفظ حقوق، اموال و دارایی‌های شهرداری را بر عهده دارد و اگر شورای شهر نتوانست یا نخواست به وظیفه نظارتی خود عمل کند، بدیهی است هریک از شهروندان می‌تواند از طرق قانونی احقاق حق کند. به‌راستی اگر مردم ذی‌نفع در تصمیمات شورای شهر نیستند، پس چرا باید جلسات شوراها طبق ماده 15 علنی برگزار شود؟
قانون شهرداری: وقتی شهرداری بر اساس ماده 3، مؤسسه‌ای عمومی محسوب می‌شود که وابسته به شوراهای محلی است و بر اساس مواد 2 و 73 موظف است عوارض و درآمد حاصل‌شده را منحصرا به مصرف همان شهر برساند، حال اگر برخلاف این قاعده عمل کرد و منابع درآمدزای شهر ازجمله پمپ‌بنزین شهرداری را بدون رعایت ضوابط به برادر عضو شورای شهر واگذار کرد، آیا شهروندی که قرار است این درآمدها برای او و شهرش هزینه شود، ذی‌نفع نیست؟!
منشور حقوق شهروندی: آیا فقط باید عده‌ای خاص فرصت دستیابی به فرصت‌های طلایی در دستیابی به اموال عمومی را داشته باشند؟ آیا این مسیر در تقابل مستقیم با ماده 21 این قانون (مستند به اصل 34، 170، 173 و 174 قانون اساسی و قانون دیوان عدالت اداری و قانون تشکیل سازمان بازرسی کشور مصوب 1360) نسبت به تقاضای احقاق حق از طریق مراجعه به مراجع اداری و قضائی صالح برای اعتراض به تصمیمات مقامات رسمی نیست؟ و ماده 22 این قانون (مستند به اصل 3 قانون اساسی، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون بهبود محیط کسب‌وکار و بند 18 سیاست‌های کلی نظام اداری) مبنی بر الزام بر آگاه‌شدن از تصمیمات و اقدامات اداری را مخدوش نمی‌کند؟
آیا ماده 24 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی، مواد 25 تا 28 و 41 ، 53 و 114 قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد مختلف سیاست‌های کلی نظام اداری مصوب 1389) مبنی بر حق شهروندان در برخورداری از دولت امانتدار و حافظ بیت‌المال را زیر پا نمی‌گذارد؟ و آنان را طبق ماده 28 (مستند به اصل 8 قانون اساسی، ماده 8 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر و ماده 3 قانون مطبوعات، بند 4 سیاست‌های فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در حوزه مطبوعات) از حق نقد، ابراز نارضایتی، دعوت به خیر، نصیحت درباره عملکرد حکومت و نهادهای عمومی محروم نمی‌کند؟
به واسطه این نگاه دیوان، آیا حق شهروندان در دسترسی به اطلاعات عمومی طبق ماده 30 (مستند به بند 2 اصل 3 قانون اساسی، مواد 2 و 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، بند) الف (ماده 3 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و ماده 10 قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد مصوب 1387) تضییع نمی‌شود؟ و حق دستیابی به فرصت‌های اقتصادی و امکانات و خدمات عمومی و دولتی برابر و رقابت منصفانه در دستیابی به فرصت‌ها و امکانات بر اساس ماده 68 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی و بند 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مصوب 1392) پایمال نمی‌شود؟ و حق دسترسی به اطلاعات مربوط به برگزاری مزایده‌ها و مناقصه‌ها طبق بند ب ماده 70 (مستند به بند 9 اصل 3 قانون اساسی، بند 5 سیاست‌های کلی تشویق سرمایه‌گذاری مصوب 1389، بند 19 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که مصوب 1392 است) نادیده گرفته نمی‌شود؟
پس جایگاه و نقش مردم در نظارت بر مسئولان کجاست؟
آیا ریاست محترم قوه قضائیه که پیگیر تحول در نظام قضائی کشور است، با توجه به سمت قضائی ریاست قوه قضائیه، چنین اعتقادی به شهروندان و نظارت عمومی نسبت به اموال عمومی به‌ویژه اموال عمومی شهرداری‌ها دارند؟ آیا نظارت بر حفظ و نگهداری جنگل‌ها، رودها، مراتع و کوه‌ها وظیفه مردم نیز نیست؟