ایران، آمریکا و سرنوشت برجام
پس از 22 اردیبهشت چه می‌شود؟
کوروش احمدی. کارشناس روابط بین‌الملل
ترامپ در 22 دی به اروپا و کنگره اولتیماتوم داد که چنانچه تا 22 اردیبهشت کاری برای اصلاح برجام و برخورد با برنامه‌های منطقه‌ای و موشکی ایران انجام ندهند، از برجام خارج خواهد شد. با نزدیک‌شدن به این تاریخ، حدس و گمان‌ها درباره تصمیمی که ترامپ ممکن است بگیرد، رو به افزایش است. در 22 اردیبهشت، دوره چهارماهه تعلیق تحریم‌های یکی از چهار قانون اصلی تحریم ایران به پایان می‌رسد و اگر تمدید نشود، تحریم‌های مندرج در آن نافذ می‌شود. هدف بخش 1245 این قانون، یعنی «قانون مجوز دفاع ملی» NDAA، تحریم فروش نفت ایران ازطریق تحریم بانک مرکزی ایران است. مطابق این قانون، وزارت خزانه‌داری آمریکا ملزم به اعمال تحریم علیه آن دسته از نهادهای بانکی و مالی خارجی است که با بانک مرکزی ایران رابطه کاری دارند، مگر اینکه کشورهای مربوطه آن نهادهای مالی خارجی خرید نفت از ایران را به مقدار مورد نظر دولت آمریکا کاهش داده باشند. قبل از برجام، دولت آمریکا حجم نفت خریداری‌شده ازسوی هر کشور در یک دوره شش ماهه را با حجم آن دوره قبل مقایسه می‌کرد و درباره اعمال یا عدم اعمال تحریم تصمیم می‌گرفت. در دوره اوباما کاهش 20 درصدی برای هر دوره ازسوی هر کشور
کافی شمرده می‌شد. به فرض شروع این تحریم از 22 اردیبهشت، به یک دوره زمانی برای اطلاع از اینکه آیا خرید نفت ایران ازسوی کشورهای مختلف کاهش یافته یا خیر، نیاز خواهد بود. دولت اوباما در یک فرمان اجرائی در فوریه 2012 دوره زمانی را شش ماهه و الزام کشورها به کاهش خرید را 20 درصد در هر دوره تعیین کرد و نیز اقداماتی را برای تشدید تحریم بانک مرکزی و به‌ویژه بلوکه‌کردن دارایی‌های آن و برخی دیگر بانک‌های ایران مقرر کرده بود. ترامپ نیز در صورت اعاده این تحریم نیاز به صدور فرمان مشابهی دارد.
12 جولاي (22 خرداد) تاریخ بسیار مهم‌تری از نظر تمدید تعلیق تحریم‌هاست. در این تاریخ تعلیق تحریم‌های ناشی از قانون تحریم ایران (ISA) (تحریم‌های اقتصادی ا جمله منع سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز ایران)، قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر در سوریه ITRSHRA یا ITRA (تشدید دیگر تحریم‌های فراملی و تعمیم ممنوعیت کار شعب شرکت‌های آمریکایی در خارج با ایران، تحریم بیمه و...) و تعلیق تحریم‌های مندرج در قانون آزادی ایران و عدم‌اشاعه IFCA (ممنوعیت کار با ایران در حوزه‌های بیمه، کشتی‌رانی، کشتی‌سازی، معاملات فلزات و...) باید تمدید شود.
مسئله مهم این است که اگرچه به ظاهر تحریم‌ها به‌راحتی و به‌سرعت قابل اعاده به‌نظر می‌رسند، اما درواقع چنین نیست. اعمال مجدد آنها به نحوی مؤثر، مستلزم انجام کارهای عظیم تکنیکی، حقوقی و دیپلماتیک است. در‌غیر‌این‌صورت، موجب آشفتگی و بی‌نظمی و اغتشاش در سطح بین‌المللی برای کشورها و شرکت‌ها می‌شود. مثلا فرمان‌های اجرائی متعددی که لغو شده‌اند، باید مجددا با شرایط جدید تطبیق یابند و مجوزها و استثناهای متعددی صادر شوند. این در حالی است که اکثریت کارشناسان مسلط و با تجربه‌ای که قبلا با دولت اوباما کار می‌کردند از دولت ترامپ خارج شده یا به کارهای دیگر مشغول شده‌اند و تقریبا همه آنها با روش کار ترامپ در اکثر زمینه‌ها به‌ویژه برجام مخالف‌اند. به‌علاوه، کشورهای آسیایی و اروپایی که بار قبل به‌طور کم‌وبیش کامل با دولت اوباما همکاری کردند، این‌بار با توجه به پایبندی ایران به تعهداتش ذیل برجام، شدیدا نسبت به همکاری با دولت ترامپ درراستای نقض برجام اکراه دارند؛ به‌ویژه در‌صورتی‌که ترامپ به نظرات و پیشنهادهاي اتحادیه اروپا و کسانی مانند مکرون بی‌اعتنا بماند. ضمن اینکه رابطه ترامپ با اکثر کشورها، از جمله به‌دلیل سیاست‌های
تجاری، زیست‌محیطی و... بسیار نامساعد است.
