30 شماره آخر

  • شماره 3773 -
  • ۱۳۹۹ چهارشنبه ۱ مرداد
روزنامه در یک نگاه
امکانات
روزنامه در یک نگاه ورق بزنید دریافت همه صفحات
تبلیغات
روزنامه شرق روزنامه شرق نارون

قانون‌گذاری؛ خشت اول اصلاح ساختار کشور

امیر ثامنی*

‌همه ما بارها با این جمله «مملکت قانون نداره...» چه در کوچه و خیابان و لابه‌لای گفت‌وگوهای عامیانه و چه در کانون‌های علمی و گفت‌وگوهای نخبگانی مواجه شده‌ایم؛ باوری عمومی از وضعیت قانون‌پذیری و قانون‌گرایی در ایران آن‌هم ۱۱۰ سال پس از آغاز تجربه قانون‌گذاری در کشور که سبب شده تا وضعیت «دولت قانون‌ناپذیر- جامعه قانون‌گریز» یکی از بنیادی‌ترین تنگناهای فراروی توسعه ایران به صورت تاریخی باشد و علت‌العلل بسیاری از معلول‌هایی شود که امروزه از آن در قالب اَبَرچالش‌ها (آب، محیط‌ زیست، بی‌کاری، نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و کسری بودجه) یاد می‌شود؛ مسئله‌ای که چه در سطح فضای عمومی و رسانه‌ای و چه در سطح حاکمیتی کمتر به آن توجه شده یا عزمی جدی برای چاره‌جویی و برون‌رفت از آن مشاهده می‌شود.‌ متون نظری و تجارب تاریخی گواه آن هستند که «قانون» سنگ‌بنای توسعه جوامع بوده و این کیفیت قانون‌گذاری است که سرعت و سهولت دستیابی جوامع مختلف به توسعه را مشخص می‌کند. برخلاف یک باور رایج انگلیسی که معتقد است «قانون ملت نمی‌سازد، ملت قانون می‌سازد»، یک رابطه دوسویه میان ساخت جوامع و قانون وجود دارد. «قانون‌گذاری» به‌عنوان ترتیبات تدوین و نهادینه‌سازی قانون، موضوعی پیچیده و چندوجهی بوده که مبتنی بر ارزش‌ها و اصول بنیادین جامعه، منافع ملی، سنت‌ها و باورهای فرهنگی و اخلاقی جامعه، اقتصاد سیاسی سرزمین و امثالهم، موجبات ضابطه‌مند‌کردن قدرت، نفی رفتارهای دلبخواهانه، تنظیم روابط میان مردم و نسبت آنها با حکومت، شمول عمومی و برابری برای همه، تقویت انسجام و انضباط اجتماعی، رسیدن به توافق جمعی و از همه مهم‌تر اخلاقی‌کردن تبعیت از قانون را فراهم خواهد کرد.‌ به طور کلی نظام کشورداری در ایران، در حوزه قانون‌گذاری به صورت مزمن با سه چالش «تورم تقنینی»، «تعدد و تفرق مراجع تقنینی»، «پراکندگی و کیفیت پایین قوانین» مواجه بوده که نتیجه وضعی روندهای زیر است:

* تخصص حقوقی و دانش فنی ناکافی وکلای ملت؛
*جدایی «نظارت» از «قانون‌گذاری»؛
* کژتابی مفهوم نمایندگی مجلس در اذهان مردم و وکلای ملت؛
* تنظیم‌نشدن رابطه دولت- مجلس و پمپاژ بی‌ثباتی و کوتاه‌مدت‌نگری به قوه مجریه؛
* تفوق گرایش‌ها و سهم‌خواهی‌های منطقه‌ای (حوزه انتخابیه) بر منافع ملی و بلندمدت؛
* فقدان وجود برنامه و نقشه راه مشخص حرکت مجلس و گرفتار‌شدن در تله رویکرد اقتضائی.
با اینکه مجلس دارای دو کلان‌وظیفه «قانون‌گذاری» و «نظارت» بوده و اساسا فلسفه تشکیل مجلس، ریل‌گذاری حرکت دولت و جامعه بر مدار قانون، انتظام‌بخشی و پاسخ‌گو‌کردن قدرت به نمایندگی از ملت است...

 ...اما بررسی روند عملکرد مجالس مختلف کشور به‌ویژه بعد از انقلاب اسلامی حاکی از آن است که به تبع روند رو به افزایش سطح و عمق مسائل و نارسایی‌های اقتصادی و فرهنگی در جامعه، گسترش بی‌تعادلی و نابرابری‌های ناروا در سرزمین، زوال تدریجی فرهنگ و اخلاق و از همه مهم‌تر انباشت فزاینده مطالبات اقتصادی و معیشتی مردم پشت سد مجلس و دولت، وکلای مردم در مجلس به‌ناچار (حفظ شانس انتخاب در ادوار بعدی و پاسخ‌گویی به انتظارات جاری) در ورطه مداخله مستقیم و غیرمستقیم در امور اجرائی کشور درغلتیده و اساسا دیگر مجلس از «نهادی قانون‌گذار» به «نهادی کارگزار» تغییر ماهیت داده و این مداخلات و سهم‌خواهی‌های اغلب ناروا (برای سوق‌دادن اعتبارات و سرمایه‌های دولتی به سمت حوزه انتخابیه خلاف قاعده یا احکام اسناد توسعه مرتبط) اولا در پوشش انجام مأموریت «نظارت» صورتی قانونی و مشروع به خود گرفته و ثانیا سبب بازتولید بیشتر بی‌قانونی و قاعده‌گریزی در اداره امور شده است.با وجود تلقی هیئت‌رئیسه جدید مجلس مبنی بر اولویت‌دهی نظارت بر تقنین برای کارآمدسازی عملکرد مجلس، باید گفت ریشه بسیاری از مسائل و تنگناهای فراروی نظام بوروکراتیک اداره امور در کشور که موجب پیچیده‌تر‌شدن و لاینحل‌ماندن بحران‌ها و ناکارآمدی‌ها شده است، به مندرس‌بودن و پاسخ‌گو‌نبودن برخی «قوانین بنیان‌ساز» به اقتضائات روز و افزوده‌شدن بر ابهام‌ها، تناقض‌ها یا تعارضات آنها با قوانین متأخر بازمی‌گردد. از‌جمله مهم‌ترین قوانین اصلی موضوع بحث می‌توان به قانون تجارت، قانون مدنی، قانون بیمه، قانون انتخابات، قانون برنامه و بودجه و... اشاره کرد.در حوزه برنامه‌ریزی و مدیریت سرزمینی و بودجه‌ریزی کشوری معضل یادشده به طریق اولی مشاهده می‌شود: از یک سو بسیاری از قوانین بنیان‌ساز از‌جمله قانون نوسازی و عمران شهری (۱۳۴۷)، قانون برنامه و بودجه (۱۳۵۱)، قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (1351)، قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی (1353) و امثالهم که در شش دهه اخیر شاکله دستگاه بوروکراتیک توسعه کشور (اعم از تشکیلات اداری، اسناد و رویه‌ها) را در سطح ملی و محلی شکل داده‌اند، دارای حفره‌ها یا هم‌پوشی‌های قانونی با دیگر قوانین و ساختارهای اداری متأخر هستند و از سوی دیگر قوانین مزبور به علل مختلف توان حل مسئله و پاسخ‌گویی به اقتضائات روز را ندارد.با توجه به آنکه چند مدتی است مفهوم اصلاح ساختار کشور با نگاه به مقوله «بودجه» مورد توجه دولت و پیگیری‌های مجلس قرار گرفته است، با هدف پی‌ریزی تحول بنیادی در دستگاه بوروکراتیک توسعه کشور و پیشبرد اصلاح ساختار کشور، اولویت‌دهی به بازنگری سه قانون زیر از اهمیت بالایی برخوردار است:
قانون برنامه و بودجه (مصوب ۱۳۵۱): یکی از مهم‌ترین و الهام‌بخش‌ترین قوانین کشور که به نحوی استخوان‌بندی پیکره نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور را سازمان می‌دهد، قانون برنامه و بودجه است. هرچند در سال‌های اخیر سه یا چهار تلاش نافرجام از سوی دولت و مجلس با ارائه لایحه یا طرح پیشنهادی برای اصلاح آن صورت گرفته است؛ ولی هر بار به علل گوناگون، این مهم از دستور کار و اولویت‌های مجلس خارج شده است؛ اما با قبول این واقعیت که قطعا یکی از اَبَرچالش‌های بنیادی فراروی کشور، «نظام ناکارآمد برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی» است، باید با یکپارچه‌سازی جریانات چهارگانه (بخشی، کالبدی، اجتماعی- فرهنگی و آمایشی)، اتصال و تقویت هم‌پیوندی سطوح مختلف (از سیاست‌گذاری تا برنامه‌ریزی و از برنامه‌ریزی تا بودجه‌ریزی)، خلأها و نارسایی‌های اساسی موجود در بدنه نظام بوروکراتیک توسعه کشور را شناسایی و برطرف کرد تا از این طریق زمینه تحول و دگرگونی در بسیاری از نظامات و فرایندهای اجرائی اداره امور کشور فراهم شود.در مورد قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب ۱۳۵1) و قانون تغییر نام وزارت مسکن و شهرسازی (مصوب ۱۳۵3) هم اصلاحات جدی مورد نیاز است.  با توجه به آنکه اصلاح ساختار کشور قطعا یکی از مهم‌ترین کارویژه‌ها برای عبور از بحران‌ها و رفع ناکارآمدی‌ها و مشکلات فراوان کشور به شمار می‌رود، مجلس یازدهم به‌عنوان نهاد قانون‌گذار کشور، باید با به‌کارگیری بینش راهبردی به قانون‌گذاری و آسیب‌شناسی ساختارها و فرایندهای فرسوده و فرتوت تقنین، به‌عنوان یک زمینه‌ساز و تسهیل‌کننده تحقق اصلاح ساختاری در کشور ایفای نقش کند؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود با توجه به ضرورت تحول بنیادین در حوزه‌های یادشده (برنامه‌ریزی و مدیریت سرزمینی و بودجه‌ریزی کشوری) و کاربست طرحی نو برای کارآمدسازی و اصلاح کاستی‌ها، تصویب قوانین زیر برای جایگزینی با قوانین متعدد و رویکردهای غالبا منسوخ موجود، در قالب ارائه لایحه دولت مد نظر و پیگیری مجلس قرار گیرد:
* قانون جامع شهرسازی و معماری کشور
* قانون جامع مدیریت شهری و روستایی
* قانون جامع آمایش سرزمین
*قانون برنامه و بودجه کشور
«قانون‌گذاری» خشت اول اصلاح ساختار کشور بوده و فقط در پرتو پی‌ریزی یک چارچوب قانونی جامع و کارآمد می‌توان ضمن پیشبرد اصلاح ساختار در کشور، فرایند توسعه ملی در کشور را سرعت بخشید: پس مباد خشت اول را کج‌نهادن که به قول معروف «خشت اول چون نهد معمار کج/ تا ثریا می‌رود دیوار کج!!».
*رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه

ارسال دیدگاه شما

روزنامه شرق
عنوان صفحه‌ها

شماره 4063

تاریخ ۱۴۰۰/۵/۱۰

نور نوشت
کارتون

قانون‌گذاری؛ خشت اول اصلاح ساختار کشور

امیر ثامنی*

‌همه ما بارها با این جمله «مملکت قانون نداره...» چه در کوچه و خیابان و لابه‌لای گفت‌وگوهای عامیانه و چه در کانون‌های علمی و گفت‌وگوهای نخبگانی مواجه شده‌ایم؛ باوری عمومی از وضعیت قانون‌پذیری و قانون‌گرایی در ایران آن‌هم ۱۱۰ سال پس از آغاز تجربه قانون‌گذاری در کشور که سبب شده تا وضعیت «دولت قانون‌ناپذیر- جامعه قانون‌گریز» یکی از بنیادی‌ترین تنگناهای فراروی توسعه ایران به صورت تاریخی باشد و علت‌العلل بسیاری از معلول‌هایی شود که امروزه از آن در قالب اَبَرچالش‌ها (آب، محیط‌ زیست، بی‌کاری، نظام بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و کسری بودجه) یاد می‌شود؛ مسئله‌ای که چه در سطح فضای عمومی و رسانه‌ای و چه در سطح حاکمیتی کمتر به آن توجه شده یا عزمی جدی برای چاره‌جویی و برون‌رفت از آن مشاهده می‌شود.‌ متون نظری و تجارب تاریخی گواه آن هستند که «قانون» سنگ‌بنای توسعه جوامع بوده و این کیفیت قانون‌گذاری است که سرعت و سهولت دستیابی جوامع مختلف به توسعه را مشخص می‌کند. برخلاف یک باور رایج انگلیسی که معتقد است «قانون ملت نمی‌سازد، ملت قانون می‌سازد»، یک رابطه دوسویه میان ساخت جوامع و قانون وجود دارد. «قانون‌گذاری» به‌عنوان ترتیبات تدوین و نهادینه‌سازی قانون، موضوعی پیچیده و چندوجهی بوده که مبتنی بر ارزش‌ها و اصول بنیادین جامعه، منافع ملی، سنت‌ها و باورهای فرهنگی و اخلاقی جامعه، اقتصاد سیاسی سرزمین و امثالهم، موجبات ضابطه‌مند‌کردن قدرت، نفی رفتارهای دلبخواهانه، تنظیم روابط میان مردم و نسبت آنها با حکومت، شمول عمومی و برابری برای همه، تقویت انسجام و انضباط اجتماعی، رسیدن به توافق جمعی و از همه مهم‌تر اخلاقی‌کردن تبعیت از قانون را فراهم خواهد کرد.‌ به طور کلی نظام کشورداری در ایران، در حوزه قانون‌گذاری به صورت مزمن با سه چالش «تورم تقنینی»، «تعدد و تفرق مراجع تقنینی»، «پراکندگی و کیفیت پایین قوانین» مواجه بوده که نتیجه وضعی روندهای زیر است:

* تخصص حقوقی و دانش فنی ناکافی وکلای ملت؛
*جدایی «نظارت» از «قانون‌گذاری»؛
* کژتابی مفهوم نمایندگی مجلس در اذهان مردم و وکلای ملت؛
* تنظیم‌نشدن رابطه دولت- مجلس و پمپاژ بی‌ثباتی و کوتاه‌مدت‌نگری به قوه مجریه؛
* تفوق گرایش‌ها و سهم‌خواهی‌های منطقه‌ای (حوزه انتخابیه) بر منافع ملی و بلندمدت؛
* فقدان وجود برنامه و نقشه راه مشخص حرکت مجلس و گرفتار‌شدن در تله رویکرد اقتضائی.
با اینکه مجلس دارای دو کلان‌وظیفه «قانون‌گذاری» و «نظارت» بوده و اساسا فلسفه تشکیل مجلس، ریل‌گذاری حرکت دولت و جامعه بر مدار قانون، انتظام‌بخشی و پاسخ‌گو‌کردن قدرت به نمایندگی از ملت است...

 ...اما بررسی روند عملکرد مجالس مختلف کشور به‌ویژه بعد از انقلاب اسلامی حاکی از آن است که به تبع روند رو به افزایش سطح و عمق مسائل و نارسایی‌های اقتصادی و فرهنگی در جامعه، گسترش بی‌تعادلی و نابرابری‌های ناروا در سرزمین، زوال تدریجی فرهنگ و اخلاق و از همه مهم‌تر انباشت فزاینده مطالبات اقتصادی و معیشتی مردم پشت سد مجلس و دولت، وکلای مردم در مجلس به‌ناچار (حفظ شانس انتخاب در ادوار بعدی و پاسخ‌گویی به انتظارات جاری) در ورطه مداخله مستقیم و غیرمستقیم در امور اجرائی کشور درغلتیده و اساسا دیگر مجلس از «نهادی قانون‌گذار» به «نهادی کارگزار» تغییر ماهیت داده و این مداخلات و سهم‌خواهی‌های اغلب ناروا (برای سوق‌دادن اعتبارات و سرمایه‌های دولتی به سمت حوزه انتخابیه خلاف قاعده یا احکام اسناد توسعه مرتبط) اولا در پوشش انجام مأموریت «نظارت» صورتی قانونی و مشروع به خود گرفته و ثانیا سبب بازتولید بیشتر بی‌قانونی و قاعده‌گریزی در اداره امور شده است.با وجود تلقی هیئت‌رئیسه جدید مجلس مبنی بر اولویت‌دهی نظارت بر تقنین برای کارآمدسازی عملکرد مجلس، باید گفت ریشه بسیاری از مسائل و تنگناهای فراروی نظام بوروکراتیک اداره امور در کشور که موجب پیچیده‌تر‌شدن و لاینحل‌ماندن بحران‌ها و ناکارآمدی‌ها شده است، به مندرس‌بودن و پاسخ‌گو‌نبودن برخی «قوانین بنیان‌ساز» به اقتضائات روز و افزوده‌شدن بر ابهام‌ها، تناقض‌ها یا تعارضات آنها با قوانین متأخر بازمی‌گردد. از‌جمله مهم‌ترین قوانین اصلی موضوع بحث می‌توان به قانون تجارت، قانون مدنی، قانون بیمه، قانون انتخابات، قانون برنامه و بودجه و... اشاره کرد.در حوزه برنامه‌ریزی و مدیریت سرزمینی و بودجه‌ریزی کشوری معضل یادشده به طریق اولی مشاهده می‌شود: از یک سو بسیاری از قوانین بنیان‌ساز از‌جمله قانون نوسازی و عمران شهری (۱۳۴۷)، قانون برنامه و بودجه (۱۳۵۱)، قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (1351)، قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی (1353) و امثالهم که در شش دهه اخیر شاکله دستگاه بوروکراتیک توسعه کشور (اعم از تشکیلات اداری، اسناد و رویه‌ها) را در سطح ملی و محلی شکل داده‌اند، دارای حفره‌ها یا هم‌پوشی‌های قانونی با دیگر قوانین و ساختارهای اداری متأخر هستند و از سوی دیگر قوانین مزبور به علل مختلف توان حل مسئله و پاسخ‌گویی به اقتضائات روز را ندارد.با توجه به آنکه چند مدتی است مفهوم اصلاح ساختار کشور با نگاه به مقوله «بودجه» مورد توجه دولت و پیگیری‌های مجلس قرار گرفته است، با هدف پی‌ریزی تحول بنیادی در دستگاه بوروکراتیک توسعه کشور و پیشبرد اصلاح ساختار کشور، اولویت‌دهی به بازنگری سه قانون زیر از اهمیت بالایی برخوردار است:
قانون برنامه و بودجه (مصوب ۱۳۵۱): یکی از مهم‌ترین و الهام‌بخش‌ترین قوانین کشور که به نحوی استخوان‌بندی پیکره نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور را سازمان می‌دهد، قانون برنامه و بودجه است. هرچند در سال‌های اخیر سه یا چهار تلاش نافرجام از سوی دولت و مجلس با ارائه لایحه یا طرح پیشنهادی برای اصلاح آن صورت گرفته است؛ ولی هر بار به علل گوناگون، این مهم از دستور کار و اولویت‌های مجلس خارج شده است؛ اما با قبول این واقعیت که قطعا یکی از اَبَرچالش‌های بنیادی فراروی کشور، «نظام ناکارآمد برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی» است، باید با یکپارچه‌سازی جریانات چهارگانه (بخشی، کالبدی، اجتماعی- فرهنگی و آمایشی)، اتصال و تقویت هم‌پیوندی سطوح مختلف (از سیاست‌گذاری تا برنامه‌ریزی و از برنامه‌ریزی تا بودجه‌ریزی)، خلأها و نارسایی‌های اساسی موجود در بدنه نظام بوروکراتیک توسعه کشور را شناسایی و برطرف کرد تا از این طریق زمینه تحول و دگرگونی در بسیاری از نظامات و فرایندهای اجرائی اداره امور کشور فراهم شود.در مورد قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب ۱۳۵1) و قانون تغییر نام وزارت مسکن و شهرسازی (مصوب ۱۳۵3) هم اصلاحات جدی مورد نیاز است.  با توجه به آنکه اصلاح ساختار کشور قطعا یکی از مهم‌ترین کارویژه‌ها برای عبور از بحران‌ها و رفع ناکارآمدی‌ها و مشکلات فراوان کشور به شمار می‌رود، مجلس یازدهم به‌عنوان نهاد قانون‌گذار کشور، باید با به‌کارگیری بینش راهبردی به قانون‌گذاری و آسیب‌شناسی ساختارها و فرایندهای فرسوده و فرتوت تقنین، به‌عنوان یک زمینه‌ساز و تسهیل‌کننده تحقق اصلاح ساختاری در کشور ایفای نقش کند؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود با توجه به ضرورت تحول بنیادین در حوزه‌های یادشده (برنامه‌ریزی و مدیریت سرزمینی و بودجه‌ریزی کشوری) و کاربست طرحی نو برای کارآمدسازی و اصلاح کاستی‌ها، تصویب قوانین زیر برای جایگزینی با قوانین متعدد و رویکردهای غالبا منسوخ موجود، در قالب ارائه لایحه دولت مد نظر و پیگیری مجلس قرار گیرد:
* قانون جامع شهرسازی و معماری کشور
* قانون جامع مدیریت شهری و روستایی
* قانون جامع آمایش سرزمین
*قانون برنامه و بودجه کشور
«قانون‌گذاری» خشت اول اصلاح ساختار کشور بوده و فقط در پرتو پی‌ریزی یک چارچوب قانونی جامع و کارآمد می‌توان ضمن پیشبرد اصلاح ساختار در کشور، فرایند توسعه ملی در کشور را سرعت بخشید: پس مباد خشت اول را کج‌نهادن که به قول معروف «خشت اول چون نهد معمار کج/ تا ثریا می‌رود دیوار کج!!».
*رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه

ارسال دیدگاه شما