آیا کمیسیون‌های ماده 100 مقصرند؟

به‌طور‌معمول در تخلفات ساختمانی، انگشت اتهام به‌سوی کمیسیون‌های ماده 100 نشانه می‌رود. عموما گفته می‌شود در کمیسیون ماده 100 در ازای پرداخت جریمه، تخلفات از پرونده ساختمان‌ها پاک می‌شود و جرایم ناشی از تخلفات ساختمانی به خزانه شهرداری‌ها واریز می‌شود. به نظرم رسید به‌عنوان کسی که تجربه چهارساله عضویت در کمیسیون ماده 100 شهر تهران را داشته‌ام، در این رابطه نکاتی را مطرح کنم.

ماده 100 قانون فعلی شهرداری‌ها که به همراه 11 تبصره ذیل آن، چگونگی مواجه به تخلفات ساختمانی را قاعده‌مند کرده است، در تاریخ 17 بهمن 1345 به تصویب رسیده و از آن تاریخ، تغییرات و اصلاحات متعددی را پشت‌سر گذاشته است. بر اساس تبصره یک این ماده، کمیسیونی متشکل از سه عضو یعنی قاضی دادگستری به انتخاب رئیس قوه قضائیه، نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و نماینده انجمن شهر به انتخاب این انجمن، نسبت به تخلفاتی که از سوی شهرداری به کمیسیون ارجاع داده می‌شود رأی به قلع یا جریمه صادر می‌کنند.

سؤال اینجاست که آیا کمیسیون‌های ماده 100 در انتخاب بین قلع یا جریمه برای هر تخلف ساختمانی مخیرند یا اینکه قانون برای آنها در نحوه صدور رأی تکالیفی مقرر کرده است. ماده 100 قانون شهرداری‌ها می‌گوید: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری نماید».

بر اساس متن این ماده 100 و فارغ از تبصره‌های ذیل آن، پیداست اولا هرنوع اقدام عمرانی در محدوده و حریم، نیازمند اخذ پروانه از شهرداری است. ثانیا، این اقدام عمرانی نمی‌تواند با مفاد پروانه مغایر باشد و ثالثا، در صورت هرگونه اقدام عمرانی فاقد یا مغایر با پروانه صادره از سوی مرجع صدور پروانه یعنی شهرداری، شهرداری «می‌تواند» از آن اقدام عمرانی ممانعت به عمل آورد. فعل «می‌تواند» در این جمله را که در گیومه آمده است، به خاطر داشته باشیم. در ادامه به آن برمی‌گردیم.

به پرسش مطرح‌شده در رابطه با انتخاب بین قلع یا جریمه بازمی‌گردیم. در جمله آغازین تبصره یک آمده است: «در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود».

همچنین، در تبصره 4 این ماده آمده است: «در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه درصورتی‌که اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد، کمیسیون می‌تواند با صدور رأی بر اخذ جریمه...».

از آنچه در متن ماده 100 و عبارات نقل‌شده در تبصره‌های 1 و 4 آن نقل شده، می‌توان استنباط کرد که قانون‌گذار رأی به جریمه به‌جای قلع را منوط به رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی می‌داند. بر این اساس، دایره اختیار کمیسیون‌های ماده 100 در رأی به جریمه در تخلفات ساختمانی، صرفا معطوف به مواردی است که بنای ساخته‌شده فاقد پروانه یا مغایر با پروانه از حیث اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی واجد اشکال دانسته نشود.

اما منظور از اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی که به دفعات در تبصره‌های ذیل ماده 100 قانون شهرداری‌ها آمده است چیست؟ پاسخ به این پرسش را در مصوبه 1395.9.22 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌توان یافت. مصوبه این شورا در رابطه با ضوابط ملاک عمل این کمیسیون درباره بررسی اصول شهرسازی موضوع تبصره ۱ ذیل این ماده که با عنوان «اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی» مطرح شده است، مقرر می‌کند: «منظور از اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی، اصول و ضوابط طرح‌های جامع و تفصیلی و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مقررات ملی ساختمان است».

پیداست که آنچه در تفسیر و تشریح اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی، در مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران آمده است، یعنی رعایت اصول و ضوابط طرح‌های جامع و تفصیلی، مصوبات این شورا و نیز رعایت مقررات ملی ساختمان، محدوده عمل کمیسیون‌های ماده 100 را در رأی به جریمه در تخلفات ساختمانی – و نه قلع بنا – بسیار محدود ساخته است و رأی به جریمه در این‌گونه تخلفات، منوط به رعایت اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی و با ذکر شرایطی است که به دقت در متن تبصره‌های ماده 100 آمده است.

نکته دیگر اینکه، چنان‌که اشاره شد، در متن ماده 100 قانون شهرداری‌ها آمده است: «شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه ... جلوگیری نماید».

از جمله واژگانی که در متن این قانون ابهامات و سوءبرداشت‌هایی را ایجاد کرده، استفاده از فعل «می‌تواند» به‌جای هر فعل دیگری است که متضمن الزام و ضرورت باشد. بارها شنیده شده است که برخی تخلفات ساختمانی از قبیل تراکم مازاد بر طرح تفصیلی، تغییر کاربری، اضافه بنا و مواردی شبیه به این، بی‌آنکه از سوی شهرداری در مقام شاکی به کمیسیون‌های ماده 100 به‌عنوان تخلف ارجاع داده شود، در مناطق شهرداری حل‌وفصل می‌شود. به عبارتی امکان سازش شهرداری و ذی‌نفعان متخلف در مناطق شهرداری فراهم می‌شود و پرونده تخلف به کمیسیون ماده 100 ارجاع داده نمی‌شود و اتفاقا منشأ اصلی درآمدزایی شهرداری‌ها از محل تخلفات ساختمانی، نه مربوط به آرای جریمه صادره از سوی کمیسیون‌های ماده 100، بلکه به‌واسطه سازش و توافق مالی با مختلفان به منظور عدم ارسال پرونده تخلف به کمیسیون ماده 100 است و در بررسی‌های اجمالی، چنین به نظر می‌رسد که در اکثر پرونده‌های تخلفات ساختمانی در کمیسیون ماده 100، به همین صورت عمل می‌شود. البته باید گفت برای رفع این ابهام قانونی، در مواردی از طریق بخش‌نامه‌های وزارت کشور یا مصوبات شوراهای اسلامی شهرها چارچوب‌ها و حدود و ثغوری برای رواداری تخلفات ساختمانی برای عدم ارسال به کمیسیون‌های ماده 100 در نظر گرفته شده است اما واقعیت اینجاست که تا زمانی که این ابهام قانونی پابرجاست، نمی‌توان انتظار داشت شهرداری‌ها نسبت به تخلفات ساختمانی رویه واحد قابل‌قبولی داشته باشند.