در چنین شرایطی به نظر می‌رسد که محتمل‌ترین گزینه ترامپ در 22 اردیبهشت می‌تواند خودداری او از تمدید تعلیق تحریم قانون NDAA باشد. در این صورت، با توجه به توضیحات فوق، تحریم‌های عملی فوری علیه ایران اعمال نمی‌شود و یک فرصت دوماهه دیگر برای توافق با اروپا فراهم خواهد شد. این گزینه درعین‌حال، می‌تواند فعلا نظر پایگاه رأی ترامپ را نیز که خواستار خروج او از برجام است، تأمین کند. گروهی از اعضای معتدل دولت ترامپ و افراد سیاسی همسو با او نیز که سیاست 16ماهه او برای ایجاد بلاتکلیفی در مورد برجام و اعمال تحریم‌های غیر‌هسته‌ای جدید را فعلا کافی می‌دانند، موافق با این گزینه هستند. به باور آنها، ترامپ همچنان می‌تواند با استناد به ادامه مذاکرات با اروپا و پیشرفت‌های حاصله، تصمیم نهایی را به تعویق بياندازد و بر مدیریت ائتلاف فراآتلانتیکی که برایشان مهم است، متمرکز شود.
برخی احتمالات و توصیه‌های دیگر به ترامپ نیز به شرح زیر قابل تلخیص است:
1- وزیر خزانه‌داری آمریکا در 11 آوریل در یکی از جلسات کنگره گفت: «اعاده تحریم‌ها الزاما به معنی خروج آمریکا از برجام نیست؛ بلکه تنها به این معنی است که تحریم‌های اولیه و ثانویه از سر گرفته شده‌اند.» از نظر او و امثال او این یک راه‌حل میانه است با این فرض که آمریکا ضمن تحمیل مجدد تحریم‌ها همچنان در ترتیبات برجام مانند کمیسیون مشترک و کمیته تدارکاتی و... شرکت خواهد کرد و برجام حفظ خواهد شد. البته اگر این توهم را بتوان راه‌حل دانست، ایران نیز می‌تواند متقابلا برنامه هسته‌ای خود را از سر گیرد و اعلام کند که همچنان به برجام پایبند است. روشن است که در صورت اعاده تحریم‌ها که نقض مهم‌ترین تعهد آمریکاست، برجام موضوعیت خود را از دست خواهد داد.
2- برخی دیگر نیز مدعی وجود امکان اعمال تحریم‌های تعلیق‌شده به بهانه‌های دیگر مثلا تروریسم، حمایت از بشار اسد و... هستند. این نیز البته توهمی بیش نیست؛ چراکه در بند 26 برجام به صراحت تأکید شده که آمریکا حق اعاده و تحمیل مجدد تحریم‌های هسته‌ای فراملی به شرح مندرج در ضمیمه 2 برجام را ندارد. البته در این مورد ایران نیز می‌تواند با اعاده برنامه هسته‌ای خود مدعی ادامه عضویت در برجام باشد.
3- گزینه دیگر می‌تواند این باشد که آمریکا از تمدید تعلیق تحریم‌ها در 12 مي و 12 جولاي خودداری کرده و سپس عدم اعاده قطع‌نامه‌های شورای امنیت را موکول به ادامه پایبندی ایران به تعهداتش ذيل برجام كند. آنچه «تحریم‌های ظالمانه» لقب گرفت، تحریم‌های مالی، نفتی و... بود. قطع‌نامه‌های شورای امنیت که ناظر بر منع همکاری‌های هسته‌ای و اقلام دومنظوره‌ای و سلاح و همکاری موشکی و مانند اینها بود، هیچ‌گاه فشار اقتصادی عمده‌ای را موجب نشد.
