باک بنزین سوراخ دیوان‌سالاری ایرانی
اسفندیار جهانگرد*
اقتصاددانان اصطلاحی دارند تحت عنوان زیان بی‌اثر یا زیان مرده (Deadweight loss) و به این مفهوم است که در ازای هر واحد افزایش مالیات، هزینه‌ای بیش از یک واحد در اقتصاد به وجود می‌آید. این اصطلاح همان چیزی است که اقتصاددان «آرتور اوکان» به آن عنوان «باک بنزین سوراخ» داد؛ به این مفهوم که دولت با کارکرد خود درمی‌یابد که باید بیش از یک گالن درآمد در باک خود بریزد تا یک گالن خدمات را تأمین مالی کند. این موضوع زمانی حاد می‌شود که کشش قیمتی خدمات عرضه و تقاضا، هر دو بیشتر باشند و با ثبات سایر شرایط، زیان مرده یا بی‌اثر بزرگ‌تر می‌شود. معمولا سنگینی کمتر از بار مالیاتی بر دوش طرفی از بازار که کشش‌پذیرتر است، می‌افتد. وقتی طرف عرضه باکشش‌تر از طرف تقاضا باشد، بیشتر سنگینی بر عهده خریداران است و وقتی برعکس باشد، سنگینی بار بیشتر بر دوش ارائه‌دهنده خدمات است. با این وصف، هدف این نوشتار بررسی جایگاه و کارکردهای دولت در ایران و زیان‌های بی‌اثر ایرانی ایجادشده از طرف آن است که می‌توان آنها را حذف کرد؛ به‌طوری‌که لطمه‌ای به خدمات دولت چه از منظر قانونی و چه از نظر اجرائی نخورد. هر دولت و حاکمیتی نیازمند دیوان‌سالاران و دیوان‌سالاری است که به نوعی نحوه اجرای وظایف و برنامه‌های دولت در قوانین مادر، مانند قانون اساسی و سایر قوانین مهم و مادر را پیاده و رصد می‌کنند. به دیوان‌سالاران باید هزینه پرداخت که در ادبیات حساب‌های ملی تحت عنوان ستانده غیربازاری قلمداد می‌شوند. به عبارتی دولت‌ها در عمده‌ترین وظیفه خود دنبال تنظیم‌گری هستند تا شرایط و بستر برای کلیه فعالیت‌ها با بازده اقتصادی در جامعه فراهم شود؛ یعنی در نبود قوانین و مقررات دولتی، عوامل تولید شاغل در دولت می‌توانستند به فعالیت‌هایی با بازده اقتصادی بالا در بازار مشغول باشند و این تولید از‌دست‌رفته نمایانگر هزینه فرصت کار دولتی در جوامع است. به‌این‌ترتیب، تخصیص زمان، استعداد افراد و منابع به امور دیوان‌سالاری یک هزینه مهم برای دولت به حساب می‌آید. با این فرض متعارف که سیستم دیوان‌سالاری معمولا به شکل کارا عمل نمی‌کند، این هزینه بیشتر افزایش می‌یابد. اگر فرض شود که ادارات و سازمان‌های دولتی و منابع انسانی، سرمایه‌ای و دانشی آنها با حسن‌نیت و کارایی بالا به کار گرفته می‌شوند، اما در عمل تصمیمات سلیقه‌ای، خودسرانه، حزبی و باندبازی و وجود اندکی از شاغلان نه‌چندان مفید نیز همواره در کار است و باعث ناکارایی می‌شوند. اینها انواعی از ناکارآمدی دیوان‌سالاری دولتی در اکثر اقتصادهای بزرگ است. دخالت دولت به شکل مستقیم در تنظیم‌گری نیز هزینه‌هایی را بر دوش جامعه می‌گذارد. این موضوع زمانی رخ می‌دهد که شرکت‌هایی با تمام عوامل تولیدشان، به‌جای تولید محصول به دنبال برآورده‌کردن برخی اهداف حاکمیتی باشند و این موضوع هم باعث هزینه‌های زیادی بر دوش اقتصاد و جامعه می‌شود. این موارد متعارف و متعلق به ذات و خصلت اقتصاد در جوامع مختلف است که دیوان‌سالاری و دیوان‌سالاران در آن باید فعالیت کنند.
