حرکت به سمت مسئله‌محوری
نسیم چالاکی .مدیر مطالعات راهبردی
چرا سیاست‌گذاری عمومی؟ اگرچه نه مثل قبل، اما بسیاری در مواجهه با «سیاست‌گذاری عمومی» با این پرسش مواجه می‌شوند که روش سنتی برنامه‌ریزی چه چیزی کم داشت که سیاست‌گذاری عمومی پا به عرصه وجود گذاشت؟ یا به بیانی دیگر سیاست‌گذاری عمومی قرار است چه کمک بیشتری نسبت به برنامه‌ریزی به ما بکند؟ تمایزات مهمی که رشته سیاست‌گذاری با سایر رشته‌های برنامه‌محور دارد، از پاسخ به همین پرسش‌ها شکل می‌گیرد.
در حالی که برنامه‌ریزی باید تلاش کند تا نگاهی جامع و کامل به تمامی مسائل و مشکلات داشته باشد و نیازهای نامحدود را با منابع و امکانات محدود پاسخ دهد، سیاست‌گذاری مبدأ و منشأ تمرکز خود را بر مسئله قرار می‌دهد. از همین روست که تبیین‌کنندگان برجسته مسئله در عصر حاضر، مانند ویلیام دان، به سپهر سیاست‌گذاری تعلق خاطر دارند. سیاست‌گذاری بیش از هر چیز دیگر، به تعریف مسئله و حدود آن می‌کوشد و چه بسیار مواردی که راه‌حل‌ها در دل بیان روشن مسئله خود را نمایان می‌کنند.
مسئله‌شناسی شواهدمحور که در بطن سیاست‌گذاری نهفته است، پیش‌تر از بیان آکادمیک و خبرگی مسئله به تبیین آن از منظر عموم ذی‌نفعان و به‌ویژه مردم می‌پردازد. مسئله‌شناسی در این افق، دیگر تخصصی و مبتنی بر کشف و شهود برنامه‌ریز نیست، بلکه نگاهی متواضعانه به درک عموم از مسئله و مشکل است.
آنچه سیاست‌گذار و پیش از آن سیاست‌پژوه باید بداند، یک فروتنی مبتنی بر شناخت در مواجهه با مسائل عمومی و لاینحل در جامعه است. از این روست که تئوری‌ها و نظریه‌های کلی و عمومی باید خرد شده و تا سطح تئوری‌های میانی و خرد تقسیم شوند. گاهی در تعریف یک مسئله نمی‌توان از نظرات سطح کلان استفاده کرد و باید از نظریات میانی و سطح خرد استمداد جست.
مسئله در سیاست‌گذاری عمومی، صرفا مسئله سیاست‌گذار نیست. مسئله به خاستگاه آن و جایی که مسیر از روال خارج می‌شود، تعلق دارد. مواجهه دانش سیاست‌گذاری با مسئله، مواجهه‌ای صرفا شناختی نیست. اگرچه سیاست‌گذاری با تعریف مسئله آغاز می‌شود، اما راهی بسیار
در پیش دارد.
در مواردی سیاست‌گذار پس از غور بسیار در مسئله، شناخت ابعاد و جنبه‌های گوناگون آن از منظر عموم ذی‌نفعان، به این نتیجه می‌رسد که بهترین سیاست مواجهه با مسئله، سیاست‌گذاری‌نکردن برای آن مسئله است. به عبارت روشن‌تر، گاهی سیاست‌گذار، سیاست‌گذاری درباره یک مسئله را از چرخه سیاست‌گذاری خارج می‌کند، مانند پدیده فرهنگ در بسیاری از کشورها که سیاست‌گذاری دولتی درباره آن، سیاست‌گذاری‌نکردن درباره امر فرهنگی است.
این مهارت سیاست‌گذاری‌نکردن، قاعده و قانون وضع‌نکردن، بسیاری از دولت‌ها و نهادهای دولتی را به تنظیم‌کننده و تسهیلگر امر فرهنگ بدل كرده است؛ یعنی ذی‌نفعان فرهنگ در کشور، خود بهتر می‌توانند به مثابه دست نامرئی فرهنگ عمل کرده و تنظیم‌کننده عرضه و تقاضای آن در کشور باشند.
