نهاد نظارت بر حرفه حسابرسی، حراست از منافع عمومی
وزارت امور اقتصادی و دارایی: ازآنجاکه حرفه حسابرسی ارائهکننده خدمات عمومی بااهمیتی است، باید در راستای منافع عمومی عمل کرده و به عموم مردم خدمترسانی کند. پایداری این حرفه مانند دیگر حرفهها به کیفیت خدمات ارائهشده از سوی افراد شاغل در آن و ظرفیت حرفه برای پاسخگویی کارا و اثربخش به درخواستهای اقتصاد و جامعه بستگی دارد. انتظامبخشی بهدنبال تضمین کیفیت مناسب و اطمینان از کیفیت خدمات حسابرسی است. به اعتقاد فدراسیون بینالمللی حسابداران (IFAC) تضمین رعایت استانداردهای اخلاقی، فنی و حرفهای و لزوم نمایندگیکردن استفادهکنندگان بدون قرارداد (مانند سرمایهگذاران و بستانکاران) از جمله مهمترین دلایل وجود مقررات برای اطمینان از کیفیت مناسب خدمات این حرفه است.
انتظامبخشی به حرفه حسابرسی ممکن است بهصورت خودانتظامی (Self-regulation) بهوسیله حرفه، خودانتظامی تحت نظارت عمومی بههمراه پاسخگویی (Self-regulation with public oversight and accountability) و انتظامبخشی خارج از حرفه (External regulation) باشد. آشنایی با بازار فعالیت حرفه و دستیابی سادهتر به اطلاعات مربوط به آن، از مهمترین نقاط قوت خودانتظامی توسط حرفه است. این موضوع در خودانتظامی تحت نظارت عمومی از طریق ادای مسئولیت پاسخگویی و انجام فعالیتهای نظارتی بیشتر تکمیل و تقویت میشود. مستقلبودن از حرفه نیز مهمترین جنبه مثبت نهاد نظارتی خارج از حرفه است. نقش دولت در فرایند انتظامبخشی، کسب اطمینان از دستیابی به اهداف حرفه بهمنظور حفظ منافع عمومی است.
در سالهای نه چندان دور، در بسیاری از کشورهای دنیا اکثر مسئولیتهای مرتبط با انتظامبخشی به حرفه واگذار شده بود، بهطوریکه این فرایند به خودانتظامی نزدیکتر بود، با وجود این به علت نبود اعتماد به خودانتظامی در حسابرسی بهعنوان یک سازوکار مؤثر انتظامبخشی، در بسیاری از این کشورها نظامهای انتظامبخش از طریق تأسیس هیئتهای مختلف عالی انتظامبخش و افزایش نظارت عمومی تقویت شدهاند، بهطوریکه این فرایند از خودانتظامی فاصله گرفت. در حقیقت، تأسیس هیئتهای مختلف عالی انتظامبخش در کشورهای مختلف (مانند هیئت گزارشگری خارجی (XRB) در نیوزیلند، شورای گزارشگری مالی (FRC) در انگلستان، هیئت نظارت بر حسابداری شرکتهای سهامی عام (PCAOB) در آمریکا، هیئت نظارت بر حسابرسی و حسابداران رسمی (CPAAOB) در ژاپن، کمیسیون ناظر بر حسابرسان (AOC) در آلمان، هیئت حسابدهی عمومی (CPAB) در کانادا، کمیسیون سرمایهگذاری و اوراق بهادار (ASIC) در استرالیا) بهمنظور نظارت بر حسابرسان، حاکی از آن است که اعتماد عمومی به حسابرسان و خودانتظامی بهطور چشمگیری کاهش یافته است. دلیل این ادعا آن است که تمامی این هیئتها برای مطرحکردن قواعد خاص برای
حسابرسی و وضع شرایط ارائه مجوز به حسابرسان قدرت عالی دارند و میتوانند نظارت سالانه بر مؤسسات حسابرسی اعمال کنند. همچنین به هیئتهای یادشده این قدرت داده شده است که در صورت تخلف یا عدم کاربرد صحیح استانداردهای حرفهای برای حسابرسی توسط مؤسسات حسابرسی، بهترین اقدام انضباطی را درباره آنها اعمال کنند.
