گستردگی حاکمیت و زمینه‌های شکل‌گیری تعارض منافع
حسن خوشپور*
حدود و ثغور سازمان و تشکیلات، اقتدار مدیریت و روش سیاست‌گذاری بخش حاکمیت حتی اگر منطقی باشد، به‌طور بالقوه محرک‌ها و عوامل بروز تعارض منافع را تحریک می‌کند. نقش و میزان حضور دولت در اقتصاد از وضعیتی که صرفا تولید کالای عمومی و حفظ نظم و امنیت و فراهم‌کردن بستر مناسب برای بازارهای کسب‌وکار و فعالیت کارگزاران اقتصادی را فراهم می‌کند (حضور حداقل) تا وضعیتی که انحصار تولید و عرضه و تقاضا را در بازارها در اختیار می‌گیرد (حضور حداکثر)، تعیین‌کننده قابلیت‌ها و زمینه‌های اعمال حاکمیت و قابلیت شکل‌گیری تعارض منافع است. گستره و کم‌و‌کیف اعمال حاکمیت و تأثیر آن بر کارایی عملکردهای اقتصادی و اجتماعی، صرفا مربوط به بخش اجرائی نیست و نحوه حکمرانی بخش‌های قانون‌گذاری و قضائی نیز در اقتدار، قوت و ضعف و اثرگذاری بخش حاکمیت کشور بر عرضه، تقاضا، تولید و توزیع رانت غیرمولد مؤثر است.
اگر فرایندهای تحقق اهداف و اعمال سیاست در بخش‌های حاکمیت و تصدی‌گری به‌طور کامل، دقیق و منفک از یکدیگر در راستای مناسب سازماندهی نشود، زمینه‌های شکل‌گیری تعارض منافع پدید می‌آید که نتیجه آن، بروز اختلال وسیع در فرایند سیاست‌گذاری و عملیاتی و عدم کارایی سیاست‌ها و محقق‌نشدن اهداف است. اقتصاد ایران در ابتدای قرن حاضر با حضور منحصر‌به‌فرد دولت در تمامی بخش‌های اساسی، تولیدی و راهبردی معنا گرفته و صرف‌نظر از دوره‌های نسبتا کوتاهی که حضور دولت در آن به دلایل خاص محیطی یا اعمال سیاست‌های داخلی کاهش یافته است، عواملی باعث شده در یک قرن اخیر بخش خصوصی (واقعی) فرصت عرض اندام خود را به نفع حضور انحصارگرایانه دولت از دست بدهد.
سازمان و تشکیلات اجرائی کشور شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌هایی است که نقش اصلی را در بخش حاکمیت، نظارت و سیاست‌گذاری ایفا می‌کنند و همچنین شامل چندین شرکت و بنگاه اقتصادی بزرگ و اساسی است که در بخش عملیاتی و تصدی‌گری، مجری سیاست‌های تدوین‌شده در بخش حاکمیت هستند. در همین سازمان و تشکیلات و در بخش‌های تصدی‌گری و حاکمیتی، مدیران عالی‌رتبه و افرادی نیز به‌طور هم‌زمان حضور دارند که هم مأموریت تدوین دستورالعمل و آیین‌نامه و حتی لایحه‌ای قانونی را دارند و هم مجری و ذی‌نفع سیاست‌های طراحی‌شده هستند. پیگیری منفعت‌طلبی خصوصی از سوی سیاست‌گذاران و طراحان فعال در بخش حاکمیت، سلامت و کارایی قوانین و سیاست‌ها را به‌شدت تحت تأثیر قرار می‌دهد. برای مثال در حال حاضر حضور افرادی در نهادهای برنامه‌ریزی، پولی و مالی که خود در بخش‌های عملیاتی و تصدی‌گری مسئولیت مدیریت فرایند و سازمانی را بر عهده دارند، موجب توزیع رانت یا تضاد منافع شده که بروز اختلالات وسیع و تعیین‌کننده را در قسمت‌های مختلف اجرائی و عملیاتی به همراه داشته است.