4- برخی مانند بولتون و پمپئو که از ابتدا مخالفتشان با برجام ربط چندانی به خود برجام نداشت، بلکه بیشتر ناشی از امکاناتی بود که این توافق برای ایران فراهم می‌کرد، بعید است به هیچ شکل با «اصلاح برجام» به تنهایی کوتاه بیایند. آنها مدعی‌اند که نظام ایران به لطف برجام هم تقویت شد، هم فراغ بال یافت و هم مشکلات مالی‌اش برطرف شد. بنابراين آنها که در اصل در پی «تغییر رژیم» هستند، اصلاح برجام و پرداختن به ابعاد منطقه‌ای و موشکی امر را تنها مرحله‌ای برای پیگیری هدف نهایی خود می‌دانند. البته اینها ممکن است در سیر بعدی امور منزوی شوند.
5- مارک دوبوویتز رئیس بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها و یکی از معماران استراتژی فشار بر ایران بر آن است که ترامپ نباید برای خروج از برجام عجله کند. وی سیاست «محدوده امن « «safe harbor» را پیشنهاد می‌کند؛ به این معنی که آمریکا مدتی مثلا شش ماه به بانک‌ها و شرکت‌های خارجی که با ایران کار می‌کنند، فرصت دهد تا کار خود با ایران را متوقف کنند. وی معتقد است که از این طریق بی‌ثباتی و بلاتکلیفی طولانی‌تر و شدیدتر می‌شود و اروپا نیز فرصت بیشتری برای تصمیم‌گیری خواهد داشت.
در مورد اینکه گزینه‌های ایران چه می‌تواند باشد، ورای کلیاتی که تاکنون توسط مقامات مطرح شده، تصمیم نهایی ایران تماما بستگی به طرز عمل ترامپ و نیز نحوه واکنش اروپا و دیگر کشورها در برابر آن خواهد داشت. بنابراين طیفی از گزینه‌ها، از ماندن در برجام با وجود خروج آمریکا و کمک به افزایش انتقاد جهانی از آمریکا گرفته تا خروج از برجام و اعاده کامل برنامه هسته‌ای، در برابر ایران قرار خواهد داشت. مادام که تصمیم ترامپ و واکنش‌های بین‌المللی به آن روشن نشده، مشکل می‌توان گزینه مشخصی را برای ایران در نظر گرفت.
ترامپ در 22 دی به اروپا و کنگره اولتیماتوم داد که چنانچه تا 22 اردیبهشت کاری برای اصلاح برجام و برخورد با برنامه‌های منطقه‌ای و موشکی ایران انجام ندهند، از برجام خارج خواهد شد. با نزدیک‌شدن به این تاریخ، حدس و گمان‌ها درباره تصمیمی که ترامپ ممکن است بگیرد، رو به افزایش است. در 22 اردیبهشت، دوره چهارماهه تعلیق تحریم‌های یکی از چهار قانون اصلی تحریم ایران به پایان می‌رسد و اگر تمدید نشود، تحریم‌های مندرج در آن نافذ می‌شود. هدف بخش 1245 این قانون، یعنی «قانون مجوز دفاع ملی» NDAA، تحریم فروش نفت ایران ازطریق تحریم بانک مرکزی ایران است. مطابق این قانون، وزارت خزانه‌داری آمریکا ملزم به اعمال تحریم علیه آن دسته از نهادهای بانکی و مالی خارجی است که با بانک مرکزی ایران رابطه کاری دارند، مگر اینکه کشورهای مربوطه آن نهادهای مالی خارجی خرید نفت از ایران را به مقدار مورد نظر دولت آمریکا کاهش داده باشند. قبل از برجام، دولت آمریکا حجم نفت خریداری‌شده ازسوی هر کشور در یک دوره شش ماهه را با حجم آن دوره قبل مقایسه می‌کرد و درباره اعمال یا عدم اعمال تحریم تصمیم می‌گرفت. در دوره اوباما کاهش 20 درصدی برای هر دوره ازسوی هر کشور
کافی شمرده می‌شد. به فرض شروع این تحریم از 22 اردیبهشت، به یک دوره زمانی برای اطلاع از اینکه آیا خرید نفت ایران ازسوی کشورهای مختلف کاهش یافته یا خیر، نیاز خواهد بود. دولت اوباما در یک فرمان اجرائی در فوریه 2012 دوره زمانی را شش ماهه و الزام کشورها به کاهش خرید را 20 درصد در هر دوره تعیین کرد و نیز اقداماتی را برای تشدید تحریم بانک مرکزی و به‌ویژه بلوکه‌کردن دارایی‌های آن و برخی دیگر بانک‌های ایران مقرر کرده بود. ترامپ نیز در صورت اعاده این تحریم نیاز به صدور فرمان مشابهی دارد.
