بازخوانی یک واقعه تاریخی به بهانه تصویب برنامه هفتم توسعه اقتصادی-اجتماعی
درس‌هایی از مشاوران «هاروارد» برای برنامه‌ریزان
نقل است هنگامی که ابوالحسن ابتهاج در سال ۱۳۳۳ خورشیدی به ریاست سازمان برنامه و بودجه کشور منصوب شد، شش سال از تأسیس این سازمان و اجرای برنامه توسعه عمرانی اول سپری شده بود؛ او در ابتدای فعالیت خود دو دفتر اقتصادی و فنی در سازمان برنامه وقت تأسیس کرد. همچنین به منظور تأمین منابع لازم برای فعالیت‌های دفاتر مذکور از مجریان اصل ۴ ترومن در آمریکا کمک خواست.
سجاد احمدوند - دکترای مدیریت و پژوهشگر حوزه خطمشیگذاری عمومی
نقل است هنگامی که ابوالحسن ابتهاج در سال ۱۳۳۳ خورشیدی به ریاست سازمان برنامه و بودجه کشور منصوب شد، شش سال از تأسیس این سازمان و اجرای برنامه توسعه عمرانی اول سپری شده بود؛ او در ابتدای فعالیت خود دو دفتر اقتصادی و فنی در سازمان برنامه وقت تأسیس کرد. همچنین به منظور تأمین منابع لازم برای فعالیت‌های دفاتر مذکور از مجریان اصل ۴ ترومن در آمریکا کمک خواست. این برنامه در راستای کمک مالی و مستشاری به دولت‌های در حال توسعه تصویب شده بود. یکی از الزامات قانون مذکور، استخدام کارشناسان آمریکایی در کشور هدف بود. در این زمینه ابتهاج به انعقاد قرارداد با بنیاد فورد مبادرت کرد و به توصیه بنیاد مذکور گروهی از مشاوران دانشگاه هاروارد برای فعالیت در دفتر اقتصادی سازمان برنامه وقت معرفی شدند.
این مشاورین در واقع اقتصاددان‌هایی بودند که در سال ۱۳۳۷ برای کمک به تدوین برنامه سوم توسعه عمرانی کشور به عنوان اولین برنامه عمرانی جامع به ایران آمدند، اما به دلیل نارضایتی از فضای حاکم بر محیط برنامه‌ریزی در ایران و اطمینان از بی‌ثمربودن تلاش‌های علمی و فنی خود، پیش از پایان قرارداد در سال ۱۳۴۱ ایران را ترک کردند؛ پس از این واقعه اعضای گروه مذکور کتاب‌ها و مقالاتی چند در زمینه تجربه ناموفق در مورد برنامه‌ریزی در ایران به رشته تحریر درآوردند.
به عنوان نمونه تی‌جی مارینوس در مقاله‌ای با عنوان محیط برنامه‌ریزی در ایران می‌نویسد: «گروه مشاورین هاروارد اساسا از اقتصاددان‌ها تشکیل شده بود، این در حالی است که باید توجه داشت کشورهای توسعه‌نیافته در مسیر توسعه نمی‌توانند تنها به نظریه‌های اقتصادی محض تکیه کنند، زیرا این نظریه‌ها حتی دقیق‌ترین آنها هنگامی که در ارتباط با جوامع سنتی به کار می‌روند در عمل غیرواقع‌بینانه و نارسا خواهند بود».
در نمونه‌ای دیگر فنگر در مقاله «چهارچوب اداری نظام برنامه‌ریزی در ایران» می‌نویسد: «پاسخ‌گویی در قبال رفتار اداری در ایران جایی ندارد، این پدیده در سازمان‌های دولتی ایران امری طبیعی است که کارکنان از انجام کارهای محول سر باز می‌زنند و کسی نیز آنها را تنبیه نمی‌کند، این به‌ندرت پیش می‌آید که از کارکنان خواسته شود تا به صورت واقعی اضافه‌کاری کنند، حتی اگر به تأخیر افتادن کارها به دلیل کم‌کاری خود آنها باشد، این به فضای فرهنگی ایران برمی‌گردد؛ ادب و نزاکت خاص جامعه سنتی ایران به مقام بالاتر اجازه نمی‌دهد که کارکنان را به صورت واضح توبیخ کند... عامل دیگر اینکه این باور در ایرانیان نهادینه شده است که پیشرفت شغلی هیچ ارتباطی با عملکرد کاری شخص ندارد».
نمونه دیگری از این نوع اظهارنظرها در کتاب برنامه‌ریزی در ایران نوشته «مک لئود» عضو دیگر گروه مشاورین هاروارد آمده است که می‌گوید: «نظام اداری ابزار اجرای سیاست اقتصادی است و هرگونه نقص و ضعف آن تحقق سیاست‌ها را مختل می‌کند، وی وضعیت انضباط مالی در سال ۱۳۴۰ با دوران مشروطه و حضور مورگان شوستر برای اصلاح سازمان اداری وزارت مالیه در زمان مشروطه را -با سال ۱۲۹۸- مقایسه کرده و از اینکه هیچ تغییری در امور محتوایی اتفاق نیفتاده و تنها نام وزارت مالیه به وزارت دارایی تغییر یافته تعجب می‌کند...».
او همچنین در فراز دیگری از تداخل وظایف عدیده موجود بین نهادهای تصمیم‌گیرنده تعجب می‌کند؛ برای نمونه او وظایف شورای‌عالی اقتصاد را با شورای پول و اعتبار مقایسه و تداخل وظایف آنها با سایر وزارتخانه‌ها را به عنوان یکی از موانع جدی اتخاذ تصمیم و اجرای سیاست‌های توسعه و در نهایت پاسخ‌گویی بیان می‌کند؛ او می‌نویسد: «در ایران کمیسیون‌ها، شوراها، شوراهای عالی و سازمان‌های دولتی زیادی وجود دارند که رسماً مسئولیت اتخاذ اجرای سیاست‌های اقتصادی را به عهده دارند؛ بنابراین در هر زمان چند سازمان وجود دارند که قانوناً مجاز به سیاست‌گذاری کلان در امور واحد هستند؛ در چنین محیطی برای سد کردن راه اجرای سیاست‌ها به راحتی می‌توان یک سازمان دولتی را علیه سازمان دیگر برانگیخت، یا با اجرای تصمیمات یک سازمان از طریق ارجاع موضوع به سازمان یا شورای دیگری که اختیارات مشابه دارد؛ از به فرجام رسیدن اقدامات جلوگیری کرد، در نتیجه این وضعیت نمی‌توان هیچ سازمان یا شورایی را مسئول موفقیت یا شکست سیاست‌ها و برنامه‌های دولت دانست؛ این سیاست‌ها در معرض برداشت‌های متفاوت و شک و تردید درباره قلمرو اختیارات قانونی سازمان‌ها قرار دارد. همه اینها سبب شده است که نظام اداری ایران نتواند سیاست چندانی اتخاذ کند و تقریباً هیچ یک از سیاست‌های اتخاذشده به صورت سازگار با هدف قابلیت اجرا ندارد».
مجموعه نقطه‌نظرات مشاورین هاروارد پس از ترک ایران در چند محور اصلی قابل احصاء است:
- خودپرستی اداری و وجود نگرش «ما بهتر از شما کار می‌کنیم»
- تمایل به تعارفات و تبعیت از خوشایندترین راه‌حل مسئله
- کلی‌گویی و فقدان جزئیات در برنامه‌ها
- ترجیح توسعه فیزیکی و عمرانی بر توسعه اجتماعی
- تکیه بر راه‌حل‌های مفروض
- عدم جلب نظرات موافق مردم در قبال اهداف طرح‌ها و برنامه‌ها
- بیان امید و آرزو به جای هدف در برنامه
- عدم پذیرش هزینه تغییرات و اصلاحات توسط جامعه
- اهمیت روابط شخصی و عدم تمایز بین منازعات فکری و منازعات شخصی
- تحمیل بار سنگین کارها بر دوش مدیران به دلیل فقدان انضباط اداری
- وفاداری به گروه به جای ساختار، در سازمان‌های دیوان‌سالار
- پریشانی و آشفتگی بازیگران برنامه، ناشی از هرج‌ومرج‌های سیاسی
- غالب‌بودن رویکرد ارائه ظن و گمان به جای تحلیل علمی
- وجود همزیستی به جای همکاری در ارتباط دستگاه‌ها
- ابهام در واگذاری مسئولیت‌ها
- بیماری جلسه‌بازی با هدف سبک‌کردن بار مسئولیت
- دوستی و رفاقت به جای روابط رسمی
- مایملک شخصی و کانون قدرت‌شدن هر شغل اداری
- فقدان نظام سلسله‌مراتبی
- فقدان پاسخ‌گویی در قبال رفتار اداری
اکنون در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه کشور و گذشت بیش از ۶۰ سال از حضور گروه مشاورین هاروارد در ایران، در بر همان پاشنه می‌چرخد و فضای سیاسی- اداری-اقتصادی و اجتماعی ایران از همان دردهای مزمن رنج می‌برد. در بررسی اصل چهارم ترومن درمی‌یابیم که تدوین‌کنندگان آن در کشور مبدأ، برای تحقق اهداف خود در کشورهای هدف، بیش از حد نگاه ابزاری داشته‌اند و بدون شناخت عمیق و درک واقع‌بینانه از مسائل و مشکلات خاص هر کشور، به بهانه اعطاء تسهیلات طرح، برخی ساختارها و نظامات اداری را پیشنهاد می‌دادند تا با مدد حضور مستشاران آمریکایی، مسیر پیوستن کشورهای فقیر و در حال توسعه به نظام سرمایه‌داری را تسهیل کنند.
اجرای اصل ترومن در ایران برخی آثار تبعی از خود به جا گذاشت که زمان‌بندی پنج‌ساله برنامه و نیز تغییرات ساختاری در سازمان اداری، استخدامی و بودجه از آن جمله‌اند.
جالب است که سنت برنامه‌های پنج‌ساله در خود آمریکا اجرا نمی‌شود و نظام توسعه‌ای آن کشور به صورت برنامه‌های غلطان دوساله - هر دوره ریاست‌جمهوری دو برنامه- پیگیری می‌شود.
توضیح اینکه ایالات متحده آمریکا در سیستم برنامه‌ریزی خود بسیار متمایل به مکتب پراگماتیسم است. مکتب مذکور در واقع روش پل‌زدن میان آرمان و عمل است و عمل‌گرایی نهفته در آن به یک یا چند برنامه استراتژیک با چشم‌انداز و مأموریت منسجم، منجر خواهد شد.
بهره‌مندی کشورها از مزایای یک برنامه استراتژیک توسعه‌ای در مقیاس ملی، ارتباط تام و تمام به محیط دارد و اساس تأثیر محیط بر برنامه به داشتن اطلاعات قابل اتکا از مؤئلفه‌های محیطی همچون امور فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، امنیتی، محیط زیستی، تکنولوژیکی و... در عین حال توانایی ارزیابی تأثیر آنها برمی‌گردد.
بنا بر آنچه گفته شد بیش از آنکه کارکردهای برنامه‌های توسعه و چالش‌های ناشی از آن در کشور مهم باشد، ضرورت دارد که به بررسی تاریخی و ساختاری نظام برنامه‌ریزی در ایران همت بگماریم.
در ادامه برخی از علل زمینه‌ای، ساختاری و سیاستی، که به باور این قلم نقش بسزایی در عدم تحقق اهداف برنامه‌های توسعه در ایران داشته‌اند، به اختصار بیان خواهد شد.
1- عدم پیش‌بینی‌پذیری مؤلفه‌های متعدد مؤثر بر توسعه کشور: توضیح اینکه زمانی می‌توانیم برنامه پنج‌ساله داشته باشیم که با تکیه بر یک نظام پیشرو در تولید و تحلیل اطلاعات بتوانیم ریسک ناشی از اجرای برنامه را به حداقل برسانیم؛ گو اینکه سرعت تصاعدی رشد منفی برخی شاخص‌ها، خصوصا در بخش‌های اقتصادی به جای بسط برنامه‌ریزی راهبردی توسعه، کشور را به برنامه‌ریزی موضعی مدیریت بحران سوق می‌دهد.
2- نقص در اولویت‌بندی برنامه‌ها: لحاظ ارزش‌های رقابتی نقش بسزایی در اولویت‌بندی برنامه‌ها دارد. در شرایطی که منابع محدودی در اختیار داریم، طبیعی است که توجه بیش از حد به یک حوزه، برنامه را از توجه به دیگر حوزه‌ها وامی‌دارد. به عنوان نمونه توجه بیش از حد به محیط زیست ممکن است باعث بروز مشکلات اجتماعی بشود، لذا ضرورت دارد در تدوین برنامه به این اصل توجه کنیم که اطلاعات بخش‌های مختلف ضمن اینکه مبنای برنامه‌ها هستند، خود با هم رابطه متعامل دارند و تولید پیچیدگی می‌کنند، لذا اگر بناست طبق نظام‌نامه برنامه آتی، از الگوی برنامه‌ریزی هسته‌ای تبعیت شود باید دقت شود که در اولویت‌دادن به بخش‌های مختلف و پیشران‌های مربوط به هر بخش، دچار خطای محاسباتی نشویم.
3- دام کلی‌گویی: غالبا برنامه‌های توسعه‌ای کشور، چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن، به ورطه کلی‌گویی می‌افتند و به مجموعه‌ای از آرزوهای زیبا و محال بدل می‌شوند. به روایت مرکز پژوهش‌های مجلس، بیش از ۶۵ درصد مجموع احکام برنامه‌های شش‌گانه توسعه بعد از انقلاب یا اساسا فاقد عملکرد بوده‌اند یا عملکردی کمتر از 50 درصد داشته‌اند. یادمان باشد که ظرفیت‌افزایی فرایندی گام‌به‌گام است و تحقق اهداف برنامه در گرو تعادل زمینه‌ها و زیرساخت‌ها، معنادار خواهد بود.
4- اسلوب طراحی و اجرای برنامه: در فاز طراحی برنامه‌های توسعه در ایران، با منطق لیبرالیستی مواجهیم، چراکه در نظر طراحان، قرار است آرمان‌شهری ترسیم شود که دورنمایی روشن برای مردم توصیف می‌کند، لذا همکاری همه بخش‌های عمومی، خصوصی و مدنی در مبانی نظری برنامه، اصل مفروض تلقی می‌شود، اما وقتی اجرای برنامه کلید می‌خورد، با رویکردی سوسیالیستی مواجه شده و همه چیز نهایتا در اراده دولت تفسیر و تأویل می‌شود، این در حالی است که اساسا مرحله implementation در برنامه‌ریزی به معنای تمهیداندیشی از سوی دولت است نه مداخله بیجا و بدون تعهد به پاسخ‌گویی از سوی دولت.
5- ارتباط بین هدف و وسیله در تحقق برنامه‌های توسعه: به دلیل ضعف در تحلیل زمینه‌های توسعه، در کشور عموما برداشت درستی از روندها در مؤلفه‌های مختلف وجود ندارد. هر عقل سلیمی می‌داند که با توجه به سیر روبه‌رشد مطالبات جامعه ایرانی، روندهای اجتماعی و اقتصادی متناسب با هم پیش نمی‌روند، با این حال شاهد اصرار تصمیم‌گیران عرصه برنامه‌ریزی بر همگن‌نمایی روندهای نهادی در برنامه‌های توسعه کشور هستیم، این در حالی است که باید ناهمگونی و تنوع نهادی را در تدوین برنامه به رسمیت شناخت و نسبت به هدف‌گذاری‌های کمی و زمانی منعطف در بخش‌های مختلف اقدام کرد.
6- عدم تناسب بودجه با برنامه: باور رایج در نظام برنامه‌ریزی کشور این است که برنامه سند بالادستی بودجه است، این در حالی است که بودجه اساسا برشی از برنامه است و متضمن تحقق برنامه و رسیدن به اهداف کمی در برنامه‌های توسعه است. رویکرد اخیر از آن جهت مهم است که می‌تواند محتوای گزارش تفریغ بودجه را به سمت تفریق توأمان برنامه و بودجه سوق دهد.
7- برنامه‌ریزی به مثابه یک دانش فرابخشی: عنوان برنامه توسعه کشور، برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. حال آنکه مهمیز اصحاب علم اقتصاد بر برنامه، باعث غفلت از سایر بخش‌ها شده است. دیدگاه رایج در بین دست‌اندرکاران نظام برنامه‌ریزی کشور این است که بهبود فضای کسب‌وکار در کشور تنها به اقتصاد وابسته است، این در حالی است که مؤلفه‌های زیادی اعم از فرهنگ، اجتماع، سیاست و امور فنی در کنار مسائل اقتصادی باعث موفقیت یا عدم موفقیت فضای کسب‌وکار در کشور می‌شوند. در این راستا شاید بهتر آن باشد که برنامه‌ریزی را بین بخشی تلقی کنیم و ذیل مفهوم خطمشیگذاری عمومی، از نظرات همه صاحب‌نظران علمی، فنی و مدیریتی کشور بهره‌مند شویم.
8- عدم مشارکت در تدوین برنامه: برنامــه، تفاهم‌نامــه‌ای میــان سیاســت‌گذاران، برنامه‌ریــزان، مدیــران و ذی‌نفعــان برنامــه اســت. از ایــن منظـر حضـور مؤثـر نماینـدگان بخـش خصوصـی از جملـه اتـاق‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد و نهادهای عمومی غیردولتی در فراینـد تهیـه و تدویـن برنامه‌هـای توسـعه از اهمیـت بالایـی برخـوردار اسـت. بـا ایـن وجـود، بـه نظـر می‌رسـد همچون برنامه‌های توسعه پیشین در برنامـه هفتـم نیز چارچـوب برنامه‌ریـزی غیرمشـارکتی و از بـالا بـه پاییـن صـورت گرفتـه اسـت.
9- عدم توجه کافی به رعایت حقوق مدنی و شهروندی: به باور اندیشمندان، برنامه توسعه در مقیاس کشورها فرایندی زجرآور و معطوف به زمان است که بدون مشارکت آحاد جامعه محکوم به شکست است، لذا حداقلـی از ثبـات سیاسـی و اجتماعـی، در احزاب، نهادهـای مدنی و نیز تعهد به برگزاری انتخابـات آزاد، می‌تواند به بازتولید سرمایه اجتماعی منجر و همراهی مردم را قرین اجرای موفق برنامه کند.
10- کم‌توجهی به آثار ناشی از انباشت طرح‌های اجرانشده برنامه‌های پیشین: از آنجا که گــذار از برنامه‌ریــزی جامــع بــه برنامه‌ریــزی هســته‌ای در برنامه هفتم توسعه کشور مطــرح اســت و از سوی دیگر تعییـن تکلیـف پروژه‌هـای عمرانـی کـه در چارچـوب برنامه‌ریـزی جامـع در سنوات قبل اقدامی لازم است لذا بایستی در برنامه هفتم به منظور مدیریت تغییر، ضمائم تحولی دو سو توان طراحی و اجرا شود.
11- ریسک ناشی از تحریم‌ها و کاهش ارتباطات بین‌المللی: تحریم‌هـای همـه‌جانبـه و کاهـش سـطح مبـادلات اقتصـادی و مالـی و توقـف مذاکـرات احیـای برجـام، توقـف چندیـن سـاله پروژه‌هـای سـرمایه‌گـذاری و زیرسـاختی، نیازمنـد تأمیـن مالـی یـا فناوری خارجــی و... از جملــه مهم‌تریــن آثار محیط بیــن‌المللــی در طراحــی برنامــه‌های آتی کشور اســت. بنابرایــن به نظــر می‌رســد باتوجــه بــه شــرایط خاص منطقه و جهان در بخش ارتباطات بین‌المللی، تدویــن برنامــه‌های موضعی متمرکز بر رفع تنش، به کاهش آسیب‌های ناشی از تحریم کمک بیشتری می‌کند؛ تا تکرار شعار برتری‌طلبانه منطقه‌ای و جهانی بدون توجیه عقلانی.
12- بی‌توجهی به گزینش شایستگان در مصادر مدیریت راهبردی: مفاهیم مدیریت و برنامه‌ریزی در واقع دو روی یک سکه هستند. انتخاب روش‌های مدیریتی نوین در کنار بهره‌مندی از نظرات نخبگان علمی و مدیران باتجربه، متضمن تحقق اهداف برنامه‌های توسعه خواهند بود، توقف رویه انتخاب افراد متوهمی که با وعده‌های عوام‌فریبانه و خارج از برنامه در مصادر راهبردی به کار گمارده می‌شوند ضرورتی انکارناپذیر می‌نماید.
13- غفلت از شرکت‌های دولتی: همواره نقدهای جدی در مورد نحوه اداره شرکت‌های دولتی وجود داشته است که حدود دخالت آنها در تصدی‌های دولتی، نسبت نگرا‌ن‌کننده سرجمع بودجه آنها به بودجه عمومی کشور، عدم شفافیت در صورت‌های مالی و عملکرد مجامع عمومی، از آن جمله‌اند. از سوی دیگر عدم امکان نظارت مستقیم نمایندگان مردم بر نحوه مدیریت شرکت‌های دولتی و نیز عملکرد ضعیف سازمان خصوصی‌سازی در قبال اصل ۴۴ (تعیین تکلیف تنها ۱۹ شرکت از مجموع شرکت‌های دولتی مشمول) و... به عنوان پاشنه آشیل برنامه‌های توسعه کشور و اخلال در حرکت به سمت حکمرانی مطلوب عمل خواهد کرد.
