برنامه‌ریزی برای برنامه‌ریزی

یکی از آفات مهم در نظام برنامه‌ریزی‌های پنج‌ساله توسعه این است که احکامی در این قانون می‌آید که حکم آن «برنامه‌ریزی برای برنامه‌ریزی» است. هرچند چنین دوری در پیش‌نویس قانون برنامه هفتم نسبت به برنامه‌های پیش کمتر شده است، اما کماکان این درد مزمن ادامه دارد. به چند نمونه توجه کنید: در پیش‌نویس قانون برنامه هفتم در ماده 69 آمده است که «شوراهای گسترش آموزش عالی مکلفند حداکثر 6 ماه پس از ابلاغ این قانون، برنامه خود در طول اجرای قانون برنامه هفتم شامل (تعیین ظرفیت کل، سهم دانشجویان به تفکیک رشته، ایجاد رشته و گرایش و...) را تدوین و پس از تأیید سازمان اداری و استخدامی برای سایر مراحل تصویب به شورای عالی انقلاب فرهنگی پیشنهاد نمایند».

فرض کنیم برنامه هفتم از شهریور 1402 در مجلس تصویب و ابلاغ شود و فرض کنیم که دستگاه مربوطه با سرعت عمل اقدام کند. در چنین صورتی در فروردین 1403 این برنامه به سازمان اداری و استخدامی می‌رود. با فرض خوش‌بینانه شش ماه هم در این سازمان بررسی شود و به دلیل نقدهای وارده از سوی سازمان اداری و استخدامی رفت و برگشتی بین این سازمان و «شوراهای» موضوع این ماده پیش نیاید. تا اینجا یک سال از پنج سال گذشته است. تازه نوبت به شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌رسد. بعید است که بررسی آن برنامه‌های تفصیلی در این شورا کمتر از یک سال طول بکشد چراکه این شورا ده‌ها مصوبه دیگر در نوبت بررسی دارد. بنابراین تا اینجای کار با فرض خوش‌بینانه دو سال از پنج سال برنامه هفتم طی می‌شود. پس از تصویب چنین برنامه‌ای نوبت به تصویب آیین‌نامه‌ها یا دستورالعمل‌های آن می‌رسد که از دو تا چندین سال طول می‌کشد. مثلا اگر قرار باشد آیین‌نامه‌های این طرح در دولت تصویب شود، ابتدا باید این آیین‌نامه به کمیسیون‌های دولت برود، استعلام از دستگاه‌ها انجام شود (دو ماه)، جلسات کارشناسی برای بررسی این آیین‌نامه‌ها تشکیل شود (یک سال)، جلسات کمیته معاونان وزرا بررسی شود (حداقل شش ماه در نوبت رسیدگی)، در جلسات کمیسیون اصلی متشکل از وزرا تصویب شود (شش ماه در نوبت) و در نهایت چند ماه هم در نوبت صحن دولت. در مجموع، عمر این فرایندها گاه به بیش از عمر پنج‌ساله قانون برنامه می‌رسد. پس از آن، زمان برنامه هفتم تمام می‌شود، دولت تغییر می‌کند، بخش قابل توجهی از نمایندگان نیز تغییر می‌کنند، مدیران و مجریان جابه‌جا می‌شوند و روز از نو و «برنامه‌روزی» از نو. به ناچار به برنامه هشتم طرحی نو و برنامه‌ای نو احاله می‌شود. این طرح اگر بخت و اقبال داشته باشد احتمالا در برنامه هشتم تنفیذ می‌شود و شاید در سال‌های آتی اجرا شود. البته چالش این است که در هشت یا 10 سال آینده ضرورت‌های این قانون و محیط ملی و بین‌المللی تغییر فراوان می‌کند و اساسا طرح مورد نظر موضوعیت خود را از دست می‌دهد. این، حکایت مسابقه لاک‌پشت برنامه و خرگوش زمان است.

پرسش این است: چه نیازی به طی این فرایند طولانی و طاقت‌فرساست. کافی است دستگاه مربوطه به شرح وظایف خود مراجعه کند و بر اساس برنامه دولت یا طبق کارِ کارشناسی مشترک با سازمان برنامه و بودجه کشور بدون نیاز به تصویب در مجلس یا هیئت دولت به این کار اقدام کند؛ همین. در چنین صورتی در همان شش ماه اولِ دولت عملیات اجرایی شروع می‌شود. حتی چنین برنامه‌هایی را می‌توان در فرایندی جدا از سیکل سیاسی (انتخابات مجلس و ریاست‌جمهوری) و فراتر از سیکل سیاستی (برنامه‌های پنج‌ساله) به پیش برد؛ چراکه موضوعاتی چون تعیین ظرفیت کل، سهم دانشجویان به تفکیک رشته، ایجاد رشته و گرایش و اموری از این قبیل که موضوع ماده 69 پیشنهادی است امور مبتلابه و دائمی دستگاه مربوطه است که در قالب برنامه پنج‌ساله نمی‌گنجد و در روندی تاریخی-تعاملی بین سازمان برنامه و دستگاه مربوطه قابل انجامند. فقط بودجه چنین قوانینی نیازمند تصویب قانون است که آن هم در قانون بودجه سالانه قابل پیش‌بینی است. چنین طرح‌هایی در قالب موافقت‌نامه بودجه بین سازمان و دستگاه مربوطه قابل پیگیری است.

شاید خوانندگان تصور کنند که اغراق کرده‌ایم و بعید است فرایندها چنین طولانی شود؛ ازاین‌رو برای نمونه به چند قانون مهم که مشمول چنین فرایندی شده‌اند اشاره می‌کنم. قانون ساختار رفاه و تأمین اجتماعی نمونه اعلای چنین حکایتی است که در سال 1383 تصویب و تاکنون آیین‌نامه‌های آن به تصویب نرسیده است. محتوای این قانون در قانون برنامه پنجم، ششم و هفتم آمده است. در همین برنامه هفتم پیشنهادی در ماده 67 چنین آمده است: «وزارت تعاون موظف است نسبت به استقرار تدریجی نظام چندلایه تأمین اجتماعی اقدام نماید». در ماده 81 قانون برنامه ششم همین معنا آمده است: «ماده ۸۱- دولت مکلف است در اجرای بند (۴۰) سیاست‌های کلی برنامه ششم، نسبت به تدوین برنامه، برقراری، استقرار و روزآمدسازی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی چندلایه اقدام و پس از طی مراحل قانونی مطابق بودجه سنواتی به اجراء درآورد» و البته طبق ماده 27 قانون برنامه پنجم نیز «دولت مجاز است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چند لایه با لحاظ حداقل سه لایه... اقدام نماید.»! این یک نمونه از وضعیت قانون برنامه کشور است. بی‌تردید نمونه‌ها فراوان است. هم از جنس تنفیذ و هم از جنس برنامه‌نویسی برای برنامه‌نویسی.

به یک نمونه دیگر توجه کنید: به موجب بند «و» ماده 63 پیشنهادی قانون برنامه هفتم «به منظور بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور، دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی، وزارت ارشاد، سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه مکلفند با همکاری دستگاه‌های فرهنگی نسبت به تهیه طرح [برنامه] اصلاح وظایف، مأموریت، ساختار و تشکیلات دستگاه‌های فرهنگی ظرف مدت دو سال اقدام نموده و به تصویب مراجع ذیصلاح برسانند». تهیه پیش‌نویس چنین طرحی و فرایند تصویب آن، با توجه به درگیرشدن دستگاه‌های متعدد در این فرایند، چند سال به طول می‌انجامد.

به همین قرار است بند ب ماده 6 که بر اساس آن «شورای عالی انرژی کشور با تشکیل کمیته‌های مرتبط نسبت به سیاست‌گذاری، تعیین و بازنگری خط‌مشی‌های اساسی اقدام (نماید)». این امور اساسا از وظایف چنین شوراهایی است و نیازی به اینکه در قانون برنامه بیاید ندارد. شاید اگر جهت‌گیری‌های محتوایی بازنگری هم در این ماده مشخص می‌شد ذکر آن وجهی داشت، اما حتی آن هم در این ماده نیامده است. نمونه دیگر بند الف ماده 7 است که بر اساس آن «وزارتخانه‌های نفت و نیرو مکلفند تا پایان سال اول برنامه نسبت به اصلاح ساختار حکمرانی، اداری و سازمانی شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه خود... اقدام و پیشنهاد لازم را برای اصلاح اساسنامه و سایر تشریفات قانونی به تصویب هیئت وزیران برسانند.» چنین ماده‌ای نیز بر اساس آنچه گذشت فرایند مطالعاتی و «تشریفات قانونی» آن و تصویب در هیئت وزیران سال‌ها به طول خواهد انجامید و پس از آن تحولات جدید بخش مهمی از محتوای آن را سالبه به انتفاء موضوع می‌کند.

نتیجه آنکه نسبت به متدلوژی برنامه‌نویسی از حیث عدم تکرار وظایف قانونی دستگاه‌ها در قانون برنامه و از حیث اجتناب از برنامه‌ریزی برای برنامه‌ریزی نیازمند تجدید نظر هستیم.