در بخش بنگاه‌داری دولتی، تداخل حاکمیت و تصدی‌گری و وجود تعارض منافع در مدیریت، نظارت و سیاست‌گذاری در سطوح کلان (مجموعه بنگاه‌های اقتصادی) و خرد (ارکان صلاحیت‌دار بنگاه‌ها) دهه‌های زیادی است که باعث بروز مشکلات و عدم کارایی راهبردی شده و اقدامی برای رفع آن نمی‌شود.
در ابتدای سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی، دولت به‌طور مستقیم در کمتر از 170 شرکت دولتی سهامدار بوده و وزیران و رؤسای سازمان‌های دولتی، نماینده دولت در اداره سهام این شرکت‌ها بوده‌اند. وزرا از یک سو در مقابل مجلس وظیفه تحقق اهداف وزارتخانه تحت مدیریت خود را که لزوما صرفه اقتصادی نداشته است، بر عهده داشته‌اند و از سوی دیگر، همین وزرا کرسی مدیریت شرکت یا شرکت‌های بزرگی را در اختیار داشته‌اند که تحقق اهداف آنها بدون صرفه اقتصادی میسر نبوده است. ایفای دو نقش متفاوت و به‌طور عمده متضاد برای تحقق یک یا چند هدف یکسان، در تحلیل نهایی، فروپاشی یکی از ساختارهای تحت مدیریت آنها و مشخصا شرکت دولتی را در پی داشته است.
در سال‌های بعد، تعداد بنگاه‌های اقتصادی‌‌ای که دولت مستقیما سهامدار آنها بوده است، به‌شدت افزایش یافت و پس از ظهور بخش بی‌هویت و ناآشنایی تحت عنوان عامیانه خصولتی یا شبه‌دولتی، حضور هم‌زمان یک مدیر در رأس یک نهاد سیاست‌گذاری، نظارتی و دارای اهدافی که قوه قانون‌گذاری برای آن تعیین کرده بود و در رأس بنگاه‌های اقتصادی (عملیاتی) فعال در بخش دولتی و شبه‌دولتی یا عمومی غیردولتی به اختلافات وسیعی دامن زده است که پیامدها و آثار نامطلوب آن در حال حاضر قابل مشاهده است.
افزایش سریع، وسیع و تقریبا یکباره تعداد شرکت‌های دولتی و تأثیر اهداف غیراقتصادی مصوب بر عملکرد شرکت‌های مزبور و بروز اختلال و عدم کارایی در شرکت‌ها و بخش اجرائی کشور، باعث شد هر سال تفکیک اهداف امور حاکمیتی از تصدی‌گری از سوی قانون‌گذار به دولت تکلیف شود تا اینکه اجرای سیاست خصوصی و واگذاری فعالیت اقتصادی و شرکت‌های دولتی به تصویب رسید.
تدوین برنامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرائی خصوصی‌سازی از سوی کسانی انجام شد که به‌طور بالقوه می‌توانستند خریداران شرکت‌های قابل واگذاری نیز باشند. از این‌رو، بعد از چند سال اجرای برنامه، خصوصی‌سازی به‌طور کامل متوقف شد و بسیاری از مدیرانی که در اجرای خصوصی‌سازی حضور داشتند متهم به سوءاستفاده از موقعیت خود و کسب منفعت از اجرای برنامه خصوصی‌سازی شدند. گستره بخش حاکمیت که فقط شامل بخش اجرائی کشور نشده و در بخش‌های قانون‌گذاری و قضائی نیز وجود دارد، باعث ایجاد قابلیت‌ها و استعدادهای شکل‌گیری تعارض
منافع می‌شود.
نمایندگان مردم در مجلس قانون‌گذاری که اختیارات وسیع و تعیین‌کننده‌ای در تخصیص منابع دارند و مدیران عالی قوه قضائیه که در صدور احکام قضائی نقش دارند، می‌توانند در صورت وجود شرایط لازم، از تعارض منافع موجود در اهداف و وظایف سازمانی که در آن اشتغال داشته و منافع مورد انتظاری که در صدور احکام پدید می‌آید، متأثر یا بهره‌مند شوند. تعارض منافع در تمام نظام‌های حاکمیتی وجود دارد و نمی‌توان انتظار نبود آن را در هیچ جامعه‌ای داشت. تعارض منافع در نظام‌های حکمرانی متغیری برون‌زا و به صورت تهدید وجود دارد که برای تبدیل آن به فرصت و تغییر آن به نفع اهداف سیاست‌گذاری و حکمرانی خوب لازم است شرایط زیر در جامعه پدید آید:
1) کنترل و کاهش دخالت‌های دولت در اقتصاد و تدوین شرح مأموریت‌ها و وظایف دولت در حد حضور حداقل و کاملا ضروری در فعالیت‌های اقتصادی
2) توسعه حضور بخش خصوصی واقعی و مولد در بازارهای اقتصادی و حداقل دخالت دولت در نظام‌های قیمت‌گذاری، تولید و عرضه محصول و تقاضای داده‌های تولیدa
3) تدوین قوانین منطقی و کارآمد با مد‌نظر قراردادن اهداف و نگرش‌های ملی
4) ارتقای نظام‌های استخدامی و به‌کارگیری نیروی انسانی کارآمد و تخصص‌های مناسب در بخش‌های حاکمیت جامعه
5) ایجاد شفافیت در نظام‌های اطلاع‌رسانی در نهادهای مالی، پولی و تولیدی
6) توسعه مردم‌سالاری و ایجاد ساختارهای نظارت بر عملکرد حاکمیت با حضور مردم و گروه‌های مرجع جامعه
7) تقویت بازارهای متشکل اقتصادی، گسترش رقابت و کنترل انحصار
*مدیر سابق سازمان برنامه‌و‌بودجه
حدود و ثغور سازمان و تشکیلات، اقتدار مدیریت و روش سیاست‌گذاری بخش حاکمیت حتی اگر منطقی باشد، به‌طور بالقوه محرک‌ها و عوامل بروز تعارض منافع را تحریک می‌کند. نقش و میزان حضور دولت در اقتصاد از وضعیتی که صرفا تولید کالای عمومی و حفظ نظم و امنیت و فراهم‌کردن بستر مناسب برای بازارهای کسب‌وکار و فعالیت کارگزاران اقتصادی را فراهم می‌کند (حضور حداقل) تا وضعیتی که انحصار تولید و عرضه و تقاضا را در بازارها در اختیار می‌گیرد (حضور حداکثر)، تعیین‌کننده قابلیت‌ها و زمینه‌های اعمال حاکمیت و قابلیت شکل‌گیری تعارض منافع است. گستره و کم‌و‌کیف اعمال حاکمیت و تأثیر آن بر کارایی عملکردهای اقتصادی و اجتماعی، صرفا مربوط به بخش اجرائی نیست و نحوه حکمرانی بخش‌های قانون‌گذاری و قضائی نیز در اقتدار، قوت و ضعف و اثرگذاری بخش حاکمیت کشور بر عرضه، تقاضا، تولید و توزیع رانت غیرمولد مؤثر است.
اگر فرایندهای تحقق اهداف و اعمال سیاست در بخش‌های حاکمیت و تصدی‌گری به‌طور کامل، دقیق و منفک از یکدیگر در راستای مناسب سازماندهی نشود، زمینه‌های شکل‌گیری تعارض منافع پدید می‌آید که نتیجه آن، بروز اختلال وسیع در فرایند سیاست‌گذاری و عملیاتی و عدم کارایی سیاست‌ها و محقق‌نشدن اهداف است. اقتصاد ایران در ابتدای قرن حاضر با حضور منحصر‌به‌فرد دولت در تمامی بخش‌های اساسی، تولیدی و راهبردی معنا گرفته و صرف‌نظر از دوره‌های نسبتا کوتاهی که حضور دولت در آن به دلایل خاص محیطی یا اعمال سیاست‌های داخلی کاهش یافته است، عواملی باعث شده در یک قرن اخیر بخش خصوصی (واقعی) فرصت عرض اندام خود را به نفع حضور انحصارگرایانه دولت از دست بدهد.
سازمان و تشکیلات اجرائی کشور شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌هایی است که نقش اصلی را در بخش حاکمیت، نظارت و سیاست‌گذاری ایفا می‌کنند و همچنین شامل چندین شرکت و بنگاه اقتصادی بزرگ و اساسی است که در بخش عملیاتی و تصدی‌گری، مجری سیاست‌های تدوین‌شده در بخش حاکمیت هستند. در همین سازمان و تشکیلات و در بخش‌های تصدی‌گری و حاکمیتی، مدیران عالی‌رتبه و افرادی نیز به‌طور هم‌زمان حضور دارند که هم مأموریت تدوین دستورالعمل و آیین‌نامه و حتی لایحه‌ای قانونی را دارند و هم مجری و ذی‌نفع سیاست‌های طراحی‌شده هستند. پیگیری منفعت‌طلبی خصوصی از سوی سیاست‌گذاران و طراحان فعال در بخش حاکمیت، سلامت و کارایی قوانین و سیاست‌ها را به‌شدت تحت تأثیر قرار می‌دهد. برای مثال در حال حاضر حضور افرادی در نهادهای برنامه‌ریزی، پولی و مالی که خود در بخش‌های عملیاتی و تصدی‌گری مسئولیت مدیریت فرایند و سازمانی را بر عهده دارند، موجب توزیع رانت یا تضاد منافع شده که بروز اختلالات وسیع و تعیین‌کننده را در قسمت‌های مختلف اجرائی و عملیاتی به همراه داشته است.
در بخش بنگاه‌داری دولتی، تداخل حاکمیت و تصدی‌گری و وجود تعارض منافع در مدیریت، نظارت و سیاست‌گذاری در سطوح کلان (مجموعه بنگاه‌های اقتصادی) و خرد (ارکان صلاحیت‌دار بنگاه‌ها) دهه‌های زیادی است که باعث بروز مشکلات و عدم کارایی راهبردی شده و اقدامی برای رفع آن نمی‌شود.
در ابتدای سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی، دولت به‌طور مستقیم در کمتر از 170 شرکت دولتی سهامدار بوده و وزیران و رؤسای سازمان‌های دولتی، نماینده دولت در اداره سهام این شرکت‌ها بوده‌اند. وزرا از یک سو در مقابل مجلس وظیفه تحقق اهداف وزارتخانه تحت مدیریت خود را که لزوما صرفه اقتصادی نداشته است، بر عهده داشته‌اند و از سوی دیگر، همین وزرا کرسی مدیریت شرکت یا شرکت‌های بزرگی را در اختیار داشته‌اند که تحقق اهداف آنها بدون صرفه اقتصادی میسر نبوده است. ایفای دو نقش متفاوت و به‌طور عمده متضاد برای تحقق یک یا چند هدف یکسان، در تحلیل نهایی، فروپاشی یکی از ساختارهای تحت مدیریت آنها و مشخصا شرکت دولتی را در پی داشته است.
در سال‌های بعد، تعداد بنگاه‌های اقتصادی‌‌ای که دولت مستقیما سهامدار آنها بوده است، به‌شدت افزایش یافت و پس از ظهور بخش بی‌هویت و ناآشنایی تحت عنوان عامیانه خصولتی یا شبه‌دولتی، حضور هم‌زمان یک مدیر در رأس یک نهاد سیاست‌گذاری، نظارتی و دارای اهدافی که قوه قانون‌گذاری برای آن تعیین کرده بود و در رأس بنگاه‌های اقتصادی (عملیاتی) فعال در بخش دولتی و شبه‌دولتی یا عمومی غیردولتی به اختلافات وسیعی دامن زده است که پیامدها و آثار نامطلوب آن در حال حاضر قابل مشاهده است.
افزایش سریع، وسیع و تقریبا یکباره تعداد شرکت‌های دولتی و تأثیر اهداف غیراقتصادی مصوب بر عملکرد شرکت‌های مزبور و بروز اختلال و عدم کارایی در شرکت‌ها و بخش اجرائی کشور، باعث شد هر سال تفکیک اهداف امور حاکمیتی از تصدی‌گری از سوی قانون‌گذار به دولت تکلیف شود تا اینکه اجرای سیاست خصوصی و واگذاری فعالیت اقتصادی و شرکت‌های دولتی به تصویب رسید.
تدوین برنامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرائی خصوصی‌سازی از سوی کسانی انجام شد که به‌طور بالقوه می‌توانستند خریداران شرکت‌های قابل واگذاری نیز باشند. از این‌رو، بعد از چند سال اجرای برنامه، خصوصی‌سازی به‌طور کامل متوقف شد و بسیاری از مدیرانی که در اجرای خصوصی‌سازی حضور داشتند متهم به سوءاستفاده از موقعیت خود و کسب منفعت از اجرای برنامه خصوصی‌سازی شدند. گستره بخش حاکمیت که فقط شامل بخش اجرائی کشور نشده و در بخش‌های قانون‌گذاری و قضائی نیز وجود دارد، باعث ایجاد قابلیت‌ها و استعدادهای شکل‌گیری تعارض
منافع می‌شود.
نمایندگان مردم در مجلس قانون‌گذاری که اختیارات وسیع و تعیین‌کننده‌ای در تخصیص منابع دارند و مدیران عالی قوه قضائیه که در صدور احکام قضائی نقش دارند، می‌توانند در صورت وجود شرایط لازم، از تعارض منافع موجود در اهداف و وظایف سازمانی که در آن اشتغال داشته و منافع مورد انتظاری که در صدور احکام پدید می‌آید، متأثر یا بهره‌مند شوند. تعارض منافع در تمام نظام‌های حاکمیتی وجود دارد و نمی‌توان انتظار نبود آن را در هیچ جامعه‌ای داشت. تعارض منافع در نظام‌های حکمرانی متغیری برون‌زا و به صورت تهدید وجود دارد که برای تبدیل آن به فرصت و تغییر آن به نفع اهداف سیاست‌گذاری و حکمرانی خوب لازم است شرایط زیر در جامعه پدید آید:
1) کنترل و کاهش دخالت‌های دولت در اقتصاد و تدوین شرح مأموریت‌ها و وظایف دولت در حد حضور حداقل و کاملا ضروری در فعالیت‌های اقتصادی
2) توسعه حضور بخش خصوصی واقعی و مولد در بازارهای اقتصادی و حداقل دخالت دولت در نظام‌های قیمت‌گذاری، تولید و عرضه محصول و تقاضای داده‌های تولیدa
3) تدوین قوانین منطقی و کارآمد با مد‌نظر قراردادن اهداف و نگرش‌های ملی
4) ارتقای نظام‌های استخدامی و به‌کارگیری نیروی انسانی کارآمد و تخصص‌های مناسب در بخش‌های حاکمیت جامعه
5) ایجاد شفافیت در نظام‌های اطلاع‌رسانی در نهادهای مالی، پولی و تولیدی
6) توسعه مردم‌سالاری و ایجاد ساختارهای نظارت بر عملکرد حاکمیت با حضور مردم و گروه‌های مرجع جامعه
7) تقویت بازارهای متشکل اقتصادی، گسترش رقابت و کنترل انحصار
*مدیر سابق سازمان برنامه‌و‌بودجه