12 جولاي (22 خرداد) تاریخ بسیار مهم‌تری از نظر تمدید تعلیق تحریم‌هاست. در این تاریخ تعلیق تحریم‌های ناشی از قانون تحریم ایران (ISA) (تحریم‌های اقتصادی ا جمله منع سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز ایران)، قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر در سوریه ITRSHRA یا ITRA (تشدید دیگر تحریم‌های فراملی و تعمیم ممنوعیت کار شعب شرکت‌های آمریکایی در خارج با ایران، تحریم بیمه و...) و تعلیق تحریم‌های مندرج در قانون آزادی ایران و عدم‌اشاعه IFCA (ممنوعیت کار با ایران در حوزه‌های بیمه، کشتی‌رانی، کشتی‌سازی، معاملات فلزات و...) باید تمدید شود.
مسئله مهم این است که اگرچه به ظاهر تحریم‌ها به‌راحتی و به‌سرعت قابل اعاده به‌نظر می‌رسند، اما درواقع چنین نیست. اعمال مجدد آنها به نحوی مؤثر، مستلزم انجام کارهای عظیم تکنیکی، حقوقی و دیپلماتیک است. در‌غیر‌این‌صورت، موجب آشفتگی و بی‌نظمی و اغتشاش در سطح بین‌المللی برای کشورها و شرکت‌ها می‌شود. مثلا فرمان‌های اجرائی متعددی که لغو شده‌اند، باید مجددا با شرایط جدید تطبیق یابند و مجوزها و استثناهای متعددی صادر شوند. این در حالی است که اکثریت کارشناسان مسلط و با تجربه‌ای که قبلا با دولت اوباما کار می‌کردند از دولت ترامپ خارج شده یا به کارهای دیگر مشغول شده‌اند و تقریبا همه آنها با روش کار ترامپ در اکثر زمینه‌ها به‌ویژه برجام مخالف‌اند. به‌علاوه، کشورهای آسیایی و اروپایی که بار قبل به‌طور کم‌وبیش کامل با دولت اوباما همکاری کردند، این‌بار با توجه به پایبندی ایران به تعهداتش ذیل برجام، شدیدا نسبت به همکاری با دولت ترامپ درراستای نقض برجام اکراه دارند؛ به‌ویژه در‌صورتی‌که ترامپ به نظرات و پیشنهادهاي اتحادیه اروپا و کسانی مانند مکرون بی‌اعتنا بماند. ضمن اینکه رابطه ترامپ با اکثر کشورها، از جمله به‌دلیل سیاست‌های
تجاری، زیست‌محیطی و... بسیار نامساعد است.
در چنین شرایطی به نظر می‌رسد که محتمل‌ترین گزینه ترامپ در 22 اردیبهشت می‌تواند خودداری او از تمدید تعلیق تحریم قانون NDAA باشد. در این صورت، با توجه به توضیحات فوق، تحریم‌های عملی فوری علیه ایران اعمال نمی‌شود و یک فرصت دوماهه دیگر برای توافق با اروپا فراهم خواهد شد. این گزینه درعین‌حال، می‌تواند فعلا نظر پایگاه رأی ترامپ را نیز که خواستار خروج او از برجام است، تأمین کند. گروهی از اعضای معتدل دولت ترامپ و افراد سیاسی همسو با او نیز که سیاست 16ماهه او برای ایجاد بلاتکلیفی در مورد برجام و اعمال تحریم‌های غیر‌هسته‌ای جدید را فعلا کافی می‌دانند، موافق با این گزینه هستند. به باور آنها، ترامپ همچنان می‌تواند با استناد به ادامه مذاکرات با اروپا و پیشرفت‌های حاصله، تصمیم نهایی را به تعویق بياندازد و بر مدیریت ائتلاف فراآتلانتیکی که برایشان مهم است، متمرکز شود.
