ارزیابی مشوقهای نوسازی
برای نوسازی بافت فرسوده شهری، در سالهای گذشته مشوقهای مالی و کالبدی از سوی دولت (با محوریت شرکت عمران و بهسازی شهری) و شهرداری تهران تعیین و به ساکنان و سرمایهگذاران بافت معرفی شده است. ارزیابی علمی میزان موفقیت این مشوقها در تشویق و ایجاد صرفههای مالی برای ساکنان و سرمایهگذاران یک ضرورت مهم برای تداوم یا توقف این سیاستها و نیز پیگیری سیاستهای نوسازی بافت ناکارآمد شهری است.
مشوقهای مالی بررسیشده در این مطالعه عبارتاند از اعطای تسهیلات با نرخ سود ترجیحی (یارانهای)، تسهیلات قرضالحسنه تأمین ودیعه اجاره مسکن در طول دوره ساخت برای ساکنانی که واحد مسکونی خود را برای نوسازی تخریب میکنند و معافیت از پرداخت عوارض پروانه ساخت و معافیت از هزینه انشعابات. همچنین مشوقهای کالبدی عبارتاند از تراکم زیربنای بیشتر (مجوز ساخت یک طبقه اضافه متناسب با مساحت و تعداد قطعات تجمیعشده) و نیز معافیت از تأمین کامل پارکینگ.
فرض ضمنی نهفته در این نوشته این است که برای احیای هر بافت فرسودهای، بسته کاملی از سیاستهای توسعهای وجود دارد که تمام مسائل بافت را مورد توجه قرار داده و راهکار اجرائی در نظر گرفته است و وظیفه هر دستگاه یا نهاد اجرائی را در اجرای سند توسعه محله، تدوین کرده و تمام دستگاههای اجرائی نیز، هماهنگ و همراستا با اهداف سند، اقدامات اجرائی خود را در حیطه وظایف خود، انجام میدهند تا در نهایت، برنامه نوسازی بافت محله به چشمانداز مطلوب خود برسد، سرانههای خدماتی کاملا تأمین شود، فضاهای سبز شهری، معابر، پیادهراهها و سایر فضاهای عمومی و اجتماعی شکل گرفته باشند و همچنین برنامههای اجتماعی رفع فقر و محرومیت، توانمندسازی، کاهش آسیبهای اجتماعی، کاهش آسیب اجارهنشینها از بهسازی و نوسازی محله و... در سند مورد توجه قرار گرفته و نهادهای متولی وظایف خود را در این خصوص، به بهترین شکل انجام میدهند. در کنار این موضوع، مسلما مردم ساکن در محله نیز وظایفی برعهده دارند که در قالب انواع مشارکتهای اجتماعی در نظر گرفته میشود. یکی از این موضوعات، موضوع تجمیع واحدهای مسکونی و ساختوساز مسکونی با مشارکت سرمایهگذاران است. مسلما
اگر انگیزه نهادهای دولتی و عمومی از اقدامات بهسازی و نوسازی بافت، صرفا انگیزههای اجتماعی است و هیچ نفع دستگاهی مورد توجه نیست، انگیزه مالکان و بهویژه سرمایهگذاران، کاملا اقتصادی و منفعتطلبانه است. هرچند مالکان میتوانند انگیزههای دیگری مانند وابستگیهای نوستالژیک به محله، انسجام اجتماعی و عرق به محله داشته باشند که این تنها میتواند در ارزیابی فرد از ماندن و نوسازی در بافت و رفتن از بافت بهعنوان عنصری تعیینکننده در نظر گرفته شود.
هرچند تقریبا در هیچ بافت فرسودهای فرض ضمنی بیانشده وجود ندارد و هیچ نهاد عمومی و دولتی، وظایف خود را در قبال بافت فرسوده، به خوبی و بهموقع انجام نمیدهد و به گواه تجربه چندینساله در دفاتر نوسازی بافتهای فرسوده، نهتنها سرانههای خدماتی در این محلات، اندکی بهبود یا افزایش نیافته، بلکه به دلیل افزایش جمعیت این محلات بر اثر تجمیع و افزایش تراکم و افزایش تعداد واحد مسکونی، سرانهها کاهش نیز یافته است.
