برداشت دانشگاه‌های علومپزشکی از بودجه ادامه می‌یابد؟
ویژه‌برداری از بودجه
با توجه به کسری بودجه کشور، سازمان‌ها و نهادهای مختلف باید حداکثر بهره وری را از منابعی که به‌عنوان بودجه در اختیارشان قرار میگیرد، به دست آورند؛ اما بعضا دیده می‌شود برخی از دستگاه‌های اجرائی که بخش درخور توجهی از منابع بودجه را دریافت می‌کنند، نسبت به مسئله انضباط مالی و شفافیت دخل‌و‌خرج خود به هیچ‌کدام از نهادهای نظارتی پاسخ‌گو نیستند.
به گزارش روزنامه شرق، کسری بودجه به عنوان یکی از مشکلات اقتصادی کشور در سالهای اخیر همواره مورد توجه کارشناسان و تصمیم‌گیران قرار گرفته است. شرایط تحریمی و کاهش بی‌سابقه فروش نفت در دهه 90، تحقق بخش درخور توجهی از درآمدهای دولتی را با مشکل مواجه کرده است، اما از سوی دیگر مصارف و هزینه‌ها با توجه به تورم روزافزون، افزایش می‌یابد.
بر اساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس، بودجه سال جاری حدود ۳۰۷ هزار میلیارد تومان کسری قطعی دارد که با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی و فروش اوراق، این رقم به ۴۷۰ هزار میلیارد تومان نیز می‌رسد. کارشناسان اقتصادی معتقدند کاهش کسری بودجه تنها در صورتی شدنی است که عزمی جدی برای پیاده‌سازی الزامات مربوط به اقتصادمقاومتی و شفافیت‌بخشی به دخل‌و‌خرج تمام بخش‌های دولتی و سایر نهادهای حاکمیتی وجود داشته باشد.
در واقع، تحریم به مثابه شرایط جنگی و خاصی است که مدیریت بحران میطلبد. به‌طور قطع با مدیریت مانند شرایط عادی نمیتوان به سلامت از گردنه بحران عبور کرد؛ بنابراین ضرورت دارد از بی‌انضباطی مالی و بریزوبپاش منابع کشور در بودجه سال 1401 جلوگیری شود.
بودجه 124هزار میلیارد تومانی، بدون پاسخ‌گویی!
با توجه به کسری بودجه کشور، سازمان‌ها و نهادهای مختلف باید حداکثر بهره وری را از منابعی که به‌عنوان بودجه در اختیارشان قرار میگیرد، به دست آورند؛ اما بعضا دیده می‌شود برخی از دستگاه‌های اجرائی که بخش درخور توجهی از منابع بودجه را دریافت می‌کنند، نسبت به مسئله انضباط مالی و شفافیت دخل‌و‌خرج خود به هیچ‌کدام از نهادهای نظارتی پاسخ‌گو نیستند. برای مثال طبق لایحه بودجه سال 1401، دانشگاه‌های علوم پزشکی بودجهای بالغ بر 124 هزار میلیارد تومان دریافت می‌کنند که این مبلغ نزدیک به 10 درصد از کل بودجه هزینهای دولت را شامل می‌شود؛ جالب اینکه مسئولان این دانشگاه‌ها در رابطه با این بودجه دریافتی به هیچ‌کدام از مراجع نظارتی پاسخ‌گو نخواهند بود!
البته این عدم پاسخ‌گویی دانشگاه‌های علوم پزشکی در قبال بودجه دریافتی، ریشه در یک بند قانونی دارد! طبق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 95، تمامی دانشگاه‌های کشور به‌منظور سهولت در انجام فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی، از شمول فرایند‌های نظارتی مستثنا هستند. نکته شایان توجه اینجاست که دانشگاه‌های علوم پزشکی اساسا به‌عنوان بازوی اجرائی وزارت بهداشت در استان‌های کشور فعالیت دارند و در واقع مانند یک بنگاه اقتصادی به مشتریان خود خدمات ارائه می‌دهند.
هرزرفت بودجه!
یکی از مصادیق بارز هرزرفت بودجه، عدم صداقت دستگاه‌های اجرائی در برآورد منابع مورد نیاز برای انجام امور مربوطه و وظایف خود است. به عبارت دیگر دستگاه‌ها عموما برای دریافت هر‌چه بیشتر منابع مالی، در‌خصوص عملکرد خود ادعایی خلاف واقع دارند.
برای نمونه، بر اساس قانون بودجه سال 1398، دانشگاه علوم پزشکی شهر اراک بیش از دو میلیون بیمار بستری پیش‌بینی و معادل آن بودجه دریافت کرده است. این در حالی است که استان مرکزی کمتر از 1.5 میلیون نفر جمعیت دارد و پیگیری‌های انجام‌شده از بیمارستان‌های ذیل دانشگاه اراک نشان می‌دهد در سال 98 کمتر از 90 هزار بیمار در بخش دولتی این استان بستری شده‌اند. جالب اینجاست که تعداد بیماران بستری‌شده در بیمارستان‌های دولتی استان مرکزی بر اساس قانون بودجه سال 1397، کمتر از 70 هزار نفر پیش‌بینی شده بود و این یعنی مسئولان دانشگاه علوم پزشکی اراک در یک اقدام حیرت‌آور پیش‌بینی کرده‌اند تعداد بیماران بستری در سال 98 با افزایش دوهزارو 700 درصدی روبه‌رو شود؛ مورد عجیب‌و‌غریبی که به نظر می‌رسد بیش از هر چیز دیگر، به موضوع اختصاص اعتبارات خارج از شمول مربوط می‌شود. اما فلسفه اختصاص این اعتبارات چیست و چه هدفی دارد؟
فلسفه اعتبارات خارج از شمول
«شرق» در همین خصوص گفت‌وگویی را با «محمد آقارضی» از کارشناسان حوزه بودجه انجام داده است. بر اساس اظهارات وی، سابقه اعتبارات خارج از شمول در قانون بودجه به دهه 60 برمیگردد؛ نمایندگان مجلس دوم در سال 64 قانونی تحت عنوان «نحوه هزینه‌کردن اعتباراتی که به موجب آن از رعایت قانون محاسبات عمومی مستثنا هستند» تصویب می‌کنند که بر اساس آن، ضرورتی ندارد قانون محاسبات عمومی برای هزینه‌کرد برخی از مصارف نهادها رعایت شود!
وی درباره کاربرد این قانون افزود: در سالهای مختلف به تناسب صلاحدید یا تصمیم دولت، به برخی نهادها مبالغی به عنوان اعتبار خارج از شمول داده میشد. البته اعتباری که برای ردیفها قرار می‌گرفت در جداول بودجه میآمد، ولی این نوع اعتبارات خارج از شمول خیلی مسئله خاصی نیستند؛ زیرا هم قانون درباره نحوه هزینه‌کرد آنها وجود دارد و هم اینکه در سالهای بعد از تصویب، حجم زیادی نداشتند. اما آنچه درباره اعتبارات خارج از شمول دارای اهمیت است، «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه» بوده که در سال 1395 به تصویب رسید. در ماده یک این قانون آمده است که کلیه دانشگاه‌ها (چه دانشگاه‌های ذیل وزارت علوم و چه دانشگاه‌های ذیل وزارت بهداشت) از رعایت قوانین عمومی مانند قانون محاسبات عمومی یا قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنا هستند.
چرا دانشگاه‌های علوم پزشکی بودجه خارج از شمول دریافت می‌کنند؟
آقارضی در پاسخ به پرسشی دیگر مبنی بر اینکه چرا دانشگاه‌های علوم پزشکی بودجه خارج از شمول دریافت می‌کنند، گفت: با اجرای ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، تمام اعتبارات دانشگاه‌ها خارج از شمول نظارتی شدند. در سال جاری دانشگاه‌های زیرمجموعه وزارت علوم، تقریبا 20 هزار میلیارد تومان اعتبار دارند که خارج از شمول است. همچنین دانشگاه‌های ذیل وزارت بهداشت که همان دانشگاه‌های علوم پزشکی هستند، حدود صد هزار میلیارد تومان اعتبار داشته‌اند. حدود 20 هزار میلیارد تومان از این مبلغ صرف آموزش و پژوهش می‌شود.
در واقع دانشگاه‌های علوم پزشکی، این مبلغ را در جهت تربیت دانشجو و پرداخت حقوق استادان، هزینه می‌کنند که خیلی مسئله ندارد؛ اما 80 هزار میلیارد تومان دیگر باقی میماند که در دانشگاه‌های علوم پزشکی صرف بهداشت و درمان می‌شود.
این کارشناس حوزه بودجه با بیان اینکه در واقع این 80 هزار میلیارد تومان، اصلیترین مسئله خارج از شمول است، ادامه داد: بر اساس قانون، احکام دائمی برنامه‌های توسعه برای اینکه از آموزش و پژوهش حمایت کند، بودجه دانشگاه‌ها را خارج از شمول قوانین عمومی کرد تا دست رئیس دانشگاه‌ها برای هزینه‌کردن باز باشد و در فرایند پیچیده و بوروکراسی اداری نیفتند؛ اما در مورد 80 هزار میلیارد تومان باقی‌مانده که صرف بهداشت و درمان می‌شود، دیگر آن منطق حاکم نبوده و نباید خارج شمول باشند. دانشگاه‌های علوم پزشکی به عنوان بنگاه سلامت، محلی برای مراجعه بیمارانی هستند که یا خدمات درمانی دریافت می‌کنند یا به آنها کالای بهداشتی ارائه می‌شود؛ از اینرو ضرورتی ندارد خارج از شمول قوانین عمومی کشور تلقی شوند.
ضرورت اصلاح رویه فعلی در قانون بودجه 1401
آقارضی در پاسخ به این پرسش که اعطای بودجه خارج از شمول به دانشگاه‌های علوم پزشکی و به تبع آن هزینه‌کرد غیرشفاف چه تبعاتی دارد، گفت: یکی از ارکان نظام بودجهریزی کشور، نظارت و صیانت از منابع مالی است؛ عدم نظارت بر نحوه هزینه‌کرد دستگاه‌ها، قطعا باعث اتلاف منابع و بروز فساد و اولویت‌بخشیدن به مصارف غیرضروری مثل حقوقهای نجومی، استخدام بیرویه و انواع مفاسد مالی می‌شود.
وی تصریح کرد: ما در کشور سه قانون مهم محاسبات عمومی، دیوان محاسبات و مدیریت خدمات کشوری داریم. بر اساس این سه قانون، وقتی هزینهای در کشور انجام می‌شود، باید فرایندی را طی کند. به این ترتیب که وقتی دولت تمام اعتبارات را در قالب لایحه بودجه پیشنهاد می‌دهد و با تأیید مجلس و شورای نگهبان این لایحه تبدیل به قانون می‌شود، سازمان برنامه و بودجه باید در ابتدای هر سال این اعتبارات را به نهادهای مربوطه تخصیص دهد؛ یعنی مبلغ مشخص‌شده ماهانه به حساب آنها واریز می‌شود. تا اینجا، اعتبارات خارج از شمول با سایر اعتبارات تفاوتی ندارد. آقارضی افزود: وقتی نهادی میخواهد هزینهای داشته باشد، باید اولا تعیین کند که چه مقدار کالا یا خدمات را قرار است در یک دوره یک‌ماهه استفاده کند. سپس باید این مسئله هم به تأیید مدیر نهاد و هم فردی به‌نام «ذی‌حساب» برسد که در واقع نماینده وزارت اقتصاد در آن نهاد است. کار «ذی‌حساب» بررسی بودجهای است که مدیر نهاد مربوطه برای هزینه‌کرد یک‌ماهه مجموعه خودش دارد. او بررسی میکند هزینهای که این نهاد قرار است داشته باشد آیا مطابق با قوانین بودجه و محاسبات عمومی کشور است؟ اگر هزینه‌کرد مطابق قانون
باشد، ذی‌حساب اجازه داده و تأیید میکند؛ در‌حالی‌که اگر وی این موضوع را تأیید نکند، نهاد مذکور نمیتواند آن هزینه‌کرد را داشته باشد. اگر تخلفی رخ دهد، ذی‌حساب به وزارت اقتصاد و دیوان محاسبات گزارش می‌دهد. اما اتفاقی که در اعتبارات خارج از شمول رخ می‌دهد، این است که این حق از ذی‌حساب گرفته می‌شود. در واقع ذی‌حساب در دانشگاه‌های علوم پزشکی حق بررسی هزینهکردها را ندارد و صرفا نقش حسابدار را خواهد داشت.
این کارشناس حوزه بودجه یادآور شد: در ادامه ممکن است نهادها مصارفی داشته باشد که مطلوب نیستند؛ مثلا حقوقهای نجومی پرداخت کنند یا استخدام بیرویه داشته باشند. ممکن است اعتبارات را جایی هزینه کنند که در راستای سیاستهای کلان دولت نباشد. تمام این موارد علاوه بر نبود شفافیت، سبب می‌شود تا مصارف غیرضروری انجام شده و مفاسد مالی رخ دهد.
آقارضی درباره راهکار حل این معضل در پایان گفت: باید حق نظارتی ذی‌حساب را در دانشگاه‌های علوم پزشکی برگردانیم و مانند سایر نهادها اجازه دخالت و اعمال نظر به او داده شود. این موضوع هم تنها با اصلاح قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه امکان‌پذیر است. در لایحه و قانون بودجه 1401 باید بندی گنجانده شود که بر اساس آن، بخش بهداشت و درمان دانشگاه‌های علوم پزشکی از شمول ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه خارج شود. به‌این‌ترتیب معضل موجود رفع خواهد شد.
نهادها و پاسخ‌گویی در مقابل هزینهکردها
در همین زمینه هادی حق‌شناس، عضو اسبق کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، به خبرنگار «شرق» گفت: دانشگاه‌های علوم پزشکی به صورت هیئتامنایی اداره میشوند و نمیتوان گفت خارج از شمول دیوان محاسبات هستند؛ بنابراین هم سازمان بازرسی و هم دیوان محاسبات بر اسناد مالی آنها نظارت دارد.
او افزود: به‌طور مرتب دیوان محاسبات سراغ دانشگاه‌های علوم پزشکی رفته و هزینهکردها کنترل می‌شود. در واقع هرکجا که منابع عمومی و پول دولت تزریق شود، آن نهاد باید پاسخ‌گو باشد؛ اما مبالغی با عنوان بودجههای اضطراری تعریف شده که مبالغ ناچیزی است و نهادهای دریافتکننده میتوانند اسناد مالی آن را ارائه ندهند. اگرچه آنها هم باید گزارش دهند مبالغ را کجا هزینه کرده‌اند و اداره به شکل هیئتامنایی به معنای خارج از شمول بودن نهادهای ذیربط نیست.
حق‌شناس تصریح کرد: اکثر بودجه دانشگاه‌های علوم پزشکی صرف امور جاری آنها مانند حقوق و دستمزد شده است؛ زیرا آنها بر اساس درآمد-هزینه اداره میشوند. هنگامی که ویروس کرونا در کشور شیوع پیدا کرد، بیمارستانها از پذیرش بیمار عادی معذور شدند؛ بنابراین درآمد آنها کاهش پیدا کرد و دولت با اختصاص‌دادن بودجه در واقع به آنها کمک کرد. او گفت: برای شرایط کرونایی کشور اختصاص‌یافتن این بودجه هنگفت طبیعی است؛ اما با توجه به واکسیناسیون کشور، اگر پاندمی کرونا را برای سال آینده نداشته باشیم، دانشگاه‌های علوم پزشکی به چنین بودجهای نیاز ندارند.
دانشگاه‌های علوم پزشکی، پرخرج و غیرشفاف
در ادامه احسان سلطانی، از کارشناسان حوزه اقتصاد، با انتقاد از بالا‌بودن حقوق و دستمزد در بخش پزشکی برعکس سایر بخش‌های کشور به خبرنگار «شرق» گفت: بودجه دریافتی از سوی دانشگاه‌های علوم پزشکی به نام تحقیق و انجام فعالیت‌های پژوهشی بوده، ولی متأسفانه صرف افزایش دستمزد پزشکان و اعضای هیئت‌علمی این دانشگاه‌ها شده است. این مسئله ناشی از غیرشفاف‌بودن اقتصاد کشور است؛ بنابراین هر نهادی هر چقدر سنبه پرزورتری داشته باشد، سهم خودش را در بودجه بالا میبرد.
او ادامه داد: در‌حالی‌که برخی اقشار جامعه از‌جمله معلمان حداقل دستمزد را دارند، جامعه پزشکی کشور سهم زیادی در بودجه دارد. برای مثال چرا نباید بودجه پژوهشی سایر نهادها افزایش پیدا کند؟ این کارشناس حوزه اقتصاد معتقد است بریزوبپاشها در حوزه بودجه باید اصلاح شود و در این راستا شاید لازم باشد بودجه برخی از نهادها قطع شود.
سخن پایانی
بنا بر این گزارش، کارشناسان حوزه اقتصادی و بودجهای کشور نظرات متفاوتی در حوزه تقسیم بودجه و سهم دانشگاه‌های علوم پزشکی دارند. بعضی معتقدند در شرایط پاندمی کرونا افزایش سهم بودجه دانشگاه‌های علوم پزشکی طبیعی است؛ اما برخی دیگر از کارشناسان عنوان می‌کنند به دلیل شفاف‌نبودن اقتصاد کشور، هر نهادی که به‌اصطلاح سنبه پرزورتری داشته باشد، سهم خود را از بودجه افزایش می‌دهد.
مسئله اصلی در تخصیص اعتبارات به دانشگاه‌های علوم پزشکی از محل بودجه مربوط به حذف قدرت نظارتی ذی‌حساب در مصارف بودجهای این نهاد است. به گفته کارشناسان حوزه بودجه، برای برونرفت از برخی مفاسد مالی در این حوزه باید حق نظارتی ذی‌حساب بازگردانده شود. حال باید دید با توجه به کاهش فراگیری ویروس کرونا، آیا مجلس برنامه‌ای برای کاهش بودجه 124 هزار میلیارد تومانی دانشگاه‌های علوم پزشکی در لایحه بودجه سال 1401 دارد یا این نهاد همچنان مستثنا از اقتصاد مقاومتی بوده و بودجه هنگفت خارج از شمول دریافت خواهد کرد.