اما درباره اقتصاد ایران، علاوه بر هزینه‌های متعارف اشاره‌شده در بالا، موارد دیگری هم ایجاد و سربار شده و هزینه‌های زیادی را به جامعه ایرانی تحمیل می‌کند که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود و لازم است با تدبیر، این موارد را حل‌وفصل و از زیان بی‌اثر آنها جلوگیری کرد. در‌این‌باره لازم به ذکر است که به لحاظ مقبولیت حذف این موارد که معمولا منجر به طراحی محیطی که در آن نتایجش باعث انتقال به افراد جامعه به‌جای رانت بی‌اثر می‌شود، یک هدف سیاسی جذاب است. دولت از نظر حساب‌های ملی، در دو نقش تولیدكننده و مصرف‌كننده ظاهر می‌شود و مبادلات آن در هر‌یك از حساب‌های هزینه ملی و تولید ملی به نحوی انعكاس مستقیم دارد. مهم‌ترین نقش دولت به‌عنوان تولیدكننده، عرضه خدمات به جامعه است. در انجام این وظیفه، دولت خدماتی را ارائه می‌دهد كه غالبا به منظور فروش نبوده و به صورت رایگان یا كمتر از هزینه تمام‌شده در اختیار مصرف‌كنندگان قرار می‌گیرد. بر اساس دستورالعمل نظام حساب‌های ملی، ارزش تولید خدمات بخش دولتی برابر است با ارزش كالاها و خدماتی كه دولت به منظور انجام وظایف قانونی خود در حساب جاری تولید می‌کند. از آنجا كه ارزش تولید
با هزینه آن، یعنی مجموع هزینه‌های واسطه كالاها و خدمات و جبران خدمات كاركنان و استهلاك سرمایه‌های ثابت برابر است، در نتیجه هزینه‌های مصرفی نهایی بخش دولتی برابر است با پرداخت دولت بابت جبران خدمات كاركنان و خرید (یا تحصیل) كالاها و خدمات مصرف‌شدنی اداری منهای ارزش فروش كالاها و خدمات تولیدشده از سوی بخش دولت به بخش خصوصی و مؤسسات اقتصادی به علاوه استهلاك سرمایه‌های ثابت. حال با این تفاسیر باید ببینیم دولت چه هزینه‌های اضافی تحت عنوان زیان بی‌اثر یا به‌اصطلاح باک بنزین سوراخ ایرانی در ایران انجام می‌دهد. برای این امر از نظام آمار و اطلاعات کشور و کلیه منابع و عوامل تولیدی که درگیر آن هستند، مثالی را ارائه می‌دهم و به مابقی به صورت تیتروار بسنده کرده که می‌توان در کشور با حذف آنها مسیر و بستر کارایی و بهره‌وری را فراهم کرد (مشت نمونه خروار). کارکرد موازی دو نهاد بانک مرکزی و مرکز آمار ایران، برای تولید و نشر آمار موافق و مخالفانی دارد که شاید مهم‌ترین استدلال موافقان، رقابت و بهبود کیفیت تولید آمار در کشور و همچنین ضعف نهاد دیگر در ارائه به‌موقع آمار بوده باشد که به نظر می‌رسد این دومی تا حدودی در سال‌های
اخیر رفع شده باشد. اما برای بررسی استدلال اول، در ادبیات علمی رقابت دارای ابعاد و قواعد خاص خود است. در ادبیات علمی اقتصاد، رقابت ابعاد زیادی دارد که برخی از آنها باعث انتقال پرداختی به استفاده‌کنندگان می‌شود که اینجا موضوع قیمت مطرح است. برخی از ابعاد آن باعث انتقال به شخص ثالث می‌شود که می‌توان فساد را در‌این‌باره مثال زد. برخی از ابعاد آن نیز باعث «اتلاف خالص رانت یا زیان مرده یا بی‌اثر» می‌شود که به تعبیری سرمایه‌گذاری بر ظرفیت‌هایی است که استفاده کارآمدی ندارند. رقابت جریان خوبی است، اما برای اطمینان از مفید‌بودن آن برای جامعه و اقتصاد، به قانون و مقررات و عمل به آن نیاز است. این دو نهاد اخیرا به‌عنوان عملکرد اقتصاد ایران در فصل بهار 1400 اقدام به انتشار حساب‌های ملی کردند که مانند گذشته اختلاف‌های فاحشی دارند. نخستین تفاوت بین سطح ارقام اعلام‌‌شده از سوی دو نهاد است که بسیار فاحش است. اختلاف دوم این دو نهاد، علاوه بر اختلاف در برآورد میزان ریالی تولید، در موضوع نرخ رشد مؤلفه‌های آنهاست که بسیار زیاد است. سوم، علاوه بر دو مورد فوق، در تركیب تولید هم با یكدیگر فرق دارند. اختلاف در سطح تولید ناخالص
داخلی حقیقی ایران در سال 1398، معادل تولید ناخالص داخلی هریک از کشورهای قرقیزستان، تاجیکستان و کوزوو در سال 2017 یا به اندازه تولید ناخالص داخلی حقیقی استان‌های گلستان و چهارمحال‌و‌بختیاری با خراسان جنوبی یا استان‌های خراسان شمالی با ایلام در سال 1395 است. تصور کنید چه بازی رقابتی با «زیان مرده یا بی‌اثر» در کشور برای ارائه عملکرد و تصویر‌سازی، تحلیل، برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری شکل می‌گیرد. نکته مهم بعدی این است با این سطح از اختلاف در سطح حساب‌های ملی در دو نهاد، سال‌هاست دستگاه برنامه‌ریزی کشور اقدام به برنامه‌ریزی ملی با داده‌های حساب‌های ملی بانک مرکزی و حساب‌های منطقه‌‌ای مرکز آمار ایران می‌کند. سؤال مهم این است این وجوه اختلاف را مراجع برنامه‌ریزی و تحلیل منطقه‌‌ای و ملی کشور چگونه حل کرده‌اند؟ چرا این موضوع تاکنون حل نشده است و دولت‌ها برای نشان‌دادن عملکرد خوب از هر طرف باد آمده به آن طرف متمایل شده‌اند؟ آیا نمی‌شود یکی از این نهادها متولی آمار و اطلاعات باشد و زیان بی‌اثر برای جامعه تولید نکند؟ مورد بالا و تولید آمار و اطلاعات در زمینه حساب‌های ملی یکی از ده‌ها مثال در زمینه زیان مرده و به اصطلاحی
باک بنزین سوراخ بود که به آن پرداخته شد. در‌این‌باره اصطلاح «مشت نمونه خروار است» بسیار ضرب‌المثل بجایی است. در چند دهه گذشته یکی از موارد چشمگیر این بوده است که به‌جای کارآمد‌کردن یک دستگاه به‌اصطلاح ناکارآمد، کنار آن یک نهاد با تقریبا همان وظایف به وجود آمده است.
اگر در وظایف حاکمیت در امور اصلی دفاع، امور اداری، نظم عمومی، آموزش، بهداشت، رفاه و مسكن و خدمات تفریحی و تأمین اجتماعی و فناوری طبق نظام حساب‌های ملی کشور تعمقی شود، به‌راحتی متوجه می‌شویم چقدر موازی‌کاری وجود دارد و باعث زیان بی‌اثر و بار هزینه‌ای و به‌اصطلاح باک بنزین سوراخ ایرانی بر دوش جامعه قرار داده می‌شود و در صورت حذف آنها یا تجمیع و ترکیب مناسب آنها چقدر صرفه‌جویی هزینه و کارآمدی به اقتصاد اضافه می‌شود. در‌این‌باره خاطرنشان می‌شود که فلسفه شکل‌گیری برخی شوراهای بالادستی در نظام دیوان‌سالاری کشور نیز به منظور هماهنگی بین این دستگاه‌ها بوده که بعضا کار موازی انجام می‌دهند؛ ولی عملکرد اقتصاد نشان می‌دهد از یک طرف کارایی لازم از این سبک مدیریت و دیوان‌سالاری در کشور تاکنون حاصل نشده و از طرف دیگر شاید بتوان گفت قفل‌شدن بعضی از امور نتیجه آن است و یک بازنگری کلی و اصولی منطبق با علم، دانش و ساختار کشور لازم است.
