حرمت تعیین تکلیف حقوق آب و بی‌تفاوتی متولی
سروش طالبی*
کارکرد حقوق، تنظیم روابط میان افراد جامعه است. با پیچیده‌شدن جوامع که ناشی از رشد ارتباطات گروه‌های گسترده‌تری از مردم و همچنین افزایش و تنوع نقش‌های دولت است، ضرورت ارتقا و به‌روزشدن نظام‌های حقوقی سنتی ایجاد شد. قوانین، مرکز نظام حقوقی جدید شده‌اند و تنظیم روابط میان افراد و همچنین افراد و دولت با وضع قانون پیگیری می‌شود. اما آیا قوانین آب توانسته‌اند این نقش را در بهبود حکمرانی آب داشته باشند؟
یکی از اصلی‌ترین مسائل حقوق در مناطق خشکی مانند ایران، تنظیم روابط ذی‌نفعان آب و به‌طور مشخص تعریف حق افراد مختلف نسبت به میزان آبی است که اجازه مصرف از آن را دارند. این مسئله در شرایطی که نیازهای جدید آب رو به گسترش است، در تعارض بین نیازهای با اولویت بالا مانند شرب و مصرف‌کنندگانی که از گذشته بهره‌برداری می‌کرده‌اند، به وجود می‌آید. بخشی از منابع آب مورد نیاز کشاورزی طی چندین قرن با سرمایه‌گذاری گسترده‌ای برای ساخت قنات و نهر و شبکه‌های سنتی آبیاری و همچنین فراهم‌کردن اراضی برای کشاورزی تأمین شده‌اند. خارج‌شدن آب از دسترس این کشاورزان به معنای ازدست‌رفتن معیشت، سرمایه‌گذاری، حیات روستا و سایر ارزش‌های مادی و معنوی‌ای است که در روستاها و حول این سبک زندگی وجود داشته است. اما از طرف دیگر، مصارف اولویت‌دار جدید نیز به لحاظ حقوق بشر در آب شرب سالم و بهره‌وری اقتصادی بیشتر آب در صنایع مدرن اهمیت ویژه‌ای دارند.
قانون مرجع و اصلی مدیریت منابع آب ایران قانون توزیع عادلانه آب است که در سال 1361 مصوب شد. این قانون میراث‌دار قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن است که در سال 1347 و به دنبال انقلاب سفید برای ملی‌شدن آب تصویب شد. قانون توزیع عادلانه آب سازوکارهای تعریف حق نسبت به مصارف آب را بر مبنای اعطای مجوز از سوی دولت تعیین کرده است. این سازوکار مفهوم پروانه مصرف معقول را معرفی می‌کند و بهره‌برداری از آب را منوط به داشتن پروانه‌های مصرف معقول می‌داند. این قاعده هم برای بهره‌بردارانی که قبل از تصویب قانون آب مصرف می‌کرده‌اند و هم مصارفی که در آینده به آنها مجوز داده می‌شود، یکسان است.
اما با گذشت حدود چهار دهه از تصویب قانون توزیع عادلانه آب و گذشت پنج دهه از قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن، موارد صدور پروانه برای مصارف آب باکیفیتی که در قانون و آیین‌نامه اجرائی آن در نظر گرفته شده، صورت نگرفته است. در منابع آب زیرزمینی، علاوه بر آنکه پروانه‌ها ارتباطی با مصرف معقول ذکرشده در قانون ندارند، تناسبی میان برداشت از آب زیرزمینی و مجوز قیدشده در پروانه‌های موجود نیز وجود ندارد. به‌گونه‌ای‌که بسیاری از بهره‌برداران بدون پروانه بهره‌برداری در حال مصرف آب هستند و آب مصرفی دارندگان پروانه نیز گاهی بیشتر از مقدار قیدشده در مجوز بوده و گاهی آب کافی در اختیارشان قرار نمی‌گیرد. در ارتباط با آب سطحی وضعیت اجرای قانون بسیار ضعیف‌تر است و موارد نادری از صدور پروانه مصرف مفید برای بهره‌برداران آب سطحی وجود دارد.
اکنون یک پارادوکس حقوقی پیش‌روی حکمرانی آب کشور است؛ آیا دولت موظف است با احترام به قانون برای جلوگیری از اخلال نظم عمومی، بر اجرای قانون توزیع عادلانه آب اصرار داشته باشد؟ یا نگاه قبلی نمی‌تواند مورد قبول باشد چون دولتی که متولی اجرای قانون بوده ولی در چهار یا پنج دهه از تکالیفش شانه خالی کرده است، اکنون صلاحیت ارجاع به حرمت قانون را برای پایبندکردن سایرین ندارد؟
به نظر می‌رسد در وضعیت امروز، قانون توزیع عادلانه آب به جای آنکه تنظیم‌کننده روابط باشد، به عامل بی‌نظمی بدل شده است؛ زیرا سال‌ها بی‌تفاوتی به آن، اجراپذیری‌اش را بعید و دور از ذهن کرده و از طرف دیگر استمرار بی‌قانونی نیز توجیه‌پذیر نیست. برای مواجهه با این مسئله باید صورت‌مسئله را مورد بازبینی قرار داد. در نگاه جدید باید پذیرفت که قانون ابزاری انسان‌ساز و برای حل مسئله است و اگر نتوانست نقشی را که بر عهده‌اش بوده، انجام دهد، می‌توان به اصلاح و بازتعریف شیوه‌های تنظیم روابط برای تعریف حقوق جدید آب پرداخت. تنظیم روابط جدید باید به نحو اثربخشی، حق و حقوق افراد مختلف را نسبت به منابع آب شفاف و تثبیت کند. اگرچه تغییر قانون ممکن است بخشی از این فرایند اصلاحی باشد، ولی تنها جنبه آن نیست و حتی شاید اولین یا مهم‌ترین بخش آن نیز نباشد. خروج از این بن‌بست نیازمند تأمل و گفت‌وگوی میان کارشناسان آبی و حقوقی است.
*پژوهشگر پژوهشكده سیاست‌گذاری دانشگاه شریف
کارکرد حقوق، تنظیم روابط میان افراد جامعه است. با پیچیده‌شدن جوامع که ناشی از رشد ارتباطات گروه‌های گسترده‌تری از مردم و همچنین افزایش و تنوع نقش‌های دولت است، ضرورت ارتقا و به‌روزشدن نظام‌های حقوقی سنتی ایجاد شد. قوانین، مرکز نظام حقوقی جدید شده‌اند و تنظیم روابط میان افراد و همچنین افراد و دولت با وضع قانون پیگیری می‌شود. اما آیا قوانین آب توانسته‌اند این نقش را در بهبود حکمرانی آب داشته باشند؟
یکی از اصلی‌ترین مسائل حقوق در مناطق خشکی مانند ایران، تنظیم روابط ذی‌نفعان آب و به‌طور مشخص تعریف حق افراد مختلف نسبت به میزان آبی است که اجازه مصرف از آن را دارند. این مسئله در شرایطی که نیازهای جدید آب رو به گسترش است، در تعارض بین نیازهای با اولویت بالا مانند شرب و مصرف‌کنندگانی که از گذشته بهره‌برداری می‌کرده‌اند، به وجود می‌آید. بخشی از منابع آب مورد نیاز کشاورزی طی چندین قرن با سرمایه‌گذاری گسترده‌ای برای ساخت قنات و نهر و شبکه‌های سنتی آبیاری و همچنین فراهم‌کردن اراضی برای کشاورزی تأمین شده‌اند. خارج‌شدن آب از دسترس این کشاورزان به معنای ازدست‌رفتن معیشت، سرمایه‌گذاری، حیات روستا و سایر ارزش‌های مادی و معنوی‌ای است که در روستاها و حول این سبک زندگی وجود داشته است. اما از طرف دیگر، مصارف اولویت‌دار جدید نیز به لحاظ حقوق بشر در آب شرب سالم و بهره‌وری اقتصادی بیشتر آب در صنایع مدرن اهمیت ویژه‌ای دارند.
قانون مرجع و اصلی مدیریت منابع آب ایران قانون توزیع عادلانه آب است که در سال 1361 مصوب شد. این قانون میراث‌دار قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن است که در سال 1347 و به دنبال انقلاب سفید برای ملی‌شدن آب تصویب شد. قانون توزیع عادلانه آب سازوکارهای تعریف حق نسبت به مصارف آب را بر مبنای اعطای مجوز از سوی دولت تعیین کرده است. این سازوکار مفهوم پروانه مصرف معقول را معرفی می‌کند و بهره‌برداری از آب را منوط به داشتن پروانه‌های مصرف معقول می‌داند. این قاعده هم برای بهره‌بردارانی که قبل از تصویب قانون آب مصرف می‌کرده‌اند و هم مصارفی که در آینده به آنها مجوز داده می‌شود، یکسان است.
اما با گذشت حدود چهار دهه از تصویب قانون توزیع عادلانه آب و گذشت پنج دهه از قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن، موارد صدور پروانه برای مصارف آب باکیفیتی که در قانون و آیین‌نامه اجرائی آن در نظر گرفته شده، صورت نگرفته است. در منابع آب زیرزمینی، علاوه بر آنکه پروانه‌ها ارتباطی با مصرف معقول ذکرشده در قانون ندارند، تناسبی میان برداشت از آب زیرزمینی و مجوز قیدشده در پروانه‌های موجود نیز وجود ندارد. به‌گونه‌ای‌که بسیاری از بهره‌برداران بدون پروانه بهره‌برداری در حال مصرف آب هستند و آب مصرفی دارندگان پروانه نیز گاهی بیشتر از مقدار قیدشده در مجوز بوده و گاهی آب کافی در اختیارشان قرار نمی‌گیرد. در ارتباط با آب سطحی وضعیت اجرای قانون بسیار ضعیف‌تر است و موارد نادری از صدور پروانه مصرف مفید برای بهره‌برداران آب سطحی وجود دارد.
اکنون یک پارادوکس حقوقی پیش‌روی حکمرانی آب کشور است؛ آیا دولت موظف است با احترام به قانون برای جلوگیری از اخلال نظم عمومی، بر اجرای قانون توزیع عادلانه آب اصرار داشته باشد؟ یا نگاه قبلی نمی‌تواند مورد قبول باشد چون دولتی که متولی اجرای قانون بوده ولی در چهار یا پنج دهه از تکالیفش شانه خالی کرده است، اکنون صلاحیت ارجاع به حرمت قانون را برای پایبندکردن سایرین ندارد؟
به نظر می‌رسد در وضعیت امروز، قانون توزیع عادلانه آب به جای آنکه تنظیم‌کننده روابط باشد، به عامل بی‌نظمی بدل شده است؛ زیرا سال‌ها بی‌تفاوتی به آن، اجراپذیری‌اش را بعید و دور از ذهن کرده و از طرف دیگر استمرار بی‌قانونی نیز توجیه‌پذیر نیست. برای مواجهه با این مسئله باید صورت‌مسئله را مورد بازبینی قرار داد. در نگاه جدید باید پذیرفت که قانون ابزاری انسان‌ساز و برای حل مسئله است و اگر نتوانست نقشی را که بر عهده‌اش بوده، انجام دهد، می‌توان به اصلاح و بازتعریف شیوه‌های تنظیم روابط برای تعریف حقوق جدید آب پرداخت. تنظیم روابط جدید باید به نحو اثربخشی، حق و حقوق افراد مختلف را نسبت به منابع آب شفاف و تثبیت کند. اگرچه تغییر قانون ممکن است بخشی از این فرایند اصلاحی باشد، ولی تنها جنبه آن نیست و حتی شاید اولین یا مهم‌ترین بخش آن نیز نباشد. خروج از این بن‌بست نیازمند تأمل و گفت‌وگوی میان کارشناسان آبی و حقوقی است.
*پژوهشگر پژوهشكده سیاست‌گذاری دانشگاه شریف