روایتی از یک انحصار در توسعه شهری

علی سلطانی، یاسر حاتمی: بدون تردید یکی از بحران‌هایی که این روزها در اکثر شهرهای کشور بسیار ملموس است، تورم مسکن و وضعیت اسکان‌نایابی جامعه ایران است. وضعیت اسفباری که بر اساس آمار و گزارشات بانک مرکزی میانگین قیمت یک واحد مسکونی معامله‌شده در تهران برابر با 88 میلیون تومان در سال 1402 بوده است و طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی یک خانوار دهک اولی در سال 1401 باید 123 سال کار کند تا یک واحد مسکن را خریداری کند. این شاخص برای دهک دوم و سوم و چهارم به ترتیب برابر با 69، 54 و 46 سال است. بنابراین بر کسی پوشیده نیست که بحران مسکن در جامعه ایران عملا سیر مسئله تا فاجعه را طی کرده و امروز به فاجعه اسکان‌نایابی رسیده است. بنابراین دغدغه این مهم برای حاکمیت روشن شده و از دهه 80 با سیاست مسکن اجتماعی به نام‌های مسکن مهر، مسکن امید و در نهایت نهضت ملی مسکن، در پی پاسخ به چنین شرایطی در جامعه ایران است. با این حال سیاست به کار برده‌شده نه تنها پاسخی به مهار افسارگسیختگی قیمت مسکن در ایران نبود، بلکه خود محرکی شد برای افزایش تورم و استطاعت‌ناپذیری مسکن در ایران.

پاسخ نادرست مسکن دولتی

جدای از تحلیل‌های اقتصادی در باب چگونگی تأثیرگذاری این سیاست بر تورم، به دلیل عدم تشخیص تأمین منابع مالی توسط بانک مرکزی، باید به این موضوع اشاره کرد که این سیاست به دلیل عملکرد تک‌بعدی و غیرعلمی خود عاملی شد بر طی‌کردن فرایند ضد توسعه در شهرهای کشور. عدم ارزیابی و امکان‌سنجی‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست‌محیطی در این سیاست از همان رویکرد اولیه مسکن مهر در دهه 80 تا به اکنون ادامه داشته و حتی امروزه حادتر نیز شده است.

بنا بر آنچه در برنامه هفتم توسعه اعلام شده است، بالغ بر 330 هزار هکتار از اراضی پیرامونی شهرها و روستاهای کشور شناسایی شده است که باید در جهت تأمین زمین برای ساخت مسکن به شهرها و روستاها الحاق شوند. با وجود اینکه خود این بند قانونی نقد فراوانی داشته و توسعه میان‌افزا و استفاده از زمین‌ها و ظرفیت‌های بزرگی چون سکونتگاه‌های خودساخته و بافت‌های فرسوده را نادیده می‌گیرد، باید گفت که این بند در ماده 50 قانون برنامه هفتم کشور بستری را ایجاد کرده است تا برنامه توسعه شهرها درگیر فرایندهای سیاسی و غیرکارشناسی شود. فرایندهایی که الحاقات گسترده زمین، بدون پشتوانه کارشناسی و تخصصی را با مشروعیت‌بخشی قدرت سیاسی به شهرها تحمیل کنند.

نمونه بارز چنین وضعیتی را می‌توان در شهر همدان مشاهده کرد، شهری تاریخی و دارای هویت که طبق اعلام رسمی نماینده مجلس در شورای مسکن در خرداد 1402، الحاق 4000 هکتار به شهر همدان باید صورت گیرد (نماینده مجلس شهر همدان: الحاق دو هزار هکتار به طرح جامع همدان صورت گرفته و باید الحاق دو هزار هکتار دیگر در جهت تأمین مسکن 50 هزار متقاضی صورت گیرد).

جدای از اینکه آیا این نوع سیاست و بحث الحاق زمین واقعا پاسخی برای تورم مسکن و شرایط اسکان‌نایابی جامعه ایران هست یا خیر (نظر کنید به تجربه مسکن مهر تا نهضت ملی در درمان مشکل مسکن)، تجربه دو دهه این سیاست در ایران و تجربیات جهانی نسبت به این نوع گسترش شهری نشان می‌دهد که پیامدهای منفی زیادی برای فرایند توسعه شهرها داشته است.

در واقع رشد افقی شهرها بدون طی‌کردن مراحل ارزیابی و امکان‌سنجی دقیق، بستر بحرانی را در ابعاد زیست‌محیطی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی و در نهایت کالبدی شهرها ایجاد می‌کند. ازبین‌بردن اراضی کشاورزی، ایجاد فضاهای غیرفعال و پراکنده، تحمیل هزینه‌های سنگین آماده‌سازی و تأمین خدمات به شهر، تکه‌تکه‌شدن زیستگاه‌ها، افزایش گازهای گلخانه‌ای و وابستگی بیشتر به وسایل نقلیه خصوصی، ایجاد رانت و بورس‌بازی زمین و دامن‌زدن بر نابرابری شهری، تنها بخشی از آثار و پیامدهای این‌گونه الحاقات به شهرهای کشور است.

این روزها پروژه‌های نهضت ملی مسکن با وجود داشتن آرمان برنامه‌ریزانه در جهت بهره‌مندی گروه‌های کم‌درآمد، اما پوششی است برای تکامل یک مسیر ضد توسعه که بنیان آن در دهه 80 در کشور نهادینه شد. زمانی که سیاست مسکن مهر با عدم تشخیص منابع، سرمایه و زمینه، به نظام برنامه‌ریزی شهرها تحمیل شد و نتیجه آن نه‌تنها درمان تورم مسکن نبود، بلکه خود یکی از بانیان اصلی آن در شهرها شد. به گفته معاون اقتصادی بانک مرکزی در آذرماه سال ۱۳۹۲، حدود ۴۳ درصد پایه پولی کشور مربوط به بدهی بانک مسکن به بانک مرکزی بابت تأمین مالی طرح مسکن مهر بوده که منجر به افزایش تورم جامعه ایران بوده است.

امروز نیز پروژه‌های نهضت ملی مسکن به دلیل عدم تشخیص زمینه‌ها، جبرگرایی و تک‌بعدی عمل‌کردن در بحث گرانی مسکن و در نهایت رشد بی‌ضابطه افقی شهرها، دنباله‌رو همان سیاست ناکارآمد قبلی است. اما استدلال این تحلیل چیست؟ امروز بر کسی پوشیده نیست که نهضت ملی مسکن تمرکز خود را بر رشد افقی شهرها نهاده است و برای این موضوع نیز دو استدلال ارائه می‌کند. اول اینکه تراکم نفر در هکتار شهرهای بزرگی چون تهران خارج از حد استاندارد است و دوم اینکه برنامه هفتم توسعه 330 هزار هکتار از اراضی پیرامون شهرها و روستاها را شناسایی کرده است که ظرفیت الحاق و رشد افقی شهرها هستند (اضافه‌شدن حداقل دودهم درصد مساحت سرزمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور با تراکم حداکثر 60 نفر در هکتار). اما در باب استدلال اول باید گفت که تراکم بالای نفر در هکتار در برخی از شهرهای بزرگ و میانی دلیل مبرهنی برای افزایش مساحت آنها نیست. هر شهری دارای زمینه و بافت فرهنگی و اجتماعی خاص خود است و نمی‌توان با یک نسخه کلی در باب همه این زمینه‌ها پیشنهاد ارائه کرد.

اگرچه تراکم بالا نیز در تحقیقات متعددی آثار و پیامدهای منفی زیادی نشان داده، اما نحوه توزیع و مدیریت این تراکم بسیار مهم است. تأمین فضای باز و سبز، اختلاط کاربری و فضاهای پیاده‌روی و ترکیبی همگی از جمله مؤلفه‌هایی است که تنش ایجادشده در تراکم بالای شهرها را تقلیل می‌دهند. مدیریت شهری مدرن اتفاقا بر افزایش تراکم شهرها (البته با ایجاد مؤلفه‌های پیاده‌مداری، فضای باز و سبز و عمومی) تمرکز کرده و رشد افقی شهرها را به دلیل آثار و پیامدهای منفی آن به ویژه در بحث پایداری و حفظ محیط زیست، محدود می‌کنند. علاوه بر آن افزایش تراکم مدیریت‌شده، مزیت‌های بسیاری در جهت توسعه حمل‌ونقل عمومی، پیاده‌مداری و کاهش خودرومحوری در شهرهای مدرن است که با وجود تأمین حمل‌ونقل مقرون‌به‌صرفه و کارا، به پایداری محیطی و کاهش آلودگی زیست‌محیطی نیز منجر می‌شود.

نکته دوم در باب تراکم این است که برخی ساختار‌های شهری ذاتا دارای الگوی فشرده هستند و به دلیل زمینه‌های فرهنگی و اجتماعی عجین‌شده با این ساختار شهری، نیاز به مدیریت تراکم در فضا دارند، نه الحاق و گسترده‌کردن مساحت شهری. نمونه بارز این‌گونه ساختارهای شهری، شهر همدان است که دارای یک ساختار شعاعی است و خود شهر هشدارهایی از حد نهایی زیست‌پذیری را به مدیریت شهری ارائه می‌کند. نرخ فزاینده شدت استفاده از زمین، عبور از آستانه‌های زیست‌محیطی شهر و فقر منابع زیرزمینی مانند آب، بحران ترافیک و تهاجم تعریض در بافت‌های دارای هویت و تاریخی شهر همگی هشدارهایی است که اجازه بزرگ‌تر شدن شهر و رشد افقی را نمی‌دهد. این به معنی آن است که پس از رسیدن به این آستانه‌های زیست‌پذیری، نیاز به تقویت نقاط مرکزی و میانی شهر مانند بافت‌های فرسوده، سکونت‌گاه‌های خودساخته و زمین‌های قهوه‌ای و به طور ویژه تقویت نقاط پیرامونی مانند شهرهای جورقان، بهار، کبودرآهنگ و... برای پذیرش سرریز جمعیت است (البته به شرط آنکه سرریز جمعیتی با نرخ رشد نزدیک به صفر و وضعیت مهاجرفرستی شهر همدان وجود داشته باشد).

 توسعه به شرط آمایش سرزمین

اما در باب استدلال دوم مبنی بر قانون برنامه هفتم توسعه و الحاق زمین‌های پیرامون شهرها به محدوده قانونی، باید گفت که اتفاقا در این قانون و در تبصره یک علاوه بر تأکید افزایش دودهم درصدی به ظرفیت سکونتی پهنه سرزمینی کشور، اشاره می‌شود که این موضوع باید در تناسب سند آمایش سرزمینی و قانون حفظ اراضی کشاورزی و باغ‌ها صورت گیرد. این به معنای آن است که هر شهری دارای ظرفیت‌هایی از نظر توسعه است و بحث الحاق برای تمام شهرهای کشور صادق نیست. برخی از شهرهای ما به دلیل محدودیت‌های طبیعی، اکولوژیکی، زمین‌شناسی، زیستی، مالکیت و... توانایی الحاق زمین را ندارند؛ بنابراین باید به رویکرد‌های دیگری در این زمینه رجوع کرد. درباره شهر همدان چنین محدودیت‌هایی صادق است. در‌واقع شهر همدان به واسطه قرارگیری در دامنه کوهستانی الوند در مناطق جنوبی و به دلیل زمینه کشاورزی و وجود زمین‌های مرغوب درجه یک و دو کشاورزی در مناطق شرقی و غربی و همچنین به دلیل کمبود منابع آبی در مناطق شمالی خود، دارای محدودیت‌های زیادی نیز از جنبه دیگر رشد افقی است.

علاوه بر همه این محدودیت‌ها باید به بحث جمعیت شهر همدان که نرخ رشدی نزدیک به صفر داشته (طبق سرشماری سال 1400 که هرگز به شکل رسمی هم اعلام نشد) و وضعیت مهاجرفرستی شهر نیز اشاره کرد که همگی این حجم از الحاقات به شهر همدان را مورد تردید و تأمل قرار می‌دهند؛ بنابراین اصرار بر الحاق زمین به شهر همدان آن‌هم در شرایطی که زمینی به این حجم از مساحت (چهار هزار هکتار) در سندیت دولت پیرامون همدان نیست و تماما در مالکیت بخش خصوصی است، بوی خوشایندی را به مشام نمی‌رساند. چنین الحاقات غیرکارشناسی و تخصصی، زمینه مستعدی برای بورس‌بازی زمین و سوداگری در شهرهاست. باید توجه داشت که رانت اطلاعاتی افراد ذی‌نفوذ در دستگاه‌ها و نهادهای دولتی در موضوع الحاقاتی که در سندیت دولت هم قرار ندارد، منجر به زمینه‌ای مناسب برای خرید‌و‌فروش سوداگرانه زمین و انحصار در این ثروت ملی می‌شود.

خود این عامل می‌تواند به‌تنهایی قواعد بازار مسکن در نرخ، حجم و قیمت را تغییر داده و جهتی تورمی به آن ببخشد.

در نهایت باید توجه داشت که بحث استطاعت‌ناپذیری مسکن در بسیاری از کشورها تجربه شده و در قبال آنها پاسخ‌های کارآمد زیادی نیز داده شده است. سال‌ها تحقیقات و مطالعه در این باب نشان می‌دهد که سیاست‌های تک‌بعدی مانند مسکن اجتماعی و الحاقات زمین از‌جمله سیاست‌های شکست‌خورده در بحث استطاعت‌پذیری مسکن هستند و امروزه سیاست‌ها به رویکردهای ترکیبی میل کرده‌اند. سیاست‌هایی که علاوه بر تأثیرگذاری در بخش اقتصاد کلان و مهار تورم، تسهیلات و اعتبارات لازمه برای دستیابی مردم به مسکن را فراهم کرده‌اند. مثال بارز این موضوع را می‌توان در سنگاپور مشاهده کرد که با استفاده از سیاست‌هایی موسوم به اقدامات خنک‌کننده مسکن، جعبه ابزار جامعی برای کنترل گرانی مسکن در شهرها تبیین کرد یا سیاست‌های مکان‌محور و منطقه‌بندی فراگیر در ایالات متحده که به همراه اعمال مالیات بر عایدی سرمایه، استطاعت‌پذیری مسکن برای غالب جامعه را به‌شدت افزایش داد.

کمبود داده

به نظر می‌رسد پاسخ‌های کلاسیک به‌تعادل‌رسانی عرضه و تقاضا در بازار مسکن، آن‌هم در بازارهایی که درگیر شبکه‌های سوداگری و انحصار هستند، پاسخ درستی به تقلیل روند تورمی مسکن نباشد، چرا‌که هر تولیدی در این بازار تبدیل به خوراکی جدید برای تقاضای غیر‌مؤثر مسکن و گسترده‌شدن این شبکه سوداگری است. همان‌طورکه وزیر راه و شهرسازی اعلام کرد بخشی از ۸۰۰ هزار نفر متقاضی (تأیید‌شده) طرح‌های حمایتی (نهضت ملی مسکن) از دهک هشت تا ۱۰ هستند. این به معنای آن است که بخشی از تقاضای مسکن در پروژه نهضت ملی که میزان آن نیز مشخص نیست، تقاضای مؤثر نبوده و اصلا در راستای تأمین مسکن قشر کم‌درآمد و متوسط جامعه نیست؛ بلکه کاملا در قاعده بازی سوداگری قرار دارد.

به نظر می‌رسد ما حتی در تشخیص تقاضای مؤثر مسکن نیز درمانده‌ایم و حتی اطلاعات دقیقی از نسبت این تقاضا به وضعیت موجود مسکن در بازار نیز نداریم. متأسفانه نداشتن بانک اطلاعاتی جامع در حوزه مسکن، به‌ویژه در موضوع تعداد واحد‌های خالی در کشور و تزریق‌نشدن آنها به بازار مسکن، نشان می‌دهد که خنک‌کردن قیمت مسکن و مهار تورم در آن با نگرش سنتی تعادل بین عرضه و تقاضا غیرممکن است.

به نظر می‌رسد سیاست‌های دولت در باب مسکن، بازی بزرگی خورده است و برای تغییر این زمین بازی باید مشت گره‌کرده سوداگری را باز کند. مشتی که مانع برخی انحصارات مانند ملاکی بانک‌ها و احتکار واحد‌های خالی از سوی آنها یا افراد حقیقی  شده که صدها واحد خالی دارند و دارای قدرت و موقعیت ویژه‌ای در التهاب‌بخشی به بازار مسکن و قیمت‌گذاری منطقه‌ای در شهرها شده‌اند. مشکل اصلی بازار مسکن و اسکان‌نایابی جامعه ایران بحث کمبود عرضه و شدت تقاضا و داستان کلیشه‌ای تعادل بین این دو نیست، بلکه موضوع اصلی تأمین‌نشدن پس‌انداز مسکن در سبد درآمدی خانوار و نداشتن قدرت خرید مسکن به‌واسطه تورم، احتکار، سفته‌بازی و قیمت‌گذاری‌های شبانه مسکن در جامعه ایران است که حتی به پروژه‌های نهضت ملی مسکن نیز نفوذ کرده و تقاضای مؤثر را نیز در آن به حاشیه برده است.