نوشته حاضر برآمده از مطالعهای است که برای ارزیابی تأثیرات مشوقها انجام شد. به بیان دیگر پرسش محوری این بود که آیا مشوقهای مختلف، انگیزه کافی برای مالک و سرمایهگذار برای انجام تجمیع و ساختوساز را داشته است؟ کدام مشوق بیشترین تأثیر را دارد؟ کدام مشوق تأثیر ناچیزی دارد؟ مسائل اثرگذار با کارايی تأثیر هر مشوق کدام است. در ادامه به بیان نتایج حاصل از این مطالعه پرداخته میشود:
1- بررسیهای این مطالعه که به صورت پایلوت در پنج محله از محلات شهر تهران انجام شد، شامل محله جوادیه، طیب، باغ آذری، سنگلج و نعمتآباد، نشان داد بیشترین و کاراترین مشوق برای تجمیع و ساختوساز، تراکم ساختمانی و بخشودگی عوارض بوده است. به طوری که تقریبا در محلات پنجگانه فوق، این مشوق 20 تا 25 درصد نرخ بازدهی داخلی ساختوساز را بهبود میبخشد و ساختوساز را از غیراقتصادیبودن خارج میکند (به جز محله سنگلج که به دلیل تاریخیبودن، میزان افزایش تراکم در آن محدود بوده و بنابراین نرخ بازدهی داخلی تنها 11 درصد بهبود یافته است).
2- این مطالعه نشان داد ارائه تسهیلات ساخت مسکن با بهره پایین، در کنار مشوق تراکمی، تنها کمتر از یک درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشید. در نتیجه از کارایی پایینی برخوردار است. لازم به توضیح است محله نعمتآباد به دلیل اینکه وضعیت سند ملکی آنها وقفی است و امکان دریافت تسهیلات ندارند، فاقد تأثیر از نظر این شاخص است. یکی از مهمترین دلایل این موضوع، افزایش طول دوره ساخت در شرایط اخذ تسهیلات است. از آنجا که تسهیلات در چندین مرحله پرداخت میشود، بوروکراسی موجود در هر مرحله برای پرداخت تسهیلات، موجب راکدماندن ساختوساز شده و طول دوره را افزایش میدهد. این موضوع با افزایش هزینه خواب سرمایه که در محاسبات مورد توجه قرار گرفته است، باعث کاهش تأثیر تسهیلات اعطايی میشود. همچنین، میزان کاهش نرخ بهره وامهای نوسازی بافت، در مقایسه با وامهای خرید مسکن در بافتهای دیگر شهر ناچیز است.
3- همچنین این مطالعه نشان داد علاه بر مشوقهای یادشده، اعطای وام ودیعه مسکن در طول دوره ساخت، کمترین اثر را دارد و تنها 0.2 تا 0.3 درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشیده است. به زبان دیگر عامل اصلی ایجاد صرفهها و تشویق به تخریب و نوسازی، نه مشوقهای ساخت بلکه مشوقهای کالبدی ارائهشده بودهاند.
4- سنجش میزان رضایت ساکنان بافتها از اعطای وام نوسازی، شرایط بازپرداخت، زمانبربودن آن و... که از طریق مطالعات پیمایش میدانی حاصل شد، نشان از عدم رضایت نسبی دارد.
5- میزان انتفاع مالکان و سرمایهگذاران از مشوقهای نوسازی نیز مورد توجه قرار گرفت. بررسیها نشان داد در شرایط کنونی که بهطور عرف تسهیم بین مالک و سرمایهگذار در این محلات، 50 -50 در نظر گرفته میشود، به جز محله سنگلج (به دلیل پایینبودن مشوق تراکمی ناشی از تاریخیبودن بافت)، مالکان نفع بیشتری به دست میآورند. ارزش آورده مالکان در قالب زمین مسکونی، در مقابل ارزش حال آورده سرمایهگذاری سرمایهگذاران، کمتر از 50 درصد است.
6- در تمام بافتها، مالکان در قبال مشارکت در ساخت، بین 20 (در محله سنگلج) تا صد درصد سود میکنند و به ازای متراژ واحد مسکونی پیشین خود، 20 تا صد درصد واحد بزرگتر را به دست میآورند.