اقتصاددانان اصطلاحی دارند تحت عنوان زیان بی‌اثر یا زیان مرده (Deadweight loss) و به این مفهوم است که در ازای هر واحد افزایش مالیات، هزینه‌ای بیش از یک واحد در اقتصاد به وجود می‌آید. این اصطلاح همان چیزی است که اقتصاددان «آرتور اوکان» به آن عنوان «باک بنزین سوراخ» داد؛ به این مفهوم که دولت با کارکرد خود درمی‌یابد که باید بیش از یک گالن درآمد در باک خود بریزد تا یک گالن خدمات را تأمین مالی کند. این موضوع زمانی حاد می‌شود که کشش قیمتی خدمات عرضه و تقاضا، هر دو بیشتر باشند و با ثبات سایر شرایط، زیان مرده یا بی‌اثر بزرگ‌تر می‌شود. معمولا سنگینی کمتر از بار مالیاتی بر دوش طرفی از بازار که کشش‌پذیرتر است، می‌افتد. وقتی طرف عرضه باکشش‌تر از طرف تقاضا باشد، بیشتر سنگینی بر عهده خریداران است و وقتی برعکس باشد، سنگینی بار بیشتر بر دوش ارائه‌دهنده خدمات است. با این وصف، هدف این نوشتار بررسی جایگاه و کارکردهای دولت در ایران و زیان‌های بی‌اثر ایرانی ایجادشده از طرف آن است که می‌توان آنها را حذف کرد؛ به‌طوری‌که لطمه‌ای به خدمات دولت چه از منظر قانونی و چه از نظر اجرائی نخورد. هر دولت و حاکمیتی نیازمند دیوان‌سالاران و دیوان‌سالاری است که به نوعی نحوه اجرای وظایف و برنامه‌های دولت در قوانین مادر، مانند قانون اساسی و سایر قوانین مهم و مادر را پیاده و رصد می‌کنند. به دیوان‌سالاران باید هزینه پرداخت که در ادبیات حساب‌های ملی تحت عنوان ستانده غیربازاری قلمداد می‌شوند. به عبارتی دولت‌ها در عمده‌ترین وظیفه خود دنبال تنظیم‌گری هستند تا شرایط و بستر برای کلیه فعالیت‌ها با بازده اقتصادی در جامعه فراهم شود؛ یعنی در نبود قوانین و مقررات دولتی، عوامل تولید شاغل در دولت می‌توانستند به فعالیت‌هایی با بازده اقتصادی بالا در بازار مشغول باشند و این تولید از‌دست‌رفته نمایانگر هزینه فرصت کار دولتی در جوامع است. به‌این‌ترتیب، تخصیص زمان، استعداد افراد و منابع به امور دیوان‌سالاری یک هزینه مهم برای دولت به حساب می‌آید. با این فرض متعارف که سیستم دیوان‌سالاری معمولا به شکل کارا عمل نمی‌کند، این هزینه بیشتر افزایش می‌یابد. اگر فرض شود که ادارات و سازمان‌های دولتی و منابع انسانی، سرمایه‌ای و دانشی آنها با حسن‌نیت و کارایی بالا به کار گرفته می‌شوند، اما در عمل تصمیمات سلیقه‌ای، خودسرانه، حزبی و باندبازی و وجود اندکی از شاغلان نه‌چندان مفید نیز همواره در کار است و باعث ناکارایی می‌شوند. اینها انواعی از ناکارآمدی دیوان‌سالاری دولتی در اکثر اقتصادهای بزرگ است. دخالت دولت به شکل مستقیم در تنظیم‌گری نیز هزینه‌هایی را بر دوش جامعه می‌گذارد. این موضوع زمانی رخ می‌دهد که شرکت‌هایی با تمام عوامل تولیدشان، به‌جای تولید محصول به دنبال برآورده‌کردن برخی اهداف حاکمیتی باشند و این موضوع هم باعث هزینه‌های زیادی بر دوش اقتصاد و جامعه می‌شود. این موارد متعارف و متعلق به ذات و خصلت اقتصاد در جوامع مختلف است که دیوان‌سالاری و دیوان‌سالاران در آن باید فعالیت کنند.
اما درباره اقتصاد ایران، علاوه بر هزینه‌های متعارف اشاره‌شده در بالا، موارد دیگری هم ایجاد و سربار شده و هزینه‌های زیادی را به جامعه ایرانی تحمیل می‌کند که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود و لازم است با تدبیر، این موارد را حل‌وفصل و از زیان بی‌اثر آنها جلوگیری کرد. در‌این‌باره لازم به ذکر است که به لحاظ مقبولیت حذف این موارد که معمولا منجر به طراحی محیطی که در آن نتایجش باعث انتقال به افراد جامعه به‌جای رانت بی‌اثر می‌شود، یک هدف سیاسی جذاب است. دولت از نظر حساب‌های ملی، در دو نقش تولیدكننده و مصرف‌كننده ظاهر می‌شود و مبادلات آن در هر‌یك از حساب‌های هزینه ملی و تولید ملی به نحوی انعكاس مستقیم دارد. مهم‌ترین نقش دولت به‌عنوان تولیدكننده، عرضه خدمات به جامعه است. در انجام این وظیفه، دولت خدماتی را ارائه می‌دهد كه غالبا به منظور فروش نبوده و به صورت رایگان یا كمتر از هزینه تمام‌شده در اختیار مصرف‌كنندگان قرار می‌گیرد. بر اساس دستورالعمل نظام حساب‌های ملی، ارزش تولید خدمات بخش دولتی برابر است با ارزش كالاها و خدماتی كه دولت به منظور انجام وظایف قانونی خود در حساب جاری تولید می‌کند. از آنجا كه ارزش تولید
با هزینه آن، یعنی مجموع هزینه‌های واسطه كالاها و خدمات و جبران خدمات كاركنان و استهلاك سرمایه‌های ثابت برابر است، در نتیجه هزینه‌های مصرفی نهایی بخش دولتی برابر است با پرداخت دولت بابت جبران خدمات كاركنان و خرید (یا تحصیل) كالاها و خدمات مصرف‌شدنی اداری منهای ارزش فروش كالاها و خدمات تولیدشده از سوی بخش دولت به بخش خصوصی و مؤسسات اقتصادی به علاوه استهلاك سرمایه‌های ثابت. حال با این تفاسیر باید ببینیم دولت چه هزینه‌های اضافی تحت عنوان زیان بی‌اثر یا به‌اصطلاح باک بنزین سوراخ ایرانی در ایران انجام می‌دهد. برای این امر از نظام آمار و اطلاعات کشور و کلیه منابع و عوامل تولیدی که درگیر آن هستند، مثالی را ارائه می‌دهم و به مابقی به صورت تیتروار بسنده کرده که می‌توان در کشور با حذف آنها مسیر و بستر کارایی و بهره‌وری را فراهم کرد (مشت نمونه خروار). کارکرد موازی دو نهاد بانک مرکزی و مرکز آمار ایران، برای تولید و نشر آمار موافق و مخالفانی دارد که شاید مهم‌ترین استدلال موافقان، رقابت و بهبود کیفیت تولید آمار در کشور و همچنین ضعف نهاد دیگر در ارائه به‌موقع آمار بوده باشد که به نظر می‌رسد این دومی تا حدودی در سال‌های
اخیر رفع شده باشد. اما برای بررسی استدلال اول، در ادبیات علمی رقابت دارای ابعاد و قواعد خاص خود است. در ادبیات علمی اقتصاد، رقابت ابعاد زیادی دارد که برخی از آنها باعث انتقال پرداختی به استفاده‌کنندگان می‌شود که اینجا موضوع قیمت مطرح است. برخی از ابعاد آن باعث انتقال به شخص ثالث می‌شود که می‌توان فساد را در‌این‌باره مثال زد. برخی از ابعاد آن نیز باعث «اتلاف خالص رانت یا زیان مرده یا بی‌اثر» می‌شود که به تعبیری سرمایه‌گذاری بر ظرفیت‌هایی است که استفاده کارآمدی ندارند. رقابت جریان خوبی است، اما برای اطمینان از مفید‌بودن آن برای جامعه و اقتصاد، به قانون و مقررات و عمل به آن نیاز است. این دو نهاد اخیرا به‌عنوان عملکرد اقتصاد ایران در فصل بهار 1400 اقدام به انتشار حساب‌های ملی کردند که مانند گذشته اختلاف‌های فاحشی دارند. نخستین تفاوت بین سطح ارقام اعلام‌‌شده از سوی دو نهاد است که بسیار فاحش است. اختلاف دوم این دو نهاد، علاوه بر اختلاف در برآورد میزان ریالی تولید، در موضوع نرخ رشد مؤلفه‌های آنهاست که بسیار زیاد است. سوم، علاوه بر دو مورد فوق، در تركیب تولید هم با یكدیگر فرق دارند. اختلاف در سطح تولید ناخالص
داخلی حقیقی ایران در سال 1398، معادل تولید ناخالص داخلی هریک از کشورهای قرقیزستان، تاجیکستان و کوزوو در سال 2017 یا به اندازه تولید ناخالص داخلی حقیقی استان‌های گلستان و چهارمحال‌و‌بختیاری با خراسان جنوبی یا استان‌های خراسان شمالی با ایلام در سال 1395 است. تصور کنید چه بازی رقابتی با «زیان مرده یا بی‌اثر» در کشور برای ارائه عملکرد و تصویر‌سازی، تحلیل، برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری شکل می‌گیرد. نکته مهم بعدی این است با این سطح از اختلاف در سطح حساب‌های ملی در دو نهاد، سال‌هاست دستگاه برنامه‌ریزی کشور اقدام به برنامه‌ریزی ملی با داده‌های حساب‌های ملی بانک مرکزی و حساب‌های منطقه‌‌ای مرکز آمار ایران می‌کند. سؤال مهم این است این وجوه اختلاف را مراجع برنامه‌ریزی و تحلیل منطقه‌‌ای و ملی کشور چگونه حل کرده‌اند؟ چرا این موضوع تاکنون حل نشده است و دولت‌ها برای نشان‌دادن عملکرد خوب از هر طرف باد آمده به آن طرف متمایل شده‌اند؟ آیا نمی‌شود یکی از این نهادها متولی آمار و اطلاعات باشد و زیان بی‌اثر برای جامعه تولید نکند؟ مورد بالا و تولید آمار و اطلاعات در زمینه حساب‌های ملی یکی از ده‌ها مثال در زمینه زیان مرده و به اصطلاحی
باک بنزین سوراخ بود که به آن پرداخته شد. در‌این‌باره اصطلاح «مشت نمونه خروار است» بسیار ضرب‌المثل بجایی است. در چند دهه گذشته یکی از موارد چشمگیر این بوده است که به‌جای کارآمد‌کردن یک دستگاه به‌اصطلاح ناکارآمد، کنار آن یک نهاد با تقریبا همان وظایف به وجود آمده است.
اگر در وظایف حاکمیت در امور اصلی دفاع، امور اداری، نظم عمومی، آموزش، بهداشت، رفاه و مسكن و خدمات تفریحی و تأمین اجتماعی و فناوری طبق نظام حساب‌های ملی کشور تعمقی شود، به‌راحتی متوجه می‌شویم چقدر موازی‌کاری وجود دارد و باعث زیان بی‌اثر و بار هزینه‌ای و به‌اصطلاح باک بنزین سوراخ ایرانی بر دوش جامعه قرار داده می‌شود و در صورت حذف آنها یا تجمیع و ترکیب مناسب آنها چقدر صرفه‌جویی هزینه و کارآمدی به اقتصاد اضافه می‌شود. در‌این‌باره خاطرنشان می‌شود که فلسفه شکل‌گیری برخی شوراهای بالادستی در نظام دیوان‌سالاری کشور نیز به منظور هماهنگی بین این دستگاه‌ها بوده که بعضا کار موازی انجام می‌دهند؛ ولی عملکرد اقتصاد نشان می‌دهد از یک طرف کارایی لازم از این سبک مدیریت و دیوان‌سالاری در کشور تاکنون حاصل نشده و از طرف دیگر شاید بتوان گفت قفل‌شدن بعضی از امور نتیجه آن است و یک بازنگری کلی و اصولی منطبق با علم، دانش و ساختار کشور لازم است.