درنگی بر اجرایی‌شدن برنامه‌های توسعه
طرح برنامه هفتم توسعه در مجلس این ملاحظه را در ذهن ایجاد می‌کند که اساسا قانون و قانون‌نویسان، چه مأموریت و کارکردی برای دستیابی به توسعه دارند؟ با تصویب شش برنامه و یک سند چشم‌انداز و انبانی از سیاست کلی و جزئی و قانون موضوعه و متن آمره و الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت و گام دوم انقلاب و متون متراکم و متعدد دیگر، امروز ما ایرانیان کجای توسعه ایستاده‌ایم؟ با معیار و شاخص و حساب و کتاب تراز جهانی، وضعیت توسعه‌ای ایران چگونه است؟ آیا نظام تقنین کار خود را به‌درستی انجام داده است؟
1- طرح برنامه هفتم توسعه در مجلس این ملاحظه را در ذهن ایجاد می‌کند که اساسا قانون و قانون‌نویسان، چه مأموریت و کارکردی برای دستیابی به توسعه دارند؟ با تصویب شش برنامه و یک سند چشم‌انداز و انبانی از سیاست کلی و جزئی و قانون موضوعه و متن آمره و الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت و گام دوم انقلاب و متون متراکم و متعدد دیگر، امروز ما ایرانیان کجای توسعه ایستاده‌ایم؟ با معیار و شاخص و حساب و کتاب تراز جهانی، وضعیت توسعه‌ای ایران چگونه است؟ آیا نظام تقنین کار خود را به‌درستی انجام داده است؟
2- این نکته مورد اتفاق ناقدین است که برنامه‌های توسعه، نتوانسته آن‌طور که سزاوارست، کشور را کامروا سازد و طرحی دیگر باید در انداخت. لذا به آسیب‌شناسی واقع‌بینانه موانع فراروی نیازمندیم. از رهگذر نگاه مسئله‌محور به چالش‌های توسعه در ایران، یک سرفصل ناظر بر «نظام حقوقی» است. تقنین شایسته توسعه‌گرا در برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت نمود می‌یابد. باورهای درست و واقعی و درک صحیح از منابع و امکانات و افق‌ها و ضرورت‌ها، همگی می‌تواند خمیرمایه یک قانونگذاری سزاوار را فراهم کند و چیدمان قانون به‌نحوی باشد که چرخ توسعه را به حرکت درآورد.
3- پرسش قابل توجه در ارزیابی تحقق‌پذیری برنامه‌های توسعه و سند چشم‌انداز بیست‌ساله این است که تا چه حد به این متن و قانون‌نویسی‌های پی در پی، جامه عمل پوشانده شده است؟ آیا صرف نگارش متون الزام‌آور تقنینی، آثار توسعه‌ای و تغییرات عینی رو به تحول و پیشرفت ایجاد می‌کند یا انبانی از قانون، چون نیم کردار ارزش ملموس ندارد. به‌نظر می‌رسد با سندرم تورم قانونی متوقف‌کننده و سردرگم‌ساز مواجه شده‌ایم.
4- این سویه از قوانین توسعه‌محور، در یکی از مقالات شماره اخیر فصلنامه «مجلس و راهبرد» مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (شماره یکصدوپانزدهم، پاییز ۱۴۰۲) با عنوان «تأملی در الزامات اجرای قانون با تأکید بر قوانین برنامه توسعه» به قلم دکتر احمد مرکزمالمیری مورد بررسی قرار گرفته است. گزاره‌های کلیدی که در این پژوهش ژرف مطرح می‌شود، از توجه خاص به ویژگی اجرایی‌شدن قانون نشأت گرفته است. نگارنده با نقل قولی از «هانس کلسن» ـ فیلسوف حقوقی اتریشی ـ اعتبار یک قاعده حقوقی را به کارایی آن منوط دانسته و چنین می‌نویسد: «هنگامی که یک قاعده حقوقی از کارایی به‌نحوی مداوم برخوردار نباشد، دیگر یک قاعده معتبر به شمار نمی‌آید».
5- سرنخ‌هایی از چرایی اجرا نشدن قوانین در نظام اداری و سیاسی ایران در این مجال قابل ادارک است که تحت عنوان «معضل اجرای ناقص یا عدم اجرای قانون» بدان پرداخته شده است. «قابلیت اجرا یا عملی‌‌بودن»، در اغلب چک‌لیست‌های راجع به ویژگی‌های قانون، تکرار شده و با نقل قول از صاحب‌نظران عرصه تقنینی توصیف شده که «یکی از مشکلات دائمی پیش‌روی بسیاری از اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه، آن است که قانون غالباً اجرایی نمی‌شود ... قوانین معمولاً بر روی کاغذ، بدون عیب و ایراد هستند، اما غالباً به‌صورت ضعیف به مرحله اجرا در‌می‌آیند».
6- در این پژوهش، به تعبیر نگارنده مقاله، یکی از مهم‌ترین دلایل عدم اجرای مفاد قوانین برنامه، نادیده‌گرفتن یا عدم توجه کافی به مقتضیات اجرا در فرایند تدوین و تصویب مفاد قانونی است. از منظری کلی‌تر، ناکارآمدی نهادهای رسمی، از جمله قوانین و مقررات و دیگر اسناد سیاستی، یکی از مشکلات مهم به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شود. در واقع، تجارب و وقایع بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که وجود نهادهای رسمی، به‌معنای اجرای کارآمد آنها نیست.
7- با ارزیابی تقنینی متمرکز بر قوانین برنامه‌های توسعه و همچنین بر مبنای نظریه شرح داده شده توسط یکی از اقتصاددانان متخصص حوزه حقوق و اقتصاد ـ کاشیک باسو ـ در پژوهش مورد بحث تصریح شده که افزایش بیش از اندازه قوانین، بر این باور یا پیش‌فرض مشکوک و قابل نقد بنا شده که قانون نمایانگر واقعیت است و تصویب قانون، مقدمه اجراست. در‌حالی که صرف تصویب قانون، نمی‌تواند به تغییر روابط و تعادل‌های مناسبات واقعی بینجامد؛ بلکه قانون باید متناسب با واقعیت به تصویب رسیده و با مقدورات و قابلیت‌های مجری قانون، سازگار باشد. از سوی دیگر، نقش قابل انتظار و قطعی قانون، صرفاً اعطای ویژگی لازم‌الاجرایی به سندی است که خود بر مبنای بررسی‌ها و ارزیابی عمیق و دقیق پیشینی تهیه شده است، نه تغییر حتمی رفتار مخاطبان یا مناسبات مربوط.
8- آنچه مهم است اینکه باید به نقش و سهم قانون در اصلاح حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی و توجه کرد. توفیق هر قانون، نیازمند در نظر داشتن ملاحظاتی است که در نظریه سنتی حاکمیت قانون، قابل تأمین و در دسترس نیست. نقش و سهم قانون در ساخت و بافت توسعه، ملازمه با کارآمدی استفاده از ابزار قانونی برای تحقق اهداف ملی دارد. با نگاهی به سویه‌های پیشین، باید در تدوین و تصویب قانون برنامه توسعه آتی (هفتم) بازنگری اساسی صورت گیرد.
9- تصویب احکام پرتعداد، پرحجم و مشحون از عبارات کلی، مبهم و تکالیفی که در موارد بسیاری، غیرقابل اجراست، باری عظیم و در واقع اضافی برای نظام حقوقی محسوب می‌شود. باید به‌طور محتوایی و شکلی، در تدوین و تصویب قانون برنامه، بازنگری کلی انجام شود. اجرا نشدن مکرر قوانین برنامه توسعه اخیر، نادیده گرفته شدن مفاد آنها توسط دستگاه‌های اجرایی و در مجموع، برآورده نشدن اراده قانونگذار، نشانگر آسیب‌ها و نواقص جدی در قوانین مذکور و ضرورت بازاندیشی در این مسیر است.
10- نتیجه‌گیری این پژوهش حائز اهمیت برای سیاست‌گذار عمومی است که بداند فقط با تدوین و تصویب یک حکم قانونی و الزام قوه مجریه به اجرای مجموعه‌ای از تکالیف، بدون هرگونه تدابیر هماهنگ‌کننده و تعامل با دیگر قوای حکومتی، نتایج دلخواه حاصل نخواهد شد. تلاش قانون‌گذارانه، باید به باورها و هنجارهای تابعان قانون نیز تسری یابد. اجرای اصلاحات مؤثر و کارآمد، به‌صرف نگارش یک حکم، سودایی برآوردنشدنی است. به تعبیر نگارنده مقاله، سهم قانون، زمینه‌سازی و تسهیل فرایند اجراست، نه فرمانی که به محض ابلاغ، بتوان از برکات و ثمرات آن بهره‌مند شد. در واقع تصویب یک حکم قانونی، نه آغاز راه اجرا، بلکه دست‌کم نیمه راه فرایندی به شمار می‌رود که زمینه‌‌های اجرا برای طی ادامه مسیر مورد نظر سیاست‌گذار، مهیا شده است. امید که بازنگری بهنگام باشد.