7- ازدستدادن مشاغل غیررسمی جاری در واحدهای مسکونی بافتهای فرسوده، نیز عامل مهمی بود که مورد توجه این مطالعه قرار گرفت.
8- در تحلیل سطح خرد میتوان گفت درآمدهای ساکنان بافت از محل سکونت خود یک مانع مهم برای نوسازی به شمار میرود. در بافت فرسوده برای بسیاری از ساکنان، واحدهای مسکونی کارکرد چندمنظوره داشته و فقط محل سکونت نیستند، بخش قابل توجهی از ساکنان در محل سکونت خود ار طریق اجارهداری، تولید و عرضه غذای خانگی، خدمات پشتیبانی و انبارداری برای بازار، جمعآوری پسماند و ضایعات، مشاغل خانگی و... درآمد کسب میکنند و با نوسازی واحدهای مسکونی و انتقال به مجتمعهای آپارتمانی نوساز این درآمدها از دست خواهد رفت. میتوان انتظار داشت که خانوارها با ارزیابی منافع خالص نوسازی نسبت به آن تصمیم میگیرند.
9- در تحلیل سطح کلان، مطالعه بهروشنی نشان میدهد با یکسانبودن مشوقهای مالی و تراکم اعطايی، سه مؤلفه مهم زیر نقش تعیینکنندهای در پیشرفت نوسازی محلات دارند:
ویژگیهای اجتماعی (امنیت اجتماعی، شهرت محله، بافت اجتماعی و میزان فراوانی ناهنجاریهای اجتماعی)
ویژگیها، ساختار و کارکرد نهادهای دولتی و غیردولتی محلی (شهرداری ناحیه، دفاتر نوسازی محلی، بانکهای عامل محلی و سمنهای فعال) از حیث اعتماد و سطح ارتباط با شهروندان، سرعت ارائه خدمات، میزان فساد مالی و محیط عمومی کسبوکار محلی
ویژگیهای محیطی (نفوذپذیری، شبکه معابر، فضای سبز و زیباسازی محلی و...)
به بیان دیگر سه مؤلفه حکمرانی محلی، ساخت اجتماعی و محیط زیست عمومی شرایط کافی در تمایل ساکنان به تخریب و نوسازی و نیز تمایل سایر شهروندان به اسکان در این محلات دارند به گونهای که تأثیر این مؤلفهها در رونق معاملات و زمان انتظار برای فروش واحدهای نوساز کاملا مشهود است.
10- ساخت جمعیتی محلهها و ویژگیهای نسل دوم بهعنوان یک عامل برانگیزاننده و مشوق اجتماعی درون خانوارها نقشی کلیدی و مؤثر دارد. محرک و مشوق نخستین نوسازی در خانوارها دختران و پسران جوان دانشجو، دانشآموز یا دانشآموختهای هستند که وضعیت محلی و نیز فرسودگی محل سکونت بهعنوان عامل محدودکننده و بازدارنده ارتباطات اجتماعی مورد اعتراضشان قرار میگیرد و پدر و مادر محافظهکار و راضی به حفظ وضع موجود را به تخریب و نوسازی یا مهاجرت از محل متقاعد میکنند. ازاینروی در محلاتی که فاقد نسل دوم قدرتمند و مؤثری هستند تمایل کمتری به نوسازی بافت فرسوده وجود دارد و حفظ وضع موجود غالب است.
11- به نظر میرسد همزمان با شدتگرفتن تخریب و نوسازی در محلات بافت فرسوده و دارایی نقدشونده خانوارها، تمایل به جابهجایی بینمحلی افزایش مییابد، این موضوع لازم است در پیمایش محلههای بافت فرسوده مورد بررسی قرار گیرد.
12- با افزایش نسبت مساحت و قطعات نوسازیشده، تراکم زیربنا و جمعیت در مساحت محلات افزایش و با ثابتماندن خدمات زیرساختهای شهری و مراکز خدمات عمومی، سرانه بهرهمندی از فضا و کاربریها و خدمات و نیز سطح رفاه اجتماعی کاهش قابل توجهی مییابد. سنجش دقیق این تغییرات با بهرهگیری از نتایج سرشماری سال 1395 و در مقایسه با دو سرشماری سالهای 1385 و 1390 قابل انجام است.
برای نوسازی بافت فرسوده شهری، در سالهای گذشته مشوقهای مالی و کالبدی از سوی دولت (با محوریت شرکت عمران و بهسازی شهری) و شهرداری تهران تعیین و به ساکنان و سرمایهگذاران بافت معرفی شده است. ارزیابی علمی میزان موفقیت این مشوقها در تشویق و ایجاد صرفههای مالی برای ساکنان و سرمایهگذاران یک ضرورت مهم برای تداوم یا توقف این سیاستها و نیز پیگیری سیاستهای نوسازی بافت ناکارآمد شهری است.
مشوقهای مالی بررسیشده در این مطالعه عبارتاند از اعطای تسهیلات با نرخ سود ترجیحی (یارانهای)، تسهیلات قرضالحسنه تأمین ودیعه اجاره مسکن در طول دوره ساخت برای ساکنانی که واحد مسکونی خود را برای نوسازی تخریب میکنند و معافیت از پرداخت عوارض پروانه ساخت و معافیت از هزینه انشعابات. همچنین مشوقهای کالبدی عبارتاند از تراکم زیربنای بیشتر (مجوز ساخت یک طبقه اضافه متناسب با مساحت و تعداد قطعات تجمیعشده) و نیز معافیت از تأمین کامل پارکینگ.
فرض ضمنی نهفته در این نوشته این است که برای احیای هر بافت فرسودهای، بسته کاملی از سیاستهای توسعهای وجود دارد که تمام مسائل بافت را مورد توجه قرار داده و راهکار اجرائی در نظر گرفته است و وظیفه هر دستگاه یا نهاد اجرائی را در اجرای سند توسعه محله، تدوین کرده و تمام دستگاههای اجرائی نیز، هماهنگ و همراستا با اهداف سند، اقدامات اجرائی خود را در حیطه وظایف خود، انجام میدهند تا در نهایت، برنامه نوسازی بافت محله به چشمانداز مطلوب خود برسد، سرانههای خدماتی کاملا تأمین شود، فضاهای سبز شهری، معابر، پیادهراهها و سایر فضاهای عمومی و اجتماعی شکل گرفته باشند و همچنین برنامههای اجتماعی رفع فقر و محرومیت، توانمندسازی، کاهش آسیبهای اجتماعی، کاهش آسیب اجارهنشینها از بهسازی و نوسازی محله و... در سند مورد توجه قرار گرفته و نهادهای متولی وظایف خود را در این خصوص، به بهترین شکل انجام میدهند. در کنار این موضوع، مسلما مردم ساکن در محله نیز وظایفی برعهده دارند که در قالب انواع مشارکتهای اجتماعی در نظر گرفته میشود. یکی از این موضوعات، موضوع تجمیع واحدهای مسکونی و ساختوساز مسکونی با مشارکت سرمایهگذاران است. مسلما
اگر انگیزه نهادهای دولتی و عمومی از اقدامات بهسازی و نوسازی بافت، صرفا انگیزههای اجتماعی است و هیچ نفع دستگاهی مورد توجه نیست، انگیزه مالکان و بهویژه سرمایهگذاران، کاملا اقتصادی و منفعتطلبانه است. هرچند مالکان میتوانند انگیزههای دیگری مانند وابستگیهای نوستالژیک به محله، انسجام اجتماعی و عرق به محله داشته باشند که این تنها میتواند در ارزیابی فرد از ماندن و نوسازی در بافت و رفتن از بافت بهعنوان عنصری تعیینکننده در نظر گرفته شود.
هرچند تقریبا در هیچ بافت فرسودهای فرض ضمنی بیانشده وجود ندارد و هیچ نهاد عمومی و دولتی، وظایف خود را در قبال بافت فرسوده، به خوبی و بهموقع انجام نمیدهد و به گواه تجربه چندینساله در دفاتر نوسازی بافتهای فرسوده، نهتنها سرانههای خدماتی در این محلات، اندکی بهبود یا افزایش نیافته، بلکه به دلیل افزایش جمعیت این محلات بر اثر تجمیع و افزایش تراکم و افزایش تعداد واحد مسکونی، سرانهها کاهش نیز یافته است.
نوشته حاضر برآمده از مطالعهای است که برای ارزیابی تأثیرات مشوقها انجام شد. به بیان دیگر پرسش محوری این بود که آیا مشوقهای مختلف، انگیزه کافی برای مالک و سرمایهگذار برای انجام تجمیع و ساختوساز را داشته است؟ کدام مشوق بیشترین تأثیر را دارد؟ کدام مشوق تأثیر ناچیزی دارد؟ مسائل اثرگذار با کارايی تأثیر هر مشوق کدام است. در ادامه به بیان نتایج حاصل از این مطالعه پرداخته میشود:
1- بررسیهای این مطالعه که به صورت پایلوت در پنج محله از محلات شهر تهران انجام شد، شامل محله جوادیه، طیب، باغ آذری، سنگلج و نعمتآباد، نشان داد بیشترین و کاراترین مشوق برای تجمیع و ساختوساز، تراکم ساختمانی و بخشودگی عوارض بوده است. به طوری که تقریبا در محلات پنجگانه فوق، این مشوق 20 تا 25 درصد نرخ بازدهی داخلی ساختوساز را بهبود میبخشد و ساختوساز را از غیراقتصادیبودن خارج میکند (به جز محله سنگلج که به دلیل تاریخیبودن، میزان افزایش تراکم در آن محدود بوده و بنابراین نرخ بازدهی داخلی تنها 11 درصد بهبود یافته است).
2- این مطالعه نشان داد ارائه تسهیلات ساخت مسکن با بهره پایین، در کنار مشوق تراکمی، تنها کمتر از یک درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشید. در نتیجه از کارایی پایینی برخوردار است. لازم به توضیح است محله نعمتآباد به دلیل اینکه وضعیت سند ملکی آنها وقفی است و امکان دریافت تسهیلات ندارند، فاقد تأثیر از نظر این شاخص است. یکی از مهمترین دلایل این موضوع، افزایش طول دوره ساخت در شرایط اخذ تسهیلات است. از آنجا که تسهیلات در چندین مرحله پرداخت میشود، بوروکراسی موجود در هر مرحله برای پرداخت تسهیلات، موجب راکدماندن ساختوساز شده و طول دوره را افزایش میدهد. این موضوع با افزایش هزینه خواب سرمایه که در محاسبات مورد توجه قرار گرفته است، باعث کاهش تأثیر تسهیلات اعطايی میشود. همچنین، میزان کاهش نرخ بهره وامهای نوسازی بافت، در مقایسه با وامهای خرید مسکن در بافتهای دیگر شهر ناچیز است.
3- همچنین این مطالعه نشان داد علاه بر مشوقهای یادشده، اعطای وام ودیعه مسکن در طول دوره ساخت، کمترین اثر را دارد و تنها 0.2 تا 0.3 درصد نرخ بازدهی داخلی را بهبود بخشیده است. به زبان دیگر عامل اصلی ایجاد صرفهها و تشویق به تخریب و نوسازی، نه مشوقهای ساخت بلکه مشوقهای کالبدی ارائهشده بودهاند.
4- سنجش میزان رضایت ساکنان بافتها از اعطای وام نوسازی، شرایط بازپرداخت، زمانبربودن آن و... که از طریق مطالعات پیمایش میدانی حاصل شد، نشان از عدم رضایت نسبی دارد.
5- میزان انتفاع مالکان و سرمایهگذاران از مشوقهای نوسازی نیز مورد توجه قرار گرفت. بررسیها نشان داد در شرایط کنونی که بهطور عرف تسهیم بین مالک و سرمایهگذار در این محلات، 50 -50 در نظر گرفته میشود، به جز محله سنگلج (به دلیل پایینبودن مشوق تراکمی ناشی از تاریخیبودن بافت)، مالکان نفع بیشتری به دست میآورند. ارزش آورده مالکان در قالب زمین مسکونی، در مقابل ارزش حال آورده سرمایهگذاری سرمایهگذاران، کمتر از 50 درصد است.
6- در تمام بافتها، مالکان در قبال مشارکت در ساخت، بین 20 (در محله سنگلج) تا صد درصد سود میکنند و به ازای متراژ واحد مسکونی پیشین خود، 20 تا صد درصد واحد بزرگتر را به دست میآورند.
7- ازدستدادن مشاغل غیررسمی جاری در واحدهای مسکونی بافتهای فرسوده، نیز عامل مهمی بود که مورد توجه این مطالعه قرار گرفت.
8- در تحلیل سطح خرد میتوان گفت درآمدهای ساکنان بافت از محل سکونت خود یک مانع مهم برای نوسازی به شمار میرود. در بافت فرسوده برای بسیاری از ساکنان، واحدهای مسکونی کارکرد چندمنظوره داشته و فقط محل سکونت نیستند، بخش قابل توجهی از ساکنان در محل سکونت خود ار طریق اجارهداری، تولید و عرضه غذای خانگی، خدمات پشتیبانی و انبارداری برای بازار، جمعآوری پسماند و ضایعات، مشاغل خانگی و... درآمد کسب میکنند و با نوسازی واحدهای مسکونی و انتقال به مجتمعهای آپارتمانی نوساز این درآمدها از دست خواهد رفت. میتوان انتظار داشت که خانوارها با ارزیابی منافع خالص نوسازی نسبت به آن تصمیم میگیرند.
9- در تحلیل سطح کلان، مطالعه بهروشنی نشان میدهد با یکسانبودن مشوقهای مالی و تراکم اعطايی، سه مؤلفه مهم زیر نقش تعیینکنندهای در پیشرفت نوسازی محلات دارند:
ویژگیهای اجتماعی (امنیت اجتماعی، شهرت محله، بافت اجتماعی و میزان فراوانی ناهنجاریهای اجتماعی)
ویژگیها، ساختار و کارکرد نهادهای دولتی و غیردولتی محلی (شهرداری ناحیه، دفاتر نوسازی محلی، بانکهای عامل محلی و سمنهای فعال) از حیث اعتماد و سطح ارتباط با شهروندان، سرعت ارائه خدمات، میزان فساد مالی و محیط عمومی کسبوکار محلی
ویژگیهای محیطی (نفوذپذیری، شبکه معابر، فضای سبز و زیباسازی محلی و...)
به بیان دیگر سه مؤلفه حکمرانی محلی، ساخت اجتماعی و محیط زیست عمومی شرایط کافی در تمایل ساکنان به تخریب و نوسازی و نیز تمایل سایر شهروندان به اسکان در این محلات دارند به گونهای که تأثیر این مؤلفهها در رونق معاملات و زمان انتظار برای فروش واحدهای نوساز کاملا مشهود است.
10- ساخت جمعیتی محلهها و ویژگیهای نسل دوم بهعنوان یک عامل برانگیزاننده و مشوق اجتماعی درون خانوارها نقشی کلیدی و مؤثر دارد. محرک و مشوق نخستین نوسازی در خانوارها دختران و پسران جوان دانشجو، دانشآموز یا دانشآموختهای هستند که وضعیت محلی و نیز فرسودگی محل سکونت بهعنوان عامل محدودکننده و بازدارنده ارتباطات اجتماعی مورد اعتراضشان قرار میگیرد و پدر و مادر محافظهکار و راضی به حفظ وضع موجود را به تخریب و نوسازی یا مهاجرت از محل متقاعد میکنند. ازاینروی در محلاتی که فاقد نسل دوم قدرتمند و مؤثری هستند تمایل کمتری به نوسازی بافت فرسوده وجود دارد و حفظ وضع موجود غالب است.
11- به نظر میرسد همزمان با شدتگرفتن تخریب و نوسازی در محلات بافت فرسوده و دارایی نقدشونده خانوارها، تمایل به جابهجایی بینمحلی افزایش مییابد، این موضوع لازم است در پیمایش محلههای بافت فرسوده مورد بررسی قرار گیرد.
12- با افزایش نسبت مساحت و قطعات نوسازیشده، تراکم زیربنا و جمعیت در مساحت محلات افزایش و با ثابتماندن خدمات زیرساختهای شهری و مراکز خدمات عمومی، سرانه بهرهمندی از فضا و کاربریها و خدمات و نیز سطح رفاه اجتماعی کاهش قابل توجهی مییابد. سنجش دقیق این تغییرات با بهرهگیری از نتایج سرشماری سال 1395 و در مقایسه با دو سرشماری سالهای 1385 و 1390 قابل انجام است.