بنابراین بهطور خلاصه میتوان گفت با مشخصشدن نارساییهای خودانتظامی (از جمله رسواییهای بزرگ مالی ابتدای قرن بیستویکم) و بهدنبال آن افزایش انتظارات نسبت به کیفیت حسابرسی و کاهش اعتماد عمومی به حرفه، در بسیاری از کشورها قوانینی برای خارجکردن انتظامبخشی به حرفه حسابرسی از حالت خودانتظام، وضع و اجرا شده است، بهطوریکه در بیش از 50 کشور دنیا سازمانهای دولتی برای نظارت مستقیم یا غیرمستقیم بر حرفه حسابرسی ایجاد شد.
همانطورکه اشاره شد، تاکنون در بیش از 50 کشور و منطقه جغرافیایی در جهان که بخش اعظم اقتصاد جهانی را شکل میدهند، خودانتظامی حرفه حسابرسی توسط انجمنهای حرفهای را کافی ندانستهاند و با تشکیل نهادهای دولتی مستقل از حرفه، نظارت بر حرفه حسابرسی شامل تأیید حسابرسان و مؤسسات، کنترل کیفیت، اقدامات انضباطی و بعضا تدوین استانداردهای حسابداری و حسابرسی را انجام میدهند. این کشورها شامل آمریکا، ژاپن، آلمان، انگلیس، فرانسه، ایتالیا، برزیل، کانادا، کره، استرالیا، و... میشود که بخش عمده اقتصاد جهانی را تشکیل میدهند. در بیشتر کشورهای یادشده، اعضای هیئت راهبری نهاد نظارتی نهتنها مجاز به اشتغال در حرفه نیستند، بلکه عضو جوامع حرفهای آن کشور هم نباید باشند. دلیل این موضوع حفظ استقلال هرچه بیشتر اعضای نهاد ناظر از حرفه است. در برخی کشورها مانند آمریکا، کانادا، فرانسه، ایرلند، ژاپن، مالزی و سنگاپور اعضای حرفهای میتوانند در ترکیب هیئت راهبری نهاد نظارتی حضور داشته باشند اما درصد این اعضا در هیچ کشوری قابل ملاحظه نیست. انتخاب اعضا در عموم کشورها را دولت انجام میدهد و این فرایند در هیچ کشوری متأثر از حرفه و افراد حرفهای
نیست.
در ایران تا پیش از سال 1378 سازوکار مشخصی برای نظارت بر حسابرسان وجود نداشت. در این سال جامعه حسابداران رسمی به منظور تنظیم امور و اعتلای حرفه حسابداری و حسابرسی در کشور و نظارت حرفهای بر حسابداران رسمی تأسیس شد. طبق اساسنامه جامعه حسابداران رسمی ایران، شورایعالی، هیئتمدیره و هیئت عالی نظارت ارکان اصلی آن محسوب میشوند. در عمل شورایعالی و هیئتمدیره، هیئت راهبری جامعه هستند و هیئت عالی نظارت بر این دو رکن نظارت میکند. اعضای شورایعالی از میان اعضای جامعه توسط اعضا انتخاب میشوند (البته رئیس هیئت عالی نظارت یا یکی از اعضای هیئت یادشده به همراه سه نفر به نمایندگی از دولت بدون حق رأی در جلسات شورایعالی جامعه شرکت میکنند). اعضای هیئتمدیره نیز از بین اعضای جامعه توسط شورایعالی انتخاب و با حکم رئیس این شورا منصوب میشوند. هیئت عالی نظارت تنها رکن جامعه است که توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی از میان حسابداران رسمی عضو جامعه تعیین میشود. بنابراین، با توجه به فرایند گزینش اعضای این ارکان، میتوان دو رکن اول جامعه حسابداران رسمی (شورایعالی و هیئتمدیره) را حرفهای و رکن سوم آن (هیئت عالی نظارت) را
حرفهای- عمومی دانست. به طور خلاصه، تمامی اعضای ارکان اصلی جامعه از بین اعضای جامعه انتخاب میشوند که بر اساس تجربه سایر کشورها فاقد استقلال کافی برای نظارت بر حرفه هستند. حال این پرسش مطرح میشود که در زمانی که تقریبا در بیشتر کشورها دوران خودانتظامی بهسر آمده است، حرفه حسابرسی در ایران باید به سمت خودانتظامی صرف حرکت کند و به دنبال کاهش نظارت دولت باشد یا باید مانند سایر کشورها با تجدیدنظر در قوانین و مقررات، نظارت دولت بر این حرفه تقویت شود؟
اصولا طرفداران نظارت بر بازار بر این عقیدهاند که به دلیل شکست بازار، نظارت در جهت منافع عمومی است و میتواند رفاه عمومی را افزایش دهد. نقش دولت در فرایند انتظامبخشی به حرفه حسابرسی نیز کسب اطمینان از دستیابی به اهداف مقررات حرفه در جهت منافع عمومی است. نظارت جزئی از انتظامبخشی است که ممکن است توسط یک سازمان حرفهای یا یک سازمان عمومی انجام شود. این بخش از فرایند انتظامبخشی به دنبال رسواییهای رخداده در دهه گذشته، در بسیاری از کشورها در کانون توجه قرار گرفته و سعی شده است به نحوی این بخش تقویت شود. به بیان دیگر، برقراری نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی در بسیاری از بزرگترین اقتصادهای آزاد دنیا نشانگر این موضوع است که نظارت در قالب خودانتظامی صرف، با شکست مواجه شده و حمایت از منافع عمومی، وجود نظارت دولتی را توجیه میکند. اگرچه در برخی از کشورها (مانند آمریکا) نظارت دولتی تنها بر حسابرسان شرکتهای سهامی عام وجود دارد، اما در کشورهای دیگر (مانند ژاپن) تمامی مؤسسات حسابرسی تحت نظارت دولتی قرار دارند.
از آنجا که هرکدام از شیوههای انتظامبخشی به تنهایی نقاط ضعف و قوتی دارند، تقویت همزمان بُعد حرفهای و دولتی نظارت راهکاری است که میتواند ضمن افزایش منافع عمومی، منافع حرفه را نیز به دنبال داشته باشد. بنابراین بهتر است از تجربه دیگر کشورها در مورد پیامدهای نبود نظارت دولتی درس گرفته شود و بهجای تلاش برای کمرنگکردن نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی، تلاشهایی در جهت تقویت هر دو بُعد نظارت (حرفهای و دولتی) انجام شود. به بیان دیگر، این دو بُعد نظارت، رقیب یکدیگر نیستند، بلکه مکمل هم هستند و باید برای رسیدن به اهداف اصلی انتظامبخشی که بهبود کیفیت حسابرسی و حمایت از منافع عمومی است، به هر دو بُعد به میزان کافی توجه شود. در حقیقت، کمرنگکردن نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی، نهتنها در جهت منافع عمومی نیست، بلکه در بلندمدت از طریق کاهش سطح اعتماد عمومی به حرفه، کاهش منافع اعضا را نیز در پی خواهد داشت.
وزارت امور اقتصادی و دارایی: ازآنجاکه حرفه حسابرسی ارائهکننده خدمات عمومی بااهمیتی است، باید در راستای منافع عمومی عمل کرده و به عموم مردم خدمترسانی کند. پایداری این حرفه مانند دیگر حرفهها به کیفیت خدمات ارائهشده از سوی افراد شاغل در آن و ظرفیت حرفه برای پاسخگویی کارا و اثربخش به درخواستهای اقتصاد و جامعه بستگی دارد. انتظامبخشی بهدنبال تضمین کیفیت مناسب و اطمینان از کیفیت خدمات حسابرسی است. به اعتقاد فدراسیون بینالمللی حسابداران (IFAC) تضمین رعایت استانداردهای اخلاقی، فنی و حرفهای و لزوم نمایندگیکردن استفادهکنندگان بدون قرارداد (مانند سرمایهگذاران و بستانکاران) از جمله مهمترین دلایل وجود مقررات برای اطمینان از کیفیت مناسب خدمات این حرفه است.
انتظامبخشی به حرفه حسابرسی ممکن است بهصورت خودانتظامی (Self-regulation) بهوسیله حرفه، خودانتظامی تحت نظارت عمومی بههمراه پاسخگویی (Self-regulation with public oversight and accountability) و انتظامبخشی خارج از حرفه (External regulation) باشد. آشنایی با بازار فعالیت حرفه و دستیابی سادهتر به اطلاعات مربوط به آن، از مهمترین نقاط قوت خودانتظامی توسط حرفه است. این موضوع در خودانتظامی تحت نظارت عمومی از طریق ادای مسئولیت پاسخگویی و انجام فعالیتهای نظارتی بیشتر تکمیل و تقویت میشود. مستقلبودن از حرفه نیز مهمترین جنبه مثبت نهاد نظارتی خارج از حرفه است. نقش دولت در فرایند انتظامبخشی، کسب اطمینان از دستیابی به اهداف حرفه بهمنظور حفظ منافع عمومی است.
در سالهای نه چندان دور، در بسیاری از کشورهای دنیا اکثر مسئولیتهای مرتبط با انتظامبخشی به حرفه واگذار شده بود، بهطوریکه این فرایند به خودانتظامی نزدیکتر بود، با وجود این به علت نبود اعتماد به خودانتظامی در حسابرسی بهعنوان یک سازوکار مؤثر انتظامبخشی، در بسیاری از این کشورها نظامهای انتظامبخش از طریق تأسیس هیئتهای مختلف عالی انتظامبخش و افزایش نظارت عمومی تقویت شدهاند، بهطوریکه این فرایند از خودانتظامی فاصله گرفت. در حقیقت، تأسیس هیئتهای مختلف عالی انتظامبخش در کشورهای مختلف (مانند هیئت گزارشگری خارجی (XRB) در نیوزیلند، شورای گزارشگری مالی (FRC) در انگلستان، هیئت نظارت بر حسابداری شرکتهای سهامی عام (PCAOB) در آمریکا، هیئت نظارت بر حسابرسی و حسابداران رسمی (CPAAOB) در ژاپن، کمیسیون ناظر بر حسابرسان (AOC) در آلمان، هیئت حسابدهی عمومی (CPAB) در کانادا، کمیسیون سرمایهگذاری و اوراق بهادار (ASIC) در استرالیا) بهمنظور نظارت بر حسابرسان، حاکی از آن است که اعتماد عمومی به حسابرسان و خودانتظامی بهطور چشمگیری کاهش یافته است. دلیل این ادعا آن است که تمامی این هیئتها برای مطرحکردن قواعد خاص برای
حسابرسی و وضع شرایط ارائه مجوز به حسابرسان قدرت عالی دارند و میتوانند نظارت سالانه بر مؤسسات حسابرسی اعمال کنند. همچنین به هیئتهای یادشده این قدرت داده شده است که در صورت تخلف یا عدم کاربرد صحیح استانداردهای حرفهای برای حسابرسی توسط مؤسسات حسابرسی، بهترین اقدام انضباطی را درباره آنها اعمال کنند.
بنابراین بهطور خلاصه میتوان گفت با مشخصشدن نارساییهای خودانتظامی (از جمله رسواییهای بزرگ مالی ابتدای قرن بیستویکم) و بهدنبال آن افزایش انتظارات نسبت به کیفیت حسابرسی و کاهش اعتماد عمومی به حرفه، در بسیاری از کشورها قوانینی برای خارجکردن انتظامبخشی به حرفه حسابرسی از حالت خودانتظام، وضع و اجرا شده است، بهطوریکه در بیش از 50 کشور دنیا سازمانهای دولتی برای نظارت مستقیم یا غیرمستقیم بر حرفه حسابرسی ایجاد شد.
همانطورکه اشاره شد، تاکنون در بیش از 50 کشور و منطقه جغرافیایی در جهان که بخش اعظم اقتصاد جهانی را شکل میدهند، خودانتظامی حرفه حسابرسی توسط انجمنهای حرفهای را کافی ندانستهاند و با تشکیل نهادهای دولتی مستقل از حرفه، نظارت بر حرفه حسابرسی شامل تأیید حسابرسان و مؤسسات، کنترل کیفیت، اقدامات انضباطی و بعضا تدوین استانداردهای حسابداری و حسابرسی را انجام میدهند. این کشورها شامل آمریکا، ژاپن، آلمان، انگلیس، فرانسه، ایتالیا، برزیل، کانادا، کره، استرالیا، و... میشود که بخش عمده اقتصاد جهانی را تشکیل میدهند. در بیشتر کشورهای یادشده، اعضای هیئت راهبری نهاد نظارتی نهتنها مجاز به اشتغال در حرفه نیستند، بلکه عضو جوامع حرفهای آن کشور هم نباید باشند. دلیل این موضوع حفظ استقلال هرچه بیشتر اعضای نهاد ناظر از حرفه است. در برخی کشورها مانند آمریکا، کانادا، فرانسه، ایرلند، ژاپن، مالزی و سنگاپور اعضای حرفهای میتوانند در ترکیب هیئت راهبری نهاد نظارتی حضور داشته باشند اما درصد این اعضا در هیچ کشوری قابل ملاحظه نیست. انتخاب اعضا در عموم کشورها را دولت انجام میدهد و این فرایند در هیچ کشوری متأثر از حرفه و افراد حرفهای
نیست.
در ایران تا پیش از سال 1378 سازوکار مشخصی برای نظارت بر حسابرسان وجود نداشت. در این سال جامعه حسابداران رسمی به منظور تنظیم امور و اعتلای حرفه حسابداری و حسابرسی در کشور و نظارت حرفهای بر حسابداران رسمی تأسیس شد. طبق اساسنامه جامعه حسابداران رسمی ایران، شورایعالی، هیئتمدیره و هیئت عالی نظارت ارکان اصلی آن محسوب میشوند. در عمل شورایعالی و هیئتمدیره، هیئت راهبری جامعه هستند و هیئت عالی نظارت بر این دو رکن نظارت میکند. اعضای شورایعالی از میان اعضای جامعه توسط اعضا انتخاب میشوند (البته رئیس هیئت عالی نظارت یا یکی از اعضای هیئت یادشده به همراه سه نفر به نمایندگی از دولت بدون حق رأی در جلسات شورایعالی جامعه شرکت میکنند). اعضای هیئتمدیره نیز از بین اعضای جامعه توسط شورایعالی انتخاب و با حکم رئیس این شورا منصوب میشوند. هیئت عالی نظارت تنها رکن جامعه است که توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی از میان حسابداران رسمی عضو جامعه تعیین میشود. بنابراین، با توجه به فرایند گزینش اعضای این ارکان، میتوان دو رکن اول جامعه حسابداران رسمی (شورایعالی و هیئتمدیره) را حرفهای و رکن سوم آن (هیئت عالی نظارت) را
حرفهای- عمومی دانست. به طور خلاصه، تمامی اعضای ارکان اصلی جامعه از بین اعضای جامعه انتخاب میشوند که بر اساس تجربه سایر کشورها فاقد استقلال کافی برای نظارت بر حرفه هستند. حال این پرسش مطرح میشود که در زمانی که تقریبا در بیشتر کشورها دوران خودانتظامی بهسر آمده است، حرفه حسابرسی در ایران باید به سمت خودانتظامی صرف حرکت کند و به دنبال کاهش نظارت دولت باشد یا باید مانند سایر کشورها با تجدیدنظر در قوانین و مقررات، نظارت دولت بر این حرفه تقویت شود؟
اصولا طرفداران نظارت بر بازار بر این عقیدهاند که به دلیل شکست بازار، نظارت در جهت منافع عمومی است و میتواند رفاه عمومی را افزایش دهد. نقش دولت در فرایند انتظامبخشی به حرفه حسابرسی نیز کسب اطمینان از دستیابی به اهداف مقررات حرفه در جهت منافع عمومی است. نظارت جزئی از انتظامبخشی است که ممکن است توسط یک سازمان حرفهای یا یک سازمان عمومی انجام شود. این بخش از فرایند انتظامبخشی به دنبال رسواییهای رخداده در دهه گذشته، در بسیاری از کشورها در کانون توجه قرار گرفته و سعی شده است به نحوی این بخش تقویت شود. به بیان دیگر، برقراری نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی در بسیاری از بزرگترین اقتصادهای آزاد دنیا نشانگر این موضوع است که نظارت در قالب خودانتظامی صرف، با شکست مواجه شده و حمایت از منافع عمومی، وجود نظارت دولتی را توجیه میکند. اگرچه در برخی از کشورها (مانند آمریکا) نظارت دولتی تنها بر حسابرسان شرکتهای سهامی عام وجود دارد، اما در کشورهای دیگر (مانند ژاپن) تمامی مؤسسات حسابرسی تحت نظارت دولتی قرار دارند.
از آنجا که هرکدام از شیوههای انتظامبخشی به تنهایی نقاط ضعف و قوتی دارند، تقویت همزمان بُعد حرفهای و دولتی نظارت راهکاری است که میتواند ضمن افزایش منافع عمومی، منافع حرفه را نیز به دنبال داشته باشد. بنابراین بهتر است از تجربه دیگر کشورها در مورد پیامدهای نبود نظارت دولتی درس گرفته شود و بهجای تلاش برای کمرنگکردن نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی، تلاشهایی در جهت تقویت هر دو بُعد نظارت (حرفهای و دولتی) انجام شود. به بیان دیگر، این دو بُعد نظارت، رقیب یکدیگر نیستند، بلکه مکمل هم هستند و باید برای رسیدن به اهداف اصلی انتظامبخشی که بهبود کیفیت حسابرسی و حمایت از منافع عمومی است، به هر دو بُعد به میزان کافی توجه شود. در حقیقت، کمرنگکردن نظارت دولتی بر حرفه حسابرسی، نهتنها در جهت منافع عمومی نیست، بلکه در بلندمدت از طریق کاهش سطح اعتماد عمومی به حرفه، کاهش منافع اعضا را نیز در پی خواهد داشت.