برخی احتمالات و توصیه‌های دیگر به ترامپ نیز به شرح زیر قابل تلخیص است:
1- وزیر خزانه‌داری آمریکا در 11 آوریل در یکی از جلسات کنگره گفت: «اعاده تحریم‌ها الزاما به معنی خروج آمریکا از برجام نیست؛ بلکه تنها به این معنی است که تحریم‌های اولیه و ثانویه از سر گرفته شده‌اند.» از نظر او و امثال او این یک راه‌حل میانه است با این فرض که آمریکا ضمن تحمیل مجدد تحریم‌ها همچنان در ترتیبات برجام مانند کمیسیون مشترک و کمیته تدارکاتی و... شرکت خواهد کرد و برجام حفظ خواهد شد. البته اگر این توهم را بتوان راه‌حل دانست، ایران نیز می‌تواند متقابلا برنامه هسته‌ای خود را از سر گیرد و اعلام کند که همچنان به برجام پایبند است. روشن است که در صورت اعاده تحریم‌ها که نقض مهم‌ترین تعهد آمریکاست، برجام موضوعیت خود را از دست خواهد داد.
2- برخی دیگر نیز مدعی وجود امکان اعمال تحریم‌های تعلیق‌شده به بهانه‌های دیگر مثلا تروریسم، حمایت از بشار اسد و... هستند. این نیز البته توهمی بیش نیست؛ چراکه در بند 26 برجام به صراحت تأکید شده که آمریکا حق اعاده و تحمیل مجدد تحریم‌های هسته‌ای فراملی به شرح مندرج در ضمیمه 2 برجام را ندارد. البته در این مورد ایران نیز می‌تواند با اعاده برنامه هسته‌ای خود مدعی ادامه عضویت در برجام باشد.
3- گزینه دیگر می‌تواند این باشد که آمریکا از تمدید تعلیق تحریم‌ها در 12 مي و 12 جولاي خودداری کرده و سپس عدم اعاده قطع‌نامه‌های شورای امنیت را موکول به ادامه پایبندی ایران به تعهداتش ذيل برجام كند. آنچه «تحریم‌های ظالمانه» لقب گرفت، تحریم‌های مالی، نفتی و... بود. قطع‌نامه‌های شورای امنیت که ناظر بر منع همکاری‌های هسته‌ای و اقلام دومنظوره‌ای و سلاح و همکاری موشکی و مانند اینها بود، هیچ‌گاه فشار اقتصادی عمده‌ای را موجب نشد.
4- برخی مانند بولتون و پمپئو که از ابتدا مخالفتشان با برجام ربط چندانی به خود برجام نداشت، بلکه بیشتر ناشی از امکاناتی بود که این توافق برای ایران فراهم می‌کرد، بعید است به هیچ شکل با «اصلاح برجام» به تنهایی کوتاه بیایند. آنها مدعی‌اند که نظام ایران به لطف برجام هم تقویت شد، هم فراغ بال یافت و هم مشکلات مالی‌اش برطرف شد. بنابراين آنها که در اصل در پی «تغییر رژیم» هستند، اصلاح برجام و پرداختن به ابعاد منطقه‌ای و موشکی امر را تنها مرحله‌ای برای پیگیری هدف نهایی خود می‌دانند. البته اینها ممکن است در سیر بعدی امور منزوی شوند.
5- مارک دوبوویتز رئیس بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها و یکی از معماران استراتژی فشار بر ایران بر آن است که ترامپ نباید برای خروج از برجام عجله کند. وی سیاست «محدوده امن « «safe harbor» را پیشنهاد می‌کند؛ به این معنی که آمریکا مدتی مثلا شش ماه به بانک‌ها و شرکت‌های خارجی که با ایران کار می‌کنند، فرصت دهد تا کار خود با ایران را متوقف کنند. وی معتقد است که از این طریق بی‌ثباتی و بلاتکلیفی طولانی‌تر و شدیدتر می‌شود و اروپا نیز فرصت بیشتری برای تصمیم‌گیری خواهد داشت.
در مورد اینکه گزینه‌های ایران چه می‌تواند باشد، ورای کلیاتی که تاکنون توسط مقامات مطرح شده، تصمیم نهایی ایران تماما بستگی به طرز عمل ترامپ و نیز نحوه واکنش اروپا و دیگر کشورها در برابر آن خواهد داشت. بنابراين طیفی از گزینه‌ها، از ماندن در برجام با وجود خروج آمریