محمد سبحانیان، استاد اقتصاد در گفتوگو با «شرق»:
دستاندازي بانکهاي بد به خزانه
مهفام سليمانبيگي : لايحه بودجه 99 از نظر کارشناسان به دور از هرگونه اصلاحات ساختاري تهيه شده و در موارد متعددي با بيشبرآوردي همراه است؛ بيشبرآورديهايي که طبيعتا فراتر از يک عدد مکتوب هستند و مستقيما روي سفره و وضع زندگي مردم اثر خواهند گذاشت. بيشک بيشبرآورديهاي نفتي و فرض فروش گسترده اموال دولت هريک آثار سوء خود را دارد و امکان تورم و در نهايت استقراض و حتي فساد را دوچندان ميکند. در کنار اينها اصلاح نظام مالياتي نيز صورت نگرفته است؛ ظاهرا علت ممانعت از شکلگيري قوانين مالياتي که به ثروتمندان اصابت ميکند، مثل ماليات بر سپردههاي بانکي و ماليات بر عايدي سرمايه اين است که منافع ذينفعان ذينفوذ را به خطر مياندازد؛ پس طبيعتا اين گروهها مانع از چنين اصلاحاتي خواهند شد.
نقد ديگري که محمدهادي سبحانيان، عضو هيئتعلمي دانشگاه خوارزمي و کارشناس مسائل اقتصادي، در گفتوگو با «شرق» به لايحه بودجه وارد دانست، روشي است که دولت به بانکها و صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت تکليف کرده است. دولت اين بخشها را مکلف کرده بخشي از بدهي خود به بانک مرکزي و بخشي از دارايي خود را از اين اوراق خريداري و نگهداري کنند. به اعتقاد سبحانيان وقتي همه بانکها از جمله بانکهايي که وضعيت مطلوبي ندارند، ملزم شوند به اينکه اوراق دولت را بخرند، بايد اين پول را از يک جايي بياورند، بانکهاي بهاصطلاح بد که پول ندارند؛ بنابراین مجبور ميشوند از بانک مرکزي پول قرض کنند تا اوراق را بخرند، درحاليکه هدف اين بود که چه دولت و چه بانکها از بانک مرکزي استقراض نکنند.
بيشک مطرحکردن مباحث بودجهاي به زبان ساده براي تمام اقشار با در نظر داشتن اينکه زندگي آنان را تحت تأثير قرار ميدهد، امري ضروري است. از نظر شما بيشتر کدام قسمت بودجه با زندگي و سفره مردم ارتباط مستقيم دارد؟
بودجه دولتها بهطورکلي اثرات مهمي روي زندگي و سفره مردم دارد. اين امر را ميتوان هم از حيث منابعي که دولتها به دست ميآورند و هم از حيث مصارف آنها استدلال کرد و نشان داد که چگونه اقتصاد خانوار و بنگاه به بودجه دولت گره ميخورد. به همين دليل در بسياري از کشورها دولتها خود را مکلف به توضيح بودجه به زبان ساده براي عامه مردم ميدانند و گزارشهايي را در اين راستا توليد و منتشر ميکنند. رسانهها نيز پيگيري ميکنند تا محتواي بودجه به زبان ساده براي مردم تبيين شود و مردم کاملا در جريان بودجه قرار بگيرند. معمولا فهم دقيق بودجه به دليل وجود جداول و اعداد و ارقام مختلفي که در آن هست و چون بعضا بهصورت غامض و پيچيده نگارش ميشود، بهخوبي براي عامه مردم و حتي کارشناسان ممکن و قابل استفاده نيست بنابراین تبيين ساده آن و اينکه اساسا جهتگيريهاي بودجه چيست از حقوقي طبيعي مردم است که بايد توسط دولت و مجلس از طريق رسانهها انجام گيرد. البته چند سالي است که مرکز پژوهشهاي مجلس سعي کرده است در گزارشهايي با عنوان «بودجه به زبان ساده» تبييني ساده از کارکرد بودجه و اهدافي که بودجه هرسال دارد، به مردم ارائه کند.
درهرحال اينکه دولت از چه محلهايي منابعش را به دست ميآورد، مثلا چقدر قرار است نفت بفروشد و از آن در بودجه استفاده کند، آيا اين رقم درست برآورد شده است، درآمدهاي پيشبينيشده براي ماليات چقدر است، چگونه دولت ميخواهد اين مقدار ماليات را وصول کند و اينکه آيا قرار است اوراق مشارکت بفروشد و در چه مقياسي يا اينکه درباره داراييهايش چه تصميمي دارد، همهوهمه بر زندگي مردم بهصورت مستقيم اثرگذار است. از طرف ديگر نحوه هزينهکرد دولت هم مهم است. دولت قرار است چه مقدار در حوزه سلامت، محيط زيست، آموزش يا ورزش هزينه کند؟ اينکه آيا کمکمعيشت براي مردم يا بخشي از آنها در نظر گرفته است يا نه؟ پاسخ اين سؤالات را بايد در بودجههاي سنواتي به دنبالش بود.
اصلاحات ساختاري وعده دادهشده در بودجه 99 تا چه اندازه محقق شد؟
به نظر من در اين زمینه دولت نتوانست موفق عمل کند و همچنان فرصتها دارد از دست ميرود. يکي از ابتداييترين دلايل لزوم انجام اصلاحات ساختاري بودجه اين بود که کشور بتواند بدون اتکا به درآمدهاي نفتي اداره شود. شرايط فعلي بهترين زمان براي رسيدن به اين هدف چند دهه گذشته است ولي دولت گويا عزمي براي اين امر ندارد. اين موضوع اگرچه يک بحث در اصلاحات ساختاري است اما برآورد غيردقيق درآمدهاي نفتي اثری مستقيم روي زندگي مردم دارد.
از چه نظر؟
اگر دولت فرضا از منابع نفتي بيشبرآوردي انجام دهد، يعني بيش از آن مقداري را که ميتواند از منابع نفتي کسب کند، اعلام کند و در بودجه قرار دهد، اين باعث ميشود که دولت تلاشي براي کسب درآمد از طرق ديگر مثل ماليات انجام ندهد. بنابراین به دنبال اصلاح نظام ناکارآمد مالياتياش نميرود. در آمريکا 70 درصد ماليات را دو دهک بالاي درآمدي ميپردازند؛ درحاليکه در ايران ثروتمندان ماليات نميدهند. اساسا سهم بيشتر درآمدهاي مالياتي در کشور ما از دهکهاي پايين و متوسط گرفته میشود. یعنی بيشتر مالياتها توسط اقشار ضعيف و متوسط پرداخته ميشود اما اين در کشور آمريکا که نظامي سرمايهداري دارد، کاملا برعکس است.
همچنين در این حالت دولت تلاشي در جهت کاهش فرار مالياتي يا وضع پايههاي جديد مالياتي نميکند. در حالت بيشبرآوردي منابع نفتي، دولت خودش را براي اين کار آماده نکرده است و درآمدهاي نفتي بالايي را در نظر گرفته است؛ درحاليکه در سال مالي با کسري منابع مواجه ميشود و اقدامي که انجام ميدهد، دستاندازي به منابع بانک مرکزي و استفاده از پايه پولي است که اين هم اثر خود را بر تورم و سفره مردم خواهد گذاشت. بنابراين اگر دولت منابع خود را واقعبينانه در نظر نگيرد و از نفت بيشبرآوردي کند، نتيجه آن ميشود استفاده از منابع بانک مرکزي و در آخر تورم. همين حالا هم تورم ما بسيار بالاست، اين تورم افزايش پيدا ميکند و سفره مردم کوچکتر ميشود. بنابراین لازم است مردم در جريان قرار گيرند و مطالبه کنند. اگر منابع نفتي بالا در نظر گرفته شود، فقط يک عدد نيست بلکه بر زندگي مردم اثرگذار است. در بعد مصارف هم همينطور؛ با توجه به فشاري که درحالحاضر از نظر معيشتي روي مردم است، آيا دولت فکري براي سبد معيشتي خانوار کرده است يا نه؟ اگر اين فکر را کرده، چطور قرار است اين کار را انجام دهد؟ با کارتهاي اعتباري؟ با پرداخت نقدي؟ از چه محلي
قرار است پول اين کمکها تهيه شود؟ همه اينها روي زندگي مردم اثرگذار است؛ بنابراین دنبالکردن آن بايد براي مردم مهم باشد تا از دولت مطالبه کنند منابع و مصارفش در بودجه به گونهاي باشد که زندگيشان را مختل و سفرهشان را کوچکتر نکند.
بيشبرآوردي نفت با توجه به بودجه 99 چه قسمتهايي را با مشکل مواجه ميکند؟
وقتي مقدار صادرات نفت غيرواقعي برآورد شود، يک بخش آن اثرش را روي درآمدي که به صورت مستقيم از فروش نفت حاصل ميشود، ميگذارد. وقتي براي فروش نفت بهجاي عدد واقعي، عدد بزرگتري را در نظر ميگيريم، از اين نظر ما دچار کسري بودجه خواهيم بود. از طرف ديگر، قرار است بر اساس همين دلارهاي نفتي به کالاهاي اساسي ارز دولتي پرداخت کنيم؛ وقتي يک ميليون بشکه در روز صادرات در نظر ميگيريم، يک اندازه ارز براي دولت ايجاد ميشود و وقتي عدد واقعبينانهتري مثلا 500 هزار بشکه در روز برآورد ميکنيم، نصف آن مقدار دلار دست دولت ميآيد. حال اگر مقدار ارزي که دولت در نظر گرفته است، به صورت يارانهاي يا ترجيحي براي کالاهاي اساسي پرداخت کند، بيشتر از کل دلارهايي است که به صورت واقعي دستش ميرسد، در نتیجه مجبور خواهد بود از بازار، ارز به نرخ آزاد خريداري کند و يارانهاي بفروشد؛ يعني دولت باید به اندازه مابهالتفاوت ارز آزاد و ارز دولتي منابعي را پيشبيني کرده باشد. درحاليکه اين منابع در بودجه در نظر گرفته نشده است؛ يعني عملا اگر منابع ارزي و فروش نفت واقعبينانه ديده نشود، هم کسري بودجهاي از محل رديف 210101 بودجه داريم که درآمد حاصل
از نفت است و هم کسري منابع در حوزه ارزي که قرار است به کالاهاي اساسي پرداخت کنيم. اين عدد درخور توجهي است و بودجه را با کسري مواجه ميکند.
در بودجه امسال، نفت تنها قسمتي نيست که با بيشبرآوردي روبهرو شده است؛ ظاهرا در فروش اموال دولت که تقريبا 50 هزار ميليارد تومان و 10 برابر سال جاري در نظر گرفته شده و فروش اوراق که 80 هزار ميليارد تومان برآورد شده نیز اين بيشبرآوردي وجود دارد. با اين حساب، هريک از اين بيشبرآورديها آثار سوء خود را دارد و امکان تورم و در نهايت استقراض را ايجاد ميکند.
حتما استقراض اتفاق خواهد افتاد و دولت با اين لايحه با کسري بودجه مواجه خواهد شد. پيشبيني اين مسئله چندان پيچيده نيست. اتفاقي که براي بودجه سال 98 افتاد که دولت با کسري مواجه شد و بودجه را در شوراي سران برد و اصلاحش کرد، امسال نیز دقيقا با همان رويه ميافتد. بنابراين اين پيشبيني چندان دور از واقع نيست و اتفاقي است که امسال خواهد افتاد. همانطور که اشاره کرديد، اين بيشبرآوردي فقط از مسير نفت نيست و ما از کانالهاي ديگري هم شاهد آن هستيم. البته در بحث فروش اوراق، اگرچه ميزانش 80 هزار ميليارد تومان بوده و بالاتر از حد برنامه ششم پيشبيني شده است، ولي به نظر ميرسد دولت ميتواند اين منابع را با توجه به اينکه بسترهايي را هم براي آن در نظر گرفته است، محقق کند؛ مثلا عمليات بازار باز و تکليف به بانکها يا صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت که در اين بازار مداخله کنند و بخشي از اوراق دولت را بخرند. بنابراین به نظر ميرسد از اين نظر کسري نداشته باشيم؛ اما فروش اموال دولت از مواردي است که عدد بسيار بالايي را برايش در نظر گرفتهاند. اگرچه در سنوات گذشته فروش اموال در بودجه قرارداشته است؛ اما هم عدد آن بسيار
پايينتر بوده و هم همان عدد پايين محقق نشده است؛ مثلا در بودجه سال 98، ما بايد حدود چهارهزارو 500 ميليارد تومان از اين محل درآمد حاصل ميکرديم؛ اما تا هفتماهه امسال فقط 300 ميليارد تومانش محقق شده است؛ يعني اساسا به نظر ميرسد دولت هیچ برنامهاي براي اين موضوع ندارد و مشخص نيست با چه برنامه، سازوکار و استراتژي خاصي ميخواهد به سمت فروش اموال مازاد خود برود. دستگاهها نیز نشان دادهاند هيچ انگيزه و رغبتي براي اين کار ندارند. موضوع ديگر در اين رابطه، اين است که حتي با وجود سازوکار مشخص، ممکن است اين آسيب وجود داشته باشد که همانطور که ما در فرايند خصوصيسازي با برخي مشکلات مثل فساد و واگذاريهاي مسئلهدار مواجه شديم، در اين زمينه نیز اگر رعايت نشود، با حجم انبوهي از فساد و عدم شفافيت مواجه شویم.
با فرض اينکه دولت بتواند از طريق الزام برخي بخشها، اوراق خود را بفروشد، قسمتهايي که ملزم به خريد اين اوراق شدهاند، چقدر تحت تأثير قرارميگيرند و چه تبعاتي برايشان خواهد داشت؟
فروش اوراق در حجم بالا حتما آثاري در بازار پول دارد؛ به اين ترتيب که قيمت اوراق را کاهش ميدهد و منجر به افزايش نرخ بهره در بازار ميشود. وقتي اوراق زياد منتشر شود، مثل هر کالاي ديگري قيمتش پايين ميآيد و اوراق با قيمت تنزيلشده به فروش ميرسد. وقتي اين اوراق زياد شود، نرخ تنزيلشده کمتر و کمتر ميشود. اين موجب ميشود هزينه تأمين مالي دولت بالا برود؛ چون دولت الان فرضا 50 تومان ميگيرد، ولي سال ديگر بايد صد تومان بدهد. افزايش نرخ بهره نیز موجب افزايش هزينه تأمين مالي بنگاهها و در نتيجه تعميق رکود در بازارها ميشود. بنابراین دولت بايد بتواند با کمک بانک مرکزي، حتما اين بازار را مديريت کند. بايد به اين مسئله توجه کرد که اساسا فروش اوراق باعث بهتعويقانداختن بدهيهاي فعلي ميشود. هرچه ميزان انتشار اوراق بيشتر باشد، حجم بدهي دولت در سنوات بعدي بيشتر و بيشتر ميشود.
بهتر است اين دخالت از چه طريق اعمال شود؟
همانطور که عرض کردم، روشي که دولت در پيش گرفته، اين است که بانکها و صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت را مکلف کرده بخشي از بدهي خود به بانک مرکزي و بخشي از دارايي خود را از اين اوراق خريداري و نگهداري کنند.
آيا در اين مدت محدود اين روش قادر است اهداف دولت را محقق کند؟
در اين مسئله ابهامی جدي وجود دارد. اگر هدف دولت اين است که با اين مکانيسم جلوي استقراض بيشتر از بانک مرکزي گرفته شود، در اينجا ممکن است از همين کانال اين اتفاق رخ دهد. وقتي همه بانکها ازجمله بانکهايي که وضعيت مطلوبي ندارند، ملزم شوند به اينکه اوراق دولت را بخرند، بايد اين پول را از جايي بياورند؛ بانکهاي بهاصطلاح بد که پول ندارند، در نتیجه مجبور ميشوند از بانک مرکزي پول قرض کنند تا اوراق را بخرند، درحاليکه هدف اين بود که چه دولت و چه بانکها از بانک مرکزي استقراض نکنند؛ چون استقراض از بانک مرکزي يعني افزايش پايه پولي و در نهايت افزايش تورم؛ حالا فرقي ندارد اين استقراض از سوي دولت باشد يا از سوي بانکها. وقتي بانکها را ملزم کنند به خريد اوراق، باز حلقه نامبارک استقراض از بانک مرکزي فعال ميشود و آثار تورمي در پيش دارد.
اثر انتشار اوراق بر دیگر بازارها چگونه است؟
نرخ اوراق اگر به نسبت نظام بانکي جذاب باشد، مردم ممکن است به جاي اينکه در سپردههاي بلندمدت سرمايهگذاري کنند، پولشان را اوراق بخرند و اين ميتواند براي نظام بانکي تبعاتي داشته باشد. حتي نرخ اوراق جذابيت در بازار بورس را هم تحت تأثير قرار ميدهد. اين نرخها کاملا مرتبط هستند و پيچيدگي کار در همين است که بايد بازار به شکلي مديريت شود که نه آثار سوء خود را در بازار بانکي بگذارد؛ نه در بازار بورس. بايد حتما حجم اوراق کنترل شود و اينطور نيست که دست دولت باز باشد تا هر مقدار که ميخواهد، اوراق منتشر کند؛ چون هم در بحث رکود و رونق توليد اثرگذار است، هم در بحث جذابيت بازار بورس و نظام بانکي و توان بانکها براي اخذ سپرده.
بعد از آبان سال جاری اعتماد به دولت تا حدودي خدشهدار شده است و شايد مردم به اندازه سابق تمايلي براي همکاري با دولت ندارند. آيا اين امر ميتواند در بحث فروش اوراق دولتي تأثيرگذار باشد؟
اعتماد مردم به کارايي دولت ممکن است کم شده باشد؛ اما بههرصورت همه به دنبال سود هستند. وقتي اعتماد مردم به اوراق دولتي کم ميشود که مردم با خودشان بگويند نميدانم اگر اوراقي را از دولت بخرم، آيا سال بعد دولت پول من را ميتواند پس دهد يا نه؟ اگر پاسخش منفي باشد، اوراق را نميخرد؛ اما دولت تابهحال در پرداخت اوراق خلف وعده نکرده است و اين امر براي دولت آنقدر مهم است که حتي پيش از پرداخت حقوق کارکنانش اوراق را بازپرداخت ميکند. فارغ از اينکه مردم ارتباطشان با دولت چگونه است؛ چون بحث سود مطرح است، اگر سود جذاب باشد، اوراق را ميخرد و سرمايهگذاري ميکند. اتفاق سياسي زماني در سلب اعتماد مردم مؤثر است که اين نگراني وجود داشته باشد که حکومت ممکن است ناپايدار باشد؛ اما تا امروز چنين ديدگاهي وجود نداشته؛ حتي با اتفاقات آبان من بعيد ميدانم ديدگاه مردم اين باشد. ممکن است مردم اعتراض داشته باشند؛ اما پيشبيني من اين نيست که مردم از اين نظر نگراني داشته باشند.
ابتداي صحبتهايتان به اصلاح نظام مالياتي اشاره کرديد. بودجه 99 را در اين زمينه چطور ارزيابي ميکنيد؟
اصلاح درآمدهاي مالياتي ميتواند به عادلانهترشدن نظام مالياتي کمک کند و مثلا جلوي فرار مالياتي را بگيرد. بايد پايههاي مالياتياي وضع شود که به ثروتمندان ارتباط دارد؛ مثل ماليات بر خانههاي لوکس يا ماليات بر خودروهاي لوکس، ماليات بر سپردههاي کلان بانکي و... . اگر براي سپردههايي که بالاي چند ميليارد است و در ماه چند ده ميليون تومان فقط سود سپرده دريافت ميکنند، ماليات وضع شود، به 95 درصد مردم اصابت نميکند؛ ولي درآمد بالايي از ماليات را براي کشور ايجاد ميکند که شما قادريد اين منابع را صرف امورات کشور و ارائه کالا و خدمت کنید.
اما با وجود اينها بحث ماليات بر سپردهها بارها تکذيب شد و با مخالفت شديدي مواجه شد.
بله؛ متأسفانه جريانهاي ثروت و قدرت هم در دولت و هم در مجلس مانع انجام اين اصلاحات ميشوند. وقتي اين اصلاحات را انجام نميدهيد و گروههاي ذينفع و ذينفوذ مانع انجام اصلاحات ميشوند، خروجي اين امر فشار بيشتر بر مردم است. وقتي شما پايه مالياتياي وضع نميکنيد که به ثروتمندان اصابت کند، وقتي نميرويد جلوي فرار مالياتي را بگيريد، راهکار نهاييتان دستاندازي به منبع بانک مرکزي است که تورم ايجاد ميکند و فشار آن براي مردم است. براي همين من ميگويم بايد رسانهها مطالبه کنند که منابع نفتي درست پيشبيني شود و دولت سراغ کانالهايي برود که ميتواند درآمد درست خلق کند؛ نه يک عدد خيلي بزرگي مثل 50 هزار ميليارد تومان براي فروش اموال که سابقه گذشته هم نشان ميدهد روش و راهکاري براي اين کار ندارد؛ بنابراین بايد در نظام مالياتي اصلاحاتي انجام دهند، با رويکرد اخذ ماليات از ثروتمندان و عادلانهترکردن نظام مالياتي که اگر اين اتفاق بيفتد، هم ميتواند کسري بودجهاي را که خروجي آن فشار به مردم بود، جبران کند و هم ميتواند اين نظام ناعادلانه کنوني را اصلاح کند.
درآمد مالياتي لحاظشده در بودجه 99 در مقایسه با سال گذشته حدودا 26 درصد رشد کرده است. فکر ميکنيد با وضع فعلي اين رقم محقق خواهد شد؟
195 هزار ميليارد تومان مجموع درآمدهاي مالياتي و گمرکي است که 175 هزار ميليارد تومان آن مالياتي و 20 هزار ميليارد تومان گمرکي است. درمجموع 13 درصد در مقایسه با سال گذشته رشد داشته است. درآمد مالياتي و گمرکي از يک جنس است؛ اما درآمد مالياتي را سازمان امور مالياتي وصول ميکند و درآمدهاي گمرکي را گمرک. وقتي صحبت از درآمدهاي مالياتي ميشود، عمدتا همان رقمي که سازمان امور مالياتي وصول ميکند، مدنظر است که چيزي حدود 26 درصد در مقایسه با سال قبل رشد داشته است. اين رشد، رشدي طبيعي است؛ يعني اگر سازمان مالياتي با همين فرمان پيش برود، ميتواند حدود 25 درصد رشد داشته باشد؛ اما حرف ما اين است که در اصلاحات ساختاري بايد شما اساسا مسير اخذ ماليات را اصلاح کنيد. مسير فعلي، مسيري است که به ضرر غالب فعالان اقتصادي و مردم و به نفع ثروتمندان است. اگر اين مسير اصلاح شود، شايد يک رشد بهمراتب بيشتري در حوزه ماليات داشته باشيم؛ بدون فشار بر فعالان فعلي اقتصادي. کساني که دارند فرار مالياتي ميکنند، جلويشان گرفته ميشود و کساني که بيدلیل معافيت مالياتي دارند، از معافيت خارج ميشوند. يکي ديگر از محورهايي که در اصلاح نظام
مالياتي بايد در نظر گرفته شود، بحث ساماندهي معافيتهاي مالياتي است. ما در حوزه معافيتها، معافيتهايي را داريم که وقتي بررسي ميکنيم، ميبينيم بيشتر به نفع ثروتمندان است تا فقرا. البته اين معافيتها را بايد با ملاحظاتي اصلاح کنيم.
مثلا همين بحث معافيت سود سپردههاي بانکي؛ ميتوانيم بگوييم اگر سپردههاي بانکي از عدد مشخصي بيشتر بود؛ مثلا از يک ميليارد به بالا ماليات دريافت شود. مگر چند نفر سپرده بالاي يک ميليارد دارند؟ پس يعني با اين سياست عملا ما ماليات را از اقشار ثروتمند ميگيريم يا مثلا همين بحث ماليات بر عايدي سرمايه. اگر افرادي در حوزه املاک بيش از يک خانه دارند روي خانه دوم و سومشان ماليات پرداخت کنند و اين در 170 کشور دنيا درحالحاضر اجرا ميشود؛ يعني اينطور نيست که بگوييم ما تنها کشوري هستيم که اين کار را ميکند. تجربه دنيا و مباني نظري بيان ميکند که برخي معافيتها بايد برداشته شود، اما مانع مهم اين اصلاحات گروههاي ذينفع و ذينفوذ و صاحبان قدرت و ثروت هستند که اجازه اين اتفاق را نميدهند، در نهايت هم فشار آن به مردم وارد ميشود. اين نارضايتي که در حوزه بنزين اتفاق افتاد، مردمي بودند که به شرايط اقتصادي اعتراض داشتند، اگرچه ممکن است گروهي هم براي سوءاستفاده آمده باشند، اما بههرحال بخش قابلتوجهي ناشي از آن بود که مردم نسبت به شرايط زندگيشان معترض بودند. مسير اصلاح اين وضع براي اينکه فشار بر مردم کمتر شود، اصلاح نظام
مالياتي است، نهاينکه به سراغ سياستهايي برويم که فشار آن به مردم ميآيد. وقتي قيمت بنزين افزايش پيدا ميکند يا در افزايش نرخ ارز، آن هم زماني که تمهيدات لازم انديشيده نميشود، فشار به تمام اقشار ميآيد، درحاليکه اگر در حوزه اصلاحات مالياتي و وضع پايههاي جديد و ساماندهي معافيتها درست عمل کند، تنها ثروتمندان مشمول ماليات ميشوند.
در بحث ماليات بر سپردههاي بانکي بايد در نظر داشت که ممکن است اخذ ماليات از سپردههاي بانکي، صاحبان سپردههاي کلان را بر آن دارد که سپردههاي خود را از بانک بيرون بکشند و وارد بازار ديگري کنند و اين خطري براي نظام بانکي است. فکر ميکنيد سود اين مسئله به مشکلاتي که به وجود ميآورد ميارزد؟
اين سؤالي بجاست، اما يک شبهه است و متخصصان بانکي اذعان دارند به اينکه اتفاق ويژهاي در اين زمينه نخواهد افتاد، چون اولا درحالحاضر تمام نقلوانتقالات بانکي کاملا توسط بانک مرکزي رصد ميشود و اينگونه نيست که فرضا من به راحتي دو ميليارد تومان پول از حساب بانکيام بيرون بياورم و با آن ارز بخرم، همهچيز تحت کنترل است، ضمن اينکه پول از نظام بانکي بيرون نميآيد، حتي در همين مثال هم وقتي من پول را از حسابم خارج ميکنم و ارز ميخرم، پولي که براي خريد ارز ميپردازم، به سيستم بانکي بازميگردد؛ يعني از حساب من کم ميشود و وارد حساب شما ميشود، پس پول از بانک خارج نميشود. تنها اتفاقي که ممکن است بيفتد اين است که فرضا من قبلا سپرده بلندمدت داشتهام و حالا تبديل ميشود به سپرده کوتاهمدت شما، پس تغيير در ترکيب سپردهها ممکن است اتفاق بيفتد که اين هم قابل رديابي يا حتي قابل کنترل است. ميشود بانک مرکزي قواعدي را قرار دهد که جابهجايي سپردههاي کلان با محدوديتهايي مواجه باشد. بنابراین ميتوان گفت ماليات بر سپردههاي کلان هيچ اثر نامطلوب و قابلتوجهي بر نظام بانکي يا بازارهاي موازي نخواهد داشت.
بهجز اخذ ماليات از سپردهها، از نظر شما موارد ديگري که در اصلاح نظام مالياتي بايد لحاظ شوند، کدامند؟
ماليات بر عايدي سرمايه. اساسا هر دارايي که عايدي پيدا ميکند بايد مشمول ماليات شود، حتي کسي که سکه، ارز يا خودرو ميخرد و با آن کسبوکار انجام ميدهد. يک زمان من يک ماشين شخصي ميخرم که معاف از ماليات است. يک زمان کسي ميرود تا صد ماشين بخرد براي کسبوکار. در اين حالت قرار است فرضا 50 ميليون تومان بخرد و 70 ميليون تومان بفروشد. درحالحاضر در نظام مالياتي ما اين شخص هيچ مالياتي روي سود حاصله نميدهد و اين ناعادلانه است. کسي که پولش را در کسبوکار ميبرد و اشتغال براي کشور ايجاد ميکند بايد ماليات بدهد، اما کسي که پولش را در ملک، خودرو و سکه ميبرد، از مابهالتفاوت خريدوفروشش مالياتي نميپردازد. اين يکي از شواهدي است که نشاندهنده ناعادلانهبودن نظام مالياتي ماست. دولت حداقل يکي، دو سال است که وعده ميدهد تا لايحه ماليات بر عايدي سرمايه را به مجلس تقديم کند، اما نهتنها اين کار را نکرده، حتي مانع تصويب آن در مجلس شده است، چون طرحي با اين عنوان در مجلس وجود دارد. اين را بگيريد، به همان گروههاي ذينفعي ميرسيد که تصويب چنين قوانيني را که به نفع اکثر مردم و به ضرر گروه ثروتمند است، با مشکل روبهرو ميکنند تا
متضرر نشوند. اغلب کارشناسان معتقدند در نظام مالیاتي ما نه عدالت افقي حاکم است نه عدالت عمودي. عدالت افقي به اين معنا که اگر افراد در يک سطح درآمدي هستند ماليات مشابه پرداخت کنند که اين اتفاق نميافتد. بیعدالتی عمودي هم به اين معناست که بعضا افرادي با درآمدهاي بيشتر يا معاف از ماليات هستند يا ماليات کمتري ميپردازند.
در بودجه 98 قوانين متعددي به جهت ايجاد شفافيت در بودجه وضع شد که البته بخش اعظمي از آن، از جمله سامانه يکپارچه اطلاعات شرکتهاي دولتي، ارائه بودجه شرکتهاي دولتي، دادن اطلاعات پرداختي به خزانه و... يا صورت نگرفت يا ناقص ماند. آيا اين اقدامات در شفافيت بودجه 99 نقشي داشته است؟
به اذعان خود تدوينکنندگان بودجه، منابعي که در آن تعريف شده است منابعي نيست که محقق شود، کمااينکه در بودجه سال 98 اين اتفاق افتاد. اين قدم اولين گام در مسير عدم شفافيت است. عملا پايه يا کف شفافيت بودجه بايد اين باشد که منابعي که براي بودجه در نظر داريد يک عدد واقعي باشد، پس گام اول با عدم شفافيت برداشته شده است. در بحث بودجه شرکتهاي دولتي گامهايي رو به جلو برداشته شد؛ يعني دولت يک ماه زودتر صورتهاي مالي شرکتها و بودجه آنها را به مجلس ارائه کرد. البته باز هم فاصله وجود دارد تا آن نقطه آرماني. انتظاري که وجود دارد اين است که مردم و حاکميت بدانند در شرکتهاي دولتي چه خبر است؟ اعضاي هيئتمديره چه کساني هستند؟ چقدر حقوق و پاداش ميگيرند؟ استخدام با چه مکانيسمي صورت ميگيرد؟ ترکيب هزينه شرکتها به چه ترتيبي است؟ هنوز اين اطلاعات با اين تفصيل در حوزه بودجه شرکتهاي دولتي ارائه نشده اما گام کوچکي برداشته شده است. بسياري از احکامي که متناظر بود با بحث شفافيت در بودجه مصوب 98 اجرائي نشد. همانطور که اشاره کرديد مثل اينکه دستگاهها مکلف بودند اطلاعات پرداختي خودشان را به خزانه بدهند که داده نشده است.
علت چه بود؟
اگر نخواهند کاري را انجام بدهند، دائم براي آن بهانهتراشي ميکنند. متأسفانه در اين زمينه خود دستگاهها هم نميخواهند شفاف عمل کنند چون پشت آن منافعشان است. الان بعضا مشخص نيست که پرداختي به کارکنان دولت چقدر است؟ الان خزانه ما نميداند پرداختي به کارکنانش چگونه است؛ مثلا نميداند فلاني در دستگاه بهمان چقدر دريافتي دارد. در اغلب موارد اطلاعات پرداختي به افراد نزد خزانه صرفا محدود به مبلغ حکم آنهاست. در حالي که پرداختي به افراد بعضا به ميزان قابل توجهي متفاوت از مبلغ حکم آنهاست. اگر اين شفاف شود، هم ميتواند جلوي حقوقهاي نجومي را بگيرد و هم جلوي فرار مالياتي در اين حوزه را ميگيرد. چون در اين حوزه فرار مالياتي گستردهاي داريم. بسيار به وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و خزانهداري گفته شده اما باز شاهد هستيم که کار به اين راحتي را انجام نميدهند. تنها دليل آن هم اين است که ميترسند منافع کساني که از منابع عمومي ارتزاق ميکنند آشکار شود وگرنه هيچ دليل فنياي براي اين امر وجود ندارد.
در اين بودجه هم شاهد مواردي هستيم که مشخصا دولتي نيستند اما بودجه ميگيرند. چرا و بر چه اساسي اين افراد از بودجه عمومي ارتزاق ميکنند؟
برخي از نهادها هستند که از نظر اساسنامهاي و قانون تشکيلشان دولتي محسوب نميشوند، بنابراين بايد بررسي شود که اينها بر چه اساس و با چه مستند قانونياي از بودجه ارتزاق ميکنند. گاهي بيان ميشود همين که نام نهاد يا دستگاهي وارد رديفهاي بودجهاي ميشود، خود دلالت بر اين دارد که اين نهاد ميتواند از بودجه منابع بگيرد بر همين اساس برخي از دستگاهها و نهادها که قبلا منابعي را از بودجه دريافت ميکردند، دريافت بودجه در سنوات بعدي را نيز حق مسلم خود ميدانند. در حالي که واقعا از منظر قانوني آنهايي بايد از بودجه ارتزاق کنند که دولتي هستند.
از چه راهي و با چه معياري قادر به ارتزاق از بودجه ميشوند؟ رانت، روابط و لابيها چقدر در بودجهريزي مؤثرند؟
سازوکار بودجهريزي در کشور ما مبتني بر چانهزني است؛ از همان ابتداي تهيه و تدوين تا انتهاي سال که اجرا ميشود. در تهيه و تدوينش چانهزني در دولت است، بعد که وارد مجلس ميشود، چانهزنيها به مجلس ميرسد بعد هم که قانون ميشود، براي تخصيص بودجه دوباره دستگاهها لابي و چانهزني ميکنند که اين منابع را بيشتر کنند. پس؛ بله هر دستگاه و نهادي بتواند چانهزني بهتري کند تا منابع بيشتري را عايد خودش کند، اين کار را ميکند پس خيلي هم نبايد دنبال معيار دقيق و شفافي گشت. البته پيوستي در بودجه تحت عنوان بودجهريزي مبتني بر عملکرد وجود دارد که يکسري ارقام در آن آمده؛ البته بيشتر شبيه يک شوخي است. يعني ما عددي را براي دستگاهي درنظر ميگيريم و براي اينکه آن عدد به دست بيايد، مفروضاتي را در نظر ميگيريم درحاليکه اين عدد از ابتدا بوده؛ ما در اين پيوست اعدادي را ايجاد کردهايم تا برسيم به آن عدد مشخص.
علاوه بر اينکه با رانت و لابي بودجه ميگيرند عملکرد شفافي هم ندارند.
اين مسئله محدود به دستگاههاي خاصي نميشود؛ بسياري از دستگاههاي دولتي هم هستند که شفاف نيستند و مشخص نيست بودجهاي که ميگيرند چطور هزينه ميشود؟ بودجهريزي ما به اين شکل است که ميگويند چون ما قبلا بودجه ميگرفتيم حالا هم بايد بگيريم درحالي که چه بسا اساسا ديگر نياز نباشد براي يک کارکردي پول داده شود. اين مسئله تنها مرتبط با چند نهاد خاص نيست؛ بقيه دستگاهها را هم شامل ميشود.
چرا هيچ اقدامي براي اصلاح چنين مواردي صورت نميگيرد؟ اين نوعي هدررفت گسترده منابع در شرايط خاص کشور است.
يکي از مسائلي که پيشنهاد ما بهويژه در شرايط تحريمي بود، اين بود که چه بسا لازم باشد بياييم، بنشينيم و بررسي کنيم پولهايي که دارد به دستگاهها داده ميشود، همچنان ضرورت دارد يا خير؟ اصطلاحا به آن بودجهريزي مبتني بر صفر گفته ميشود. يک بار ديگر بايد مرور شود دستگاههايي که بودجه ميگرفتند آيا از اين به بعد هم بايد بگيرند؟ ممکن است الان پاسخ به اين سؤال منفي باشد. زماني وفور منابع نفتي داشتيم، پول نفت بود؛ هر کسي ميآمد ميگفتند تو هم بنشين سر سفره و استفاده کن اما الان شرايط به گونهاي است که دولت در مضيقه مالي شديد است و چه بسا ديگر توان پرداخت منابع را به برخي قسمتها که از دولت منابعي ميگرفتند نداشته باشد؛ مثل همان نهادهاي جدول 17 لوايح بودجه در سنوات گذشته. گاهي وقتها هم دستگاهها پولي را براي امورات مشخصي ميگرفتند؛ بايد بررسي شود آيا همه اموراتي که دستگاهها دارند انجام ميدهند، الان هم ضرورت دارد انجام دهند؟ آيا الان هم بايد با شيوه قبلي انجامش دهند يا ميتوانند شيوه و عملکرد اجراي مأموريتهايشان را اصلاح کنند. بخشي از اصلاحاتي که بايد صورت ميگرفت و نگرفت، در همين باره بود که کمک ميکرد مخارج
کنترل شود و چه بسا همان خدمات ارائه شود با هزينه کمتر.
مهفام سليمانبيگي : لايحه بودجه 99 از نظر کارشناسان به دور از هرگونه اصلاحات ساختاري تهيه شده و در موارد متعددي با بيشبرآوردي همراه است؛ بيشبرآورديهايي که طبيعتا فراتر از يک عدد مکتوب هستند و مستقيما روي سفره و وضع زندگي مردم اثر خواهند گذاشت. بيشک بيشبرآورديهاي نفتي و فرض فروش گسترده اموال دولت هريک آثار سوء خود را دارد و امکان تورم و در نهايت استقراض و حتي فساد را دوچندان ميکند. در کنار اينها اصلاح نظام مالياتي نيز صورت نگرفته است؛ ظاهرا علت ممانعت از شکلگيري قوانين مالياتي که به ثروتمندان اصابت ميکند، مثل ماليات بر سپردههاي بانکي و ماليات بر عايدي سرمايه اين است که منافع ذينفعان ذينفوذ را به خطر مياندازد؛ پس طبيعتا اين گروهها مانع از چنين اصلاحاتي خواهند شد.
نقد ديگري که محمدهادي سبحانيان، عضو هيئتعلمي دانشگاه خوارزمي و کارشناس مسائل اقتصادي، در گفتوگو با «شرق» به لايحه بودجه وارد دانست، روشي است که دولت به بانکها و صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت تکليف کرده است. دولت اين بخشها را مکلف کرده بخشي از بدهي خود به بانک مرکزي و بخشي از دارايي خود را از اين اوراق خريداري و نگهداري کنند. به اعتقاد سبحانيان وقتي همه بانکها از جمله بانکهايي که وضعيت مطلوبي ندارند، ملزم شوند به اينکه اوراق دولت را بخرند، بايد اين پول را از يک جايي بياورند، بانکهاي بهاصطلاح بد که پول ندارند؛ بنابراین مجبور ميشوند از بانک مرکزي پول قرض کنند تا اوراق را بخرند، درحاليکه هدف اين بود که چه دولت و چه بانکها از بانک مرکزي استقراض نکنند.
بيشک مطرحکردن مباحث بودجهاي به زبان ساده براي تمام اقشار با در نظر داشتن اينکه زندگي آنان را تحت تأثير قرار ميدهد، امري ضروري است. از نظر شما بيشتر کدام قسمت بودجه با زندگي و سفره مردم ارتباط مستقيم دارد؟
بودجه دولتها بهطورکلي اثرات مهمي روي زندگي و سفره مردم دارد. اين امر را ميتوان هم از حيث منابعي که دولتها به دست ميآورند و هم از حيث مصارف آنها استدلال کرد و نشان داد که چگونه اقتصاد خانوار و بنگاه به بودجه دولت گره ميخورد. به همين دليل در بسياري از کشورها دولتها خود را مکلف به توضيح بودجه به زبان ساده براي عامه مردم ميدانند و گزارشهايي را در اين راستا توليد و منتشر ميکنند. رسانهها نيز پيگيري ميکنند تا محتواي بودجه به زبان ساده براي مردم تبيين شود و مردم کاملا در جريان بودجه قرار بگيرند. معمولا فهم دقيق بودجه به دليل وجود جداول و اعداد و ارقام مختلفي که در آن هست و چون بعضا بهصورت غامض و پيچيده نگارش ميشود، بهخوبي براي عامه مردم و حتي کارشناسان ممکن و قابل استفاده نيست بنابراین تبيين ساده آن و اينکه اساسا جهتگيريهاي بودجه چيست از حقوقي طبيعي مردم است که بايد توسط دولت و مجلس از طريق رسانهها انجام گيرد. البته چند سالي است که مرکز پژوهشهاي مجلس سعي کرده است در گزارشهايي با عنوان «بودجه به زبان ساده» تبييني ساده از کارکرد بودجه و اهدافي که بودجه هرسال دارد، به مردم ارائه کند.
درهرحال اينکه دولت از چه محلهايي منابعش را به دست ميآورد، مثلا چقدر قرار است نفت بفروشد و از آن در بودجه استفاده کند، آيا اين رقم درست برآورد شده است، درآمدهاي پيشبينيشده براي ماليات چقدر است، چگونه دولت ميخواهد اين مقدار ماليات را وصول کند و اينکه آيا قرار است اوراق مشارکت بفروشد و در چه مقياسي يا اينکه درباره داراييهايش چه تصميمي دارد، همهوهمه بر زندگي مردم بهصورت مستقيم اثرگذار است. از طرف ديگر نحوه هزينهکرد دولت هم مهم است. دولت قرار است چه مقدار در حوزه سلامت، محيط زيست، آموزش يا ورزش هزينه کند؟ اينکه آيا کمکمعيشت براي مردم يا بخشي از آنها در نظر گرفته است يا نه؟ پاسخ اين سؤالات را بايد در بودجههاي سنواتي به دنبالش بود.
اصلاحات ساختاري وعده دادهشده در بودجه 99 تا چه اندازه محقق شد؟
به نظر من در اين زمینه دولت نتوانست موفق عمل کند و همچنان فرصتها دارد از دست ميرود. يکي از ابتداييترين دلايل لزوم انجام اصلاحات ساختاري بودجه اين بود که کشور بتواند بدون اتکا به درآمدهاي نفتي اداره شود. شرايط فعلي بهترين زمان براي رسيدن به اين هدف چند دهه گذشته است ولي دولت گويا عزمي براي اين امر ندارد. اين موضوع اگرچه يک بحث در اصلاحات ساختاري است اما برآورد غيردقيق درآمدهاي نفتي اثری مستقيم روي زندگي مردم دارد.
از چه نظر؟
اگر دولت فرضا از منابع نفتي بيشبرآوردي انجام دهد، يعني بيش از آن مقداري را که ميتواند از منابع نفتي کسب کند، اعلام کند و در بودجه قرار دهد، اين باعث ميشود که دولت تلاشي براي کسب درآمد از طرق ديگر مثل ماليات انجام ندهد. بنابراین به دنبال اصلاح نظام ناکارآمد مالياتياش نميرود. در آمريکا 70 درصد ماليات را دو دهک بالاي درآمدي ميپردازند؛ درحاليکه در ايران ثروتمندان ماليات نميدهند. اساسا سهم بيشتر درآمدهاي مالياتي در کشور ما از دهکهاي پايين و متوسط گرفته میشود. یعنی بيشتر مالياتها توسط اقشار ضعيف و متوسط پرداخته ميشود اما اين در کشور آمريکا که نظامي سرمايهداري دارد، کاملا برعکس است.
همچنين در این حالت دولت تلاشي در جهت کاهش فرار مالياتي يا وضع پايههاي جديد مالياتي نميکند. در حالت بيشبرآوردي منابع نفتي، دولت خودش را براي اين کار آماده نکرده است و درآمدهاي نفتي بالايي را در نظر گرفته است؛ درحاليکه در سال مالي با کسري منابع مواجه ميشود و اقدامي که انجام ميدهد، دستاندازي به منابع بانک مرکزي و استفاده از پايه پولي است که اين هم اثر خود را بر تورم و سفره مردم خواهد گذاشت. بنابراين اگر دولت منابع خود را واقعبينانه در نظر نگيرد و از نفت بيشبرآوردي کند، نتيجه آن ميشود استفاده از منابع بانک مرکزي و در آخر تورم. همين حالا هم تورم ما بسيار بالاست، اين تورم افزايش پيدا ميکند و سفره مردم کوچکتر ميشود. بنابراین لازم است مردم در جريان قرار گيرند و مطالبه کنند. اگر منابع نفتي بالا در نظر گرفته شود، فقط يک عدد نيست بلکه بر زندگي مردم اثرگذار است. در بعد مصارف هم همينطور؛ با توجه به فشاري که درحالحاضر از نظر معيشتي روي مردم است، آيا دولت فکري براي سبد معيشتي خانوار کرده است يا نه؟ اگر اين فکر را کرده، چطور قرار است اين کار را انجام دهد؟ با کارتهاي اعتباري؟ با پرداخت نقدي؟ از چه محلي
قرار است پول اين کمکها تهيه شود؟ همه اينها روي زندگي مردم اثرگذار است؛ بنابراین دنبالکردن آن بايد براي مردم مهم باشد تا از دولت مطالبه کنند منابع و مصارفش در بودجه به گونهاي باشد که زندگيشان را مختل و سفرهشان را کوچکتر نکند.
بيشبرآوردي نفت با توجه به بودجه 99 چه قسمتهايي را با مشکل مواجه ميکند؟
وقتي مقدار صادرات نفت غيرواقعي برآورد شود، يک بخش آن اثرش را روي درآمدي که به صورت مستقيم از فروش نفت حاصل ميشود، ميگذارد. وقتي براي فروش نفت بهجاي عدد واقعي، عدد بزرگتري را در نظر ميگيريم، از اين نظر ما دچار کسري بودجه خواهيم بود. از طرف ديگر، قرار است بر اساس همين دلارهاي نفتي به کالاهاي اساسي ارز دولتي پرداخت کنيم؛ وقتي يک ميليون بشکه در روز صادرات در نظر ميگيريم، يک اندازه ارز براي دولت ايجاد ميشود و وقتي عدد واقعبينانهتري مثلا 500 هزار بشکه در روز برآورد ميکنيم، نصف آن مقدار دلار دست دولت ميآيد. حال اگر مقدار ارزي که دولت در نظر گرفته است، به صورت يارانهاي يا ترجيحي براي کالاهاي اساسي پرداخت کند، بيشتر از کل دلارهايي است که به صورت واقعي دستش ميرسد، در نتیجه مجبور خواهد بود از بازار، ارز به نرخ آزاد خريداري کند و يارانهاي بفروشد؛ يعني دولت باید به اندازه مابهالتفاوت ارز آزاد و ارز دولتي منابعي را پيشبيني کرده باشد. درحاليکه اين منابع در بودجه در نظر گرفته نشده است؛ يعني عملا اگر منابع ارزي و فروش نفت واقعبينانه ديده نشود، هم کسري بودجهاي از محل رديف 210101 بودجه داريم که درآمد حاصل
از نفت است و هم کسري منابع در حوزه ارزي که قرار است به کالاهاي اساسي پرداخت کنيم. اين عدد درخور توجهي است و بودجه را با کسري مواجه ميکند.
در بودجه امسال، نفت تنها قسمتي نيست که با بيشبرآوردي روبهرو شده است؛ ظاهرا در فروش اموال دولت که تقريبا 50 هزار ميليارد تومان و 10 برابر سال جاري در نظر گرفته شده و فروش اوراق که 80 هزار ميليارد تومان برآورد شده نیز اين بيشبرآوردي وجود دارد. با اين حساب، هريک از اين بيشبرآورديها آثار سوء خود را دارد و امکان تورم و در نهايت استقراض را ايجاد ميکند.
حتما استقراض اتفاق خواهد افتاد و دولت با اين لايحه با کسري بودجه مواجه خواهد شد. پيشبيني اين مسئله چندان پيچيده نيست. اتفاقي که براي بودجه سال 98 افتاد که دولت با کسري مواجه شد و بودجه را در شوراي سران برد و اصلاحش کرد، امسال نیز دقيقا با همان رويه ميافتد. بنابراين اين پيشبيني چندان دور از واقع نيست و اتفاقي است که امسال خواهد افتاد. همانطور که اشاره کرديد، اين بيشبرآوردي فقط از مسير نفت نيست و ما از کانالهاي ديگري هم شاهد آن هستيم. البته در بحث فروش اوراق، اگرچه ميزانش 80 هزار ميليارد تومان بوده و بالاتر از حد برنامه ششم پيشبيني شده است، ولي به نظر ميرسد دولت ميتواند اين منابع را با توجه به اينکه بسترهايي را هم براي آن در نظر گرفته است، محقق کند؛ مثلا عمليات بازار باز و تکليف به بانکها يا صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت که در اين بازار مداخله کنند و بخشي از اوراق دولت را بخرند. بنابراین به نظر ميرسد از اين نظر کسري نداشته باشيم؛ اما فروش اموال دولت از مواردي است که عدد بسيار بالايي را برايش در نظر گرفتهاند. اگرچه در سنوات گذشته فروش اموال در بودجه قرارداشته است؛ اما هم عدد آن بسيار
پايينتر بوده و هم همان عدد پايين محقق نشده است؛ مثلا در بودجه سال 98، ما بايد حدود چهارهزارو 500 ميليارد تومان از اين محل درآمد حاصل ميکرديم؛ اما تا هفتماهه امسال فقط 300 ميليارد تومانش محقق شده است؛ يعني اساسا به نظر ميرسد دولت هیچ برنامهاي براي اين موضوع ندارد و مشخص نيست با چه برنامه، سازوکار و استراتژي خاصي ميخواهد به سمت فروش اموال مازاد خود برود. دستگاهها نیز نشان دادهاند هيچ انگيزه و رغبتي براي اين کار ندارند. موضوع ديگر در اين رابطه، اين است که حتي با وجود سازوکار مشخص، ممکن است اين آسيب وجود داشته باشد که همانطور که ما در فرايند خصوصيسازي با برخي مشکلات مثل فساد و واگذاريهاي مسئلهدار مواجه شديم، در اين زمينه نیز اگر رعايت نشود، با حجم انبوهي از فساد و عدم شفافيت مواجه شویم.
با فرض اينکه دولت بتواند از طريق الزام برخي بخشها، اوراق خود را بفروشد، قسمتهايي که ملزم به خريد اين اوراق شدهاند، چقدر تحت تأثير قرارميگيرند و چه تبعاتي برايشان خواهد داشت؟
فروش اوراق در حجم بالا حتما آثاري در بازار پول دارد؛ به اين ترتيب که قيمت اوراق را کاهش ميدهد و منجر به افزايش نرخ بهره در بازار ميشود. وقتي اوراق زياد منتشر شود، مثل هر کالاي ديگري قيمتش پايين ميآيد و اوراق با قيمت تنزيلشده به فروش ميرسد. وقتي اين اوراق زياد شود، نرخ تنزيلشده کمتر و کمتر ميشود. اين موجب ميشود هزينه تأمين مالي دولت بالا برود؛ چون دولت الان فرضا 50 تومان ميگيرد، ولي سال ديگر بايد صد تومان بدهد. افزايش نرخ بهره نیز موجب افزايش هزينه تأمين مالي بنگاهها و در نتيجه تعميق رکود در بازارها ميشود. بنابراین دولت بايد بتواند با کمک بانک مرکزي، حتما اين بازار را مديريت کند. بايد به اين مسئله توجه کرد که اساسا فروش اوراق باعث بهتعويقانداختن بدهيهاي فعلي ميشود. هرچه ميزان انتشار اوراق بيشتر باشد، حجم بدهي دولت در سنوات بعدي بيشتر و بيشتر ميشود.
بهتر است اين دخالت از چه طريق اعمال شود؟
همانطور که عرض کردم، روشي که دولت در پيش گرفته، اين است که بانکها و صندوقهاي سرمايهگذاري با درآمد ثابت را مکلف کرده بخشي از بدهي خود به بانک مرکزي و بخشي از دارايي خود را از اين اوراق خريداري و نگهداري کنند.
آيا در اين مدت محدود اين روش قادر است اهداف دولت را محقق کند؟
در اين مسئله ابهامی جدي وجود دارد. اگر هدف دولت اين است که با اين مکانيسم جلوي استقراض بيشتر از بانک مرکزي گرفته شود، در اينجا ممکن است از همين کانال اين اتفاق رخ دهد. وقتي همه بانکها ازجمله بانکهايي که وضعيت مطلوبي ندارند، ملزم شوند به اينکه اوراق دولت را بخرند، بايد اين پول را از جايي بياورند؛ بانکهاي بهاصطلاح بد که پول ندارند، در نتیجه مجبور ميشوند از بانک مرکزي پول قرض کنند تا اوراق را بخرند، درحاليکه هدف اين بود که چه دولت و چه بانکها از بانک مرکزي استقراض نکنند؛ چون استقراض از بانک مرکزي يعني افزايش پايه پولي و در نهايت افزايش تورم؛ حالا فرقي ندارد اين استقراض از سوي دولت باشد يا از سوي بانکها. وقتي بانکها را ملزم کنند به خريد اوراق، باز حلقه نامبارک استقراض از بانک مرکزي فعال ميشود و آثار تورمي در پيش دارد.
اثر انتشار اوراق بر دیگر بازارها چگونه است؟
نرخ اوراق اگر به نسبت نظام بانکي جذاب باشد، مردم ممکن است به جاي اينکه در سپردههاي بلندمدت سرمايهگذاري کنند، پولشان را اوراق بخرند و اين ميتواند براي نظام بانکي تبعاتي داشته باشد. حتي نرخ اوراق جذابيت در بازار بورس را هم تحت تأثير قرار ميدهد. اين نرخها کاملا مرتبط هستند و پيچيدگي کار در همين است که بايد بازار به شکلي مديريت شود که نه آثار سوء خود را در بازار بانکي بگذارد؛ نه در بازار بورس. بايد حتما حجم اوراق کنترل شود و اينطور نيست که دست دولت باز باشد تا هر مقدار که ميخواهد، اوراق منتشر کند؛ چون هم در بحث رکود و رونق توليد اثرگذار است، هم در بحث جذابيت بازار بورس و نظام بانکي و توان بانکها براي اخذ سپرده.
بعد از آبان سال جاری اعتماد به دولت تا حدودي خدشهدار شده است و شايد مردم به اندازه سابق تمايلي براي همکاري با دولت ندارند. آيا اين امر ميتواند در بحث فروش اوراق دولتي تأثيرگذار باشد؟
اعتماد مردم به کارايي دولت ممکن است کم شده باشد؛ اما بههرصورت همه به دنبال سود هستند. وقتي اعتماد مردم به اوراق دولتي کم ميشود که مردم با خودشان بگويند نميدانم اگر اوراقي را از دولت بخرم، آيا سال بعد دولت پول من را ميتواند پس دهد يا نه؟ اگر پاسخش منفي باشد، اوراق را نميخرد؛ اما دولت تابهحال در پرداخت اوراق خلف وعده نکرده است و اين امر براي دولت آنقدر مهم است که حتي پيش از پرداخت حقوق کارکنانش اوراق را بازپرداخت ميکند. فارغ از اينکه مردم ارتباطشان با دولت چگونه است؛ چون بحث سود مطرح است، اگر سود جذاب باشد، اوراق را ميخرد و سرمايهگذاري ميکند. اتفاق سياسي زماني در سلب اعتماد مردم مؤثر است که اين نگراني وجود داشته باشد که حکومت ممکن است ناپايدار باشد؛ اما تا امروز چنين ديدگاهي وجود نداشته؛ حتي با اتفاقات آبان من بعيد ميدانم ديدگاه مردم اين باشد. ممکن است مردم اعتراض داشته باشند؛ اما پيشبيني من اين نيست که مردم از اين نظر نگراني داشته باشند.
ابتداي صحبتهايتان به اصلاح نظام مالياتي اشاره کرديد. بودجه 99 را در اين زمينه چطور ارزيابي ميکنيد؟
اصلاح درآمدهاي مالياتي ميتواند به عادلانهترشدن نظام مالياتي کمک کند و مثلا جلوي فرار مالياتي را بگيرد. بايد پايههاي مالياتياي وضع شود که به ثروتمندان ارتباط دارد؛ مثل ماليات بر خانههاي لوکس يا ماليات بر خودروهاي لوکس، ماليات بر سپردههاي کلان بانکي و... . اگر براي سپردههايي که بالاي چند ميليارد است و در ماه چند ده ميليون تومان فقط سود سپرده دريافت ميکنند، ماليات وضع شود، به 95 درصد مردم اصابت نميکند؛ ولي درآمد بالايي از ماليات را براي کشور ايجاد ميکند که شما قادريد اين منابع را صرف امورات کشور و ارائه کالا و خدمت کنید.
اما با وجود اينها بحث ماليات بر سپردهها بارها تکذيب شد و با مخالفت شديدي مواجه شد.
بله؛ متأسفانه جريانهاي ثروت و قدرت هم در دولت و هم در مجلس مانع انجام اين اصلاحات ميشوند. وقتي اين اصلاحات را انجام نميدهيد و گروههاي ذينفع و ذينفوذ مانع انجام اصلاحات ميشوند، خروجي اين امر فشار بيشتر بر مردم است. وقتي شما پايه مالياتياي وضع نميکنيد که به ثروتمندان اصابت کند، وقتي نميرويد جلوي فرار مالياتي را بگيريد، راهکار نهاييتان دستاندازي به منبع بانک مرکزي است که تورم ايجاد ميکند و فشار آن براي مردم است. براي همين من ميگويم بايد رسانهها مطالبه کنند که منابع نفتي درست پيشبيني شود و دولت سراغ کانالهايي برود که ميتواند درآمد درست خلق کند؛ نه يک عدد خيلي بزرگي مثل 50 هزار ميليارد تومان براي فروش اموال که سابقه گذشته هم نشان ميدهد روش و راهکاري براي اين کار ندارد؛ بنابراین بايد در نظام مالياتي اصلاحاتي انجام دهند، با رويکرد اخذ ماليات از ثروتمندان و عادلانهترکردن نظام مالياتي که اگر اين اتفاق بيفتد، هم ميتواند کسري بودجهاي را که خروجي آن فشار به مردم بود، جبران کند و هم ميتواند اين نظام ناعادلانه کنوني را اصلاح کند.
درآمد مالياتي لحاظشده در بودجه 99 در مقایسه با سال گذشته حدودا 26 درصد رشد کرده است. فکر ميکنيد با وضع فعلي اين رقم محقق خواهد شد؟
195 هزار ميليارد تومان مجموع درآمدهاي مالياتي و گمرکي است که 175 هزار ميليارد تومان آن مالياتي و 20 هزار ميليارد تومان گمرکي است. درمجموع 13 درصد در مقایسه با سال گذشته رشد داشته است. درآمد مالياتي و گمرکي از يک جنس است؛ اما درآمد مالياتي را سازمان امور مالياتي وصول ميکند و درآمدهاي گمرکي را گمرک. وقتي صحبت از درآمدهاي مالياتي ميشود، عمدتا همان رقمي که سازمان امور مالياتي وصول ميکند، مدنظر است که چيزي حدود 26 درصد در مقایسه با سال قبل رشد داشته است. اين رشد، رشدي طبيعي است؛ يعني اگر سازمان مالياتي با همين فرمان پيش برود، ميتواند حدود 25 درصد رشد داشته باشد؛ اما حرف ما اين است که در اصلاحات ساختاري بايد شما اساسا مسير اخذ ماليات را اصلاح کنيد. مسير فعلي، مسيري است که به ضرر غالب فعالان اقتصادي و مردم و به نفع ثروتمندان است. اگر اين مسير اصلاح شود، شايد يک رشد بهمراتب بيشتري در حوزه ماليات داشته باشيم؛ بدون فشار بر فعالان فعلي اقتصادي. کساني که دارند فرار مالياتي ميکنند، جلويشان گرفته ميشود و کساني که بيدلیل معافيت مالياتي دارند، از معافيت خارج ميشوند. يکي ديگر از محورهايي که در اصلاح نظام
مالياتي بايد در نظر گرفته شود، بحث ساماندهي معافيتهاي مالياتي است. ما در حوزه معافيتها، معافيتهايي را داريم که وقتي بررسي ميکنيم، ميبينيم بيشتر به نفع ثروتمندان است تا فقرا. البته اين معافيتها را بايد با ملاحظاتي اصلاح کنيم.
مثلا همين بحث معافيت سود سپردههاي بانکي؛ ميتوانيم بگوييم اگر سپردههاي بانکي از عدد مشخصي بيشتر بود؛ مثلا از يک ميليارد به بالا ماليات دريافت شود. مگر چند نفر سپرده بالاي يک ميليارد دارند؟ پس يعني با اين سياست عملا ما ماليات را از اقشار ثروتمند ميگيريم يا مثلا همين بحث ماليات بر عايدي سرمايه. اگر افرادي در حوزه املاک بيش از يک خانه دارند روي خانه دوم و سومشان ماليات پرداخت کنند و اين در 170 کشور دنيا درحالحاضر اجرا ميشود؛ يعني اينطور نيست که بگوييم ما تنها کشوري هستيم که اين کار را ميکند. تجربه دنيا و مباني نظري بيان ميکند که برخي معافيتها بايد برداشته شود، اما مانع مهم اين اصلاحات گروههاي ذينفع و ذينفوذ و صاحبان قدرت و ثروت هستند که اجازه اين اتفاق را نميدهند، در نهايت هم فشار آن به مردم وارد ميشود. اين نارضايتي که در حوزه بنزين اتفاق افتاد، مردمي بودند که به شرايط اقتصادي اعتراض داشتند، اگرچه ممکن است گروهي هم براي سوءاستفاده آمده باشند، اما بههرحال بخش قابلتوجهي ناشي از آن بود که مردم نسبت به شرايط زندگيشان معترض بودند. مسير اصلاح اين وضع براي اينکه فشار بر مردم کمتر شود، اصلاح نظام
مالياتي است، نهاينکه به سراغ سياستهايي برويم که فشار آن به مردم ميآيد. وقتي قيمت بنزين افزايش پيدا ميکند يا در افزايش نرخ ارز، آن هم زماني که تمهيدات لازم انديشيده نميشود، فشار به تمام اقشار ميآيد، درحاليکه اگر در حوزه اصلاحات مالياتي و وضع پايههاي جديد و ساماندهي معافيتها درست عمل کند، تنها ثروتمندان مشمول ماليات ميشوند.
در بحث ماليات بر سپردههاي بانکي بايد در نظر داشت که ممکن است اخذ ماليات از سپردههاي بانکي، صاحبان سپردههاي کلان را بر آن دارد که سپردههاي خود را از بانک بيرون بکشند و وارد بازار ديگري کنند و اين خطري براي نظام بانکي است. فکر ميکنيد سود اين مسئله به مشکلاتي که به وجود ميآورد ميارزد؟
اين سؤالي بجاست، اما يک شبهه است و متخصصان بانکي اذعان دارند به اينکه اتفاق ويژهاي در اين زمينه نخواهد افتاد، چون اولا درحالحاضر تمام نقلوانتقالات بانکي کاملا توسط بانک مرکزي رصد ميشود و اينگونه نيست که فرضا من به راحتي دو ميليارد تومان پول از حساب بانکيام بيرون بياورم و با آن ارز بخرم، همهچيز تحت کنترل است، ضمن اينکه پول از نظام بانکي بيرون نميآيد، حتي در همين مثال هم وقتي من پول را از حسابم خارج ميکنم و ارز ميخرم، پولي که براي خريد ارز ميپردازم، به سيستم بانکي بازميگردد؛ يعني از حساب من کم ميشود و وارد حساب شما ميشود، پس پول از بانک خارج نميشود. تنها اتفاقي که ممکن است بيفتد اين است که فرضا من قبلا سپرده بلندمدت داشتهام و حالا تبديل ميشود به سپرده کوتاهمدت شما، پس تغيير در ترکيب سپردهها ممکن است اتفاق بيفتد که اين هم قابل رديابي يا حتي قابل کنترل است. ميشود بانک مرکزي قواعدي را قرار دهد که جابهجايي سپردههاي کلان با محدوديتهايي مواجه باشد. بنابراین ميتوان گفت ماليات بر سپردههاي کلان هيچ اثر نامطلوب و قابلتوجهي بر نظام بانکي يا بازارهاي موازي نخواهد داشت.
بهجز اخذ ماليات از سپردهها، از نظر شما موارد ديگري که در اصلاح نظام مالياتي بايد لحاظ شوند، کدامند؟
ماليات بر عايدي سرمايه. اساسا هر دارايي که عايدي پيدا ميکند بايد مشمول ماليات شود، حتي کسي که سکه، ارز يا خودرو ميخرد و با آن کسبوکار انجام ميدهد. يک زمان من يک ماشين شخصي ميخرم که معاف از ماليات است. يک زمان کسي ميرود تا صد ماشين بخرد براي کسبوکار. در اين حالت قرار است فرضا 50 ميليون تومان بخرد و 70 ميليون تومان بفروشد. درحالحاضر در نظام مالياتي ما اين شخص هيچ مالياتي روي سود حاصله نميدهد و اين ناعادلانه است. کسي که پولش را در کسبوکار ميبرد و اشتغال براي کشور ايجاد ميکند بايد ماليات بدهد، اما کسي که پولش را در ملک، خودرو و سکه ميبرد، از مابهالتفاوت خريدوفروشش مالياتي نميپردازد. اين يکي از شواهدي است که نشاندهنده ناعادلانهبودن نظام مالياتي ماست. دولت حداقل يکي، دو سال است که وعده ميدهد تا لايحه ماليات بر عايدي سرمايه را به مجلس تقديم کند، اما نهتنها اين کار را نکرده، حتي مانع تصويب آن در مجلس شده است، چون طرحي با اين عنوان در مجلس وجود دارد. اين را بگيريد، به همان گروههاي ذينفعي ميرسيد که تصويب چنين قوانيني را که به نفع اکثر مردم و به ضرر گروه ثروتمند است، با مشکل روبهرو ميکنند تا
متضرر نشوند. اغلب کارشناسان معتقدند در نظام مالیاتي ما نه عدالت افقي حاکم است نه عدالت عمودي. عدالت افقي به اين معنا که اگر افراد در يک سطح درآمدي هستند ماليات مشابه پرداخت کنند که اين اتفاق نميافتد. بیعدالتی عمودي هم به اين معناست که بعضا افرادي با درآمدهاي بيشتر يا معاف از ماليات هستند يا ماليات کمتري ميپردازند.
در بودجه 98 قوانين متعددي به جهت ايجاد شفافيت در بودجه وضع شد که البته بخش اعظمي از آن، از جمله سامانه يکپارچه اطلاعات شرکتهاي دولتي، ارائه بودجه شرکتهاي دولتي، دادن اطلاعات پرداختي به خزانه و... يا صورت نگرفت يا ناقص ماند. آيا اين اقدامات در شفافيت بودجه 99 نقشي داشته است؟
به اذعان خود تدوينکنندگان بودجه، منابعي که در آن تعريف شده است منابعي نيست که محقق شود، کمااينکه در بودجه سال 98 اين اتفاق افتاد. اين قدم اولين گام در مسير عدم شفافيت است. عملا پايه يا کف شفافيت بودجه بايد اين باشد که منابعي که براي بودجه در نظر داريد يک عدد واقعي باشد، پس گام اول با عدم شفافيت برداشته شده است. در بحث بودجه شرکتهاي دولتي گامهايي رو به جلو برداشته شد؛ يعني دولت يک ماه زودتر صورتهاي مالي شرکتها و بودجه آنها را به مجلس ارائه کرد. البته باز هم فاصله وجود دارد تا آن نقطه آرماني. انتظاري که وجود دارد اين است که مردم و حاکميت بدانند در شرکتهاي دولتي چه خبر است؟ اعضاي هيئتمديره چه کساني هستند؟ چقدر حقوق و پاداش ميگيرند؟ استخدام با چه مکانيسمي صورت ميگيرد؟ ترکيب هزينه شرکتها به چه ترتيبي است؟ هنوز اين اطلاعات با اين تفصيل در حوزه بودجه شرکتهاي دولتي ارائه نشده اما گام کوچکي برداشته شده است. بسياري از احکامي که متناظر بود با بحث شفافيت در بودجه مصوب 98 اجرائي نشد. همانطور که اشاره کرديد مثل اينکه دستگاهها مکلف بودند اطلاعات پرداختي خودشان را به خزانه بدهند که داده نشده است.
علت چه بود؟
اگر نخواهند کاري را انجام بدهند، دائم براي آن بهانهتراشي ميکنند. متأسفانه در اين زمينه خود دستگاهها هم نميخواهند شفاف عمل کنند چون پشت آن منافعشان است. الان بعضا مشخص نيست که پرداختي به کارکنان دولت چقدر است؟ الان خزانه ما نميداند پرداختي به کارکنانش چگونه است؛ مثلا نميداند فلاني در دستگاه بهمان چقدر دريافتي دارد. در اغلب موارد اطلاعات پرداختي به افراد نزد خزانه صرفا محدود به مبلغ حکم آنهاست. در حالي که پرداختي به افراد بعضا به ميزان قابل توجهي متفاوت از مبلغ حکم آنهاست. اگر اين شفاف شود، هم ميتواند جلوي حقوقهاي نجومي را بگيرد و هم جلوي فرار مالياتي در اين حوزه را ميگيرد. چون در اين حوزه فرار مالياتي گستردهاي داريم. بسيار به وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و خزانهداري گفته شده اما باز شاهد هستيم که کار به اين راحتي را انجام نميدهند. تنها دليل آن هم اين است که ميترسند منافع کساني که از منابع عمومي ارتزاق ميکنند آشکار شود وگرنه هيچ دليل فنياي براي اين امر وجود ندارد.
در اين بودجه هم شاهد مواردي هستيم که مشخصا دولتي نيستند اما بودجه ميگيرند. چرا و بر چه اساسي اين افراد از بودجه عمومي ارتزاق ميکنند؟
برخي از نهادها هستند که از نظر اساسنامهاي و قانون تشکيلشان دولتي محسوب نميشوند، بنابراين بايد بررسي شود که اينها بر چه اساس و با چه مستند قانونياي از بودجه ارتزاق ميکنند. گاهي بيان ميشود همين که نام نهاد يا دستگاهي وارد رديفهاي بودجهاي ميشود، خود دلالت بر اين دارد که اين نهاد ميتواند از بودجه منابع بگيرد بر همين اساس برخي از دستگاهها و نهادها که قبلا منابعي را از بودجه دريافت ميکردند، دريافت بودجه در سنوات بعدي را نيز حق مسلم خود ميدانند. در حالي که واقعا از منظر قانوني آنهايي بايد از بودجه ارتزاق کنند که دولتي هستند.
از چه راهي و با چه معياري قادر به ارتزاق از بودجه ميشوند؟ رانت، روابط و لابيها چقدر در بودجهريزي مؤثرند؟
سازوکار بودجهريزي در کشور ما مبتني بر چانهزني است؛ از همان ابتداي تهيه و تدوين تا انتهاي سال که اجرا ميشود. در تهيه و تدوينش چانهزني در دولت است، بعد که وارد مجلس ميشود، چانهزنيها به مجلس ميرسد بعد هم که قانون ميشود، براي تخصيص بودجه دوباره دستگاهها لابي و چانهزني ميکنند که اين منابع را بيشتر کنند. پس؛ بله هر دستگاه و نهادي بتواند چانهزني بهتري کند تا منابع بيشتري را عايد خودش کند، اين کار را ميکند پس خيلي هم نبايد دنبال معيار دقيق و شفافي گشت. البته پيوستي در بودجه تحت عنوان بودجهريزي مبتني بر عملکرد وجود دارد که يکسري ارقام در آن آمده؛ البته بيشتر شبيه يک شوخي است. يعني ما عددي را براي دستگاهي درنظر ميگيريم و براي اينکه آن عدد به دست بيايد، مفروضاتي را در نظر ميگيريم درحاليکه اين عدد از ابتدا بوده؛ ما در اين پيوست اعدادي را ايجاد کردهايم تا برسيم به آن عدد مشخص.
علاوه بر اينکه با رانت و لابي بودجه ميگيرند عملکرد شفافي هم ندارند.
اين مسئله محدود به دستگاههاي خاصي نميشود؛ بسياري از دستگاههاي دولتي هم هستند که شفاف نيستند و مشخص نيست بودجهاي که ميگيرند چطور هزينه ميشود؟ بودجهريزي ما به اين شکل است که ميگويند چون ما قبلا بودجه ميگرفتيم حالا هم بايد بگيريم درحالي که چه بسا اساسا ديگر نياز نباشد براي يک کارکردي پول داده شود. اين مسئله تنها مرتبط با چند نهاد خاص نيست؛ بقيه دستگاهها را هم شامل ميشود.
چرا هيچ اقدامي براي اصلاح چنين مواردي صورت نميگيرد؟ اين نوعي هدررفت گسترده منابع در شرايط خاص کشور است.
يکي از مسائلي که پيشنهاد ما بهويژه در شرايط تحريمي بود، اين بود که چه بسا لازم باشد بياييم، بنشينيم و بررسي کنيم پولهايي که دارد به دستگاهها داده ميشود، همچنان ضرورت دارد يا خير؟ اصطلاحا به آن بودجهريزي مبتني بر صفر گفته ميشود. يک بار ديگر بايد مرور شود دستگاههايي که بودجه ميگرفتند آيا از اين به بعد هم بايد بگيرند؟ ممکن است الان پاسخ به اين سؤال منفي باشد. زماني وفور منابع نفتي داشتيم، پول نفت بود؛ هر کسي ميآمد ميگفتند تو هم بنشين سر سفره و استفاده کن اما الان شرايط به گونهاي است که دولت در مضيقه مالي شديد است و چه بسا ديگر توان پرداخت منابع را به برخي قسمتها که از دولت منابعي ميگرفتند نداشته باشد؛ مثل همان نهادهاي جدول 17 لوايح بودجه در سنوات گذشته. گاهي وقتها هم دستگاهها پولي را براي امورات مشخصي ميگرفتند؛ بايد بررسي شود آيا همه اموراتي که دستگاهها دارند انجام ميدهند، الان هم ضرورت دارد انجام دهند؟ آيا الان هم بايد با شيوه قبلي انجامش دهند يا ميتوانند شيوه و عملکرد اجراي مأموريتهايشان را اصلاح کنند. بخشي از اصلاحاتي که بايد صورت ميگرفت و نگرفت، در همين باره بود که کمک ميکرد مخارج
کنترل شود و چه بسا همان خدمات ارائه شود با هزينه کمتر.