اگر نگاهی به عصر برنامه‌ریزی سنتی داشته باشیم، می‌بینیم که عرصه‌ای بلاتکلیف نمی‌ماند. همه موضوعات و مسائل، فهرست می‌شوند و برنامه‌ای برای حل‌وفصل آنها تنظیم می‌شود. برنامه‌های پنج‌ساله کشور که بدون داشتن هسته‌های جهت‌دهنده درباره تمام موضوعات مبتلابه تصمیم اتخاذ می‌کنند، از میراث برنامه‌ریزی سنتی در کشور است. برنامه‌هایی که هر جا کلام ابتر مانده، به تدوین و تصویب آیین‌نامه و فرایند کاری در آینده احاله کرده‌اند. به‌ندرت در مواردی و درباره موضوعاتی شاهد سکوت و سکون برنامه‌ریز بوده‌ایم و کمتر می‌بینیم که برنامه مبتنی بر محدودیت منابع تدوین شده باشد.
سیاست‌گذاری حتی در مواقعی که بنابر تعیین خط‌مشی‌های کلان باشد، به مرجعیت کلان سیاستی پایبند است و همه تصمیمات و سیاست‌ها را با آن مرجعیت کلان محک می‌زند. مرجعیت کلان در سیاست‌گذاری همان تصویر مطلوبی است که سیاست‌گذار تصمیم به ردیابی و تحقق آن در تصمیمات خود می‌کند، مشابه مفهومی که قرار بوده در کشور با سیاست‌های کلی نظام محقق شود. آن‌گاه هر نهاد مسئول بنابر حیطه اختیارات و وظایف خود، برنامه‌های اقدام را طرح‌ریزی مي‌کند.
آنچه در نتیجه می‌بینیم، شرح دوباره و چندباره وظایف مصرح نهادی در قالب برنامه‌های توسعه است. در حالی که وظایف مصرح و ذاتی نیاز به تصویب و تأکید مجدد ندارد و باید بنابر شاکله سازمان، پی گرفته شود.
خلاصه آنکه، سیاست‌گذاری به سیاست‌پژوه و سیاست‌گذار می‌آموزد که مسئله و تعریف و تبیین آن نقطه شروع سیاستی است و باید در برابر فهم و درک ذی‌نفعان مسئله خضوع دانشی داشت. سیاست‌گذار در این پرتو، می‌داند که گاهی باید به وضع سیاست، گاهی به سکوت سیاستی، گاهی تسهیلگری و گاهی تنظیمگری همت گمارد و هر مسئله را از منظر تعریف آن بسنجد. از این رو سیاست‌گذار همیشه آموزنده مکتب مشاهده و تجربه است، همیشه می‌آموزد و هیچ‌گاه روشی از پیش تعیین‌شده برای مواجهه با مسئله
در پیش نمی‌گیرد.
چرا سیاست‌گذاری عمومی؟ اگرچه نه مثل قبل، اما بسیاری در مواجهه با «سیاست‌گذاری عمومی» با این پرسش مواجه می‌شوند که روش سنتی برنامه‌ریزی چه چیزی کم داشت که سیاست‌گذاری عمومی پا به عرصه وجود گذاشت؟ یا به بیانی دیگر سیاست‌گذاری عمومی قرار است چه کمک بیشتری نسبت به برنامه‌ریزی به ما بکند؟ تمایزات مهمی که رشته سیاست‌گذاری با سایر رشته‌های برنامه‌محور دارد، از پاسخ به همین پرسش‌ها شکل می‌گیرد.
در حالی که برنامه‌ریزی باید تلاش کند تا نگاهی جامع و کامل به تمامی مسائل و مشکلات داشته باشد و نیازهای نامحدود را با منابع و امکانات محدود پاسخ دهد، سیاست‌گذاری مبدأ و منشأ تمرکز خود را بر مسئله قرار می‌دهد. از همین روست که تبیین‌کنندگان برجسته مسئله در عصر حاضر، مانند ویلیام دان، به سپهر سیاست‌گذاری تعلق خاطر دارند. سیاست‌گذاری بیش از هر چیز دیگر، به تعریف مسئله و حدود آن می‌کوشد و چه بسیار مواردی که راه‌حل‌ها در دل بیان روشن مسئله خود را نمایان می‌کنند.
مسئله‌شناسی شواهدمحور که در بطن سیاست‌گذاری نهفته است، پیش‌تر از بیان آکادمیک و خبرگی مسئله به تبیین آن از منظر عموم ذی‌نفعان و به‌ویژه مردم می‌پردازد. مسئله‌شناسی در این افق، دیگر تخصصی و مبتنی بر کشف و شهود برنامه‌ریز نیست، بلکه نگاهی متواضعانه به درک عموم از مسئله و مشکل است.
آنچه سیاست‌گذار و پیش از آن سیاست‌پژوه باید بداند، یک فروتنی مبتنی بر شناخت در مواجهه با مسائل عمومی و لاینحل در جامعه است. از این روست که تئوری‌ها و نظریه‌های کلی و عمومی باید خرد شده و تا سطح تئوری‌های میانی و خرد تقسیم شوند. گاهی در تعریف یک مسئله نمی‌توان از نظرات سطح کلان استفاده کرد و باید از نظریات میانی و سطح خرد استمداد جست.
مسئله در سیاست‌گذاری عمومی، صرفا مسئله سیاست‌گذار نیست. مسئله به خاستگاه آن و جایی که مسیر از روال خارج می‌شود، تعلق دارد. مواجهه دانش سیاست‌گذاری با مسئله، مواجهه‌ای صرفا شناختی نیست. اگرچه سیاست‌گذاری با تعریف مسئله آغاز می‌شود، اما راهی بسیار
در پیش دارد.
در مواردی سیاست‌گذار پس از غور بسیار در مسئله، شناخت ابعاد و جنبه‌های گوناگون آن از منظر عموم ذی‌نفعان، به این نتیجه می‌رسد که بهترین سیاست مواجهه با مسئله، سیاست‌گذاری‌نکردن برای آن مسئله است. به عبارت روشن‌تر، گاهی سیاست‌گذار، سیاست‌گذاری درباره یک مسئله را از چرخه سیاست‌گذاری خارج می‌کند، مانند پدیده فرهنگ در بسیاری از کشورها که سیاست‌گذاری دولتی درباره آن، سیاست‌گذاری‌نکردن درباره امر فرهنگی است.
این مهارت سیاست‌گذاری‌نکردن، قاعده و قانون وضع‌نکردن، بسیاری از دولت‌ها و نهادهای دولتی را به تنظیم‌کننده و تسهیلگر امر فرهنگ بدل كرده است؛ یعنی ذی‌نفعان فرهنگ در کشور، خود بهتر می‌توانند به مثابه دست نامرئی فرهنگ عمل کرده و تنظیم‌کننده عرضه و تقاضای آن در کشور باشند.
اگر نگاهی به عصر برنامه‌ریزی سنتی داشته باشیم، می‌بینیم که عرصه‌ای بلاتکلیف نمی‌ماند. همه موضوعات و مسائل، فهرست می‌شوند و برنامه‌ای برای حل‌وفصل آنها تنظیم می‌شود. برنامه‌های پنج‌ساله کشور که بدون داشتن هسته‌های جهت‌دهنده درباره تمام موضوعات مبتلابه تصمیم اتخاذ می‌کنند، از میراث برنامه‌ریزی سنتی در کشور است. برنامه‌هایی که هر جا کلام ابتر مانده، به تدوین و تصویب آیین‌نامه و فرایند کاری در آینده احاله کرده‌اند. به‌ندرت در مواردی و درباره موضوعاتی شاهد سکوت و سکون برنامه‌ریز بوده‌ایم و کمتر می‌بینیم که برنامه مبتنی بر محدودیت منابع تدوین شده باشد.
سیاست‌گذاری حتی در مواقعی که بنابر تعیین خط‌مشی‌های کلان باشد، به مرجعیت کلان سیاستی پایبند است و همه تصمیمات و سیاست‌ها را با آن مرجعیت کلان محک می‌زند. مرجعیت کلان در سیاست‌گذاری همان تصویر مطلوبی است که سیاست‌گذار تصمیم به ردیابی و تحقق آن در تصمیمات خود می‌کند، مشابه مفهومی که قرار بوده در کشور با سیاست‌های کلی نظام محقق شود. آن‌گاه هر نهاد مسئول بنابر حیطه اختیارات و وظایف خود، برنامه‌های اقدام را طرح‌ریزی مي‌کند.
آنچه در نتیجه می‌بینیم، شرح دوباره و چندباره وظایف مصرح نهادی در قالب برنامه‌های توسعه است. در حالی که وظایف مصرح و ذاتی نیاز به تصویب و تأکید مجدد ندارد و باید بنابر شاکله سازمان، پی گرفته شود.
خلاصه آنکه، سیاست‌گذاری به سیاست‌پژوه و سیاست‌گذار می‌آموزد که مسئله و تعریف و تبیین آن نقطه شروع سیاستی است و باید در برابر فهم و درک ذی‌نفعان مسئله خضوع دانشی داشت. سیاست‌گذار در این پرتو، می‌داند که گاهی باید به وضع سیاست، گاهی به سکوت سیاستی، گاهی تسهیلگری و گاهی تنظیمگری همت گمارد و هر مسئله را از منظر تعریف آن بسنجد. از این رو سیاست‌گذار همیشه آموزنده مکتب مشاهده و تجربه است، همیشه می‌آموزد و هیچ‌گاه روشی از پیش تعیین‌شده برای مواجهه با مسئله
در پیش نمی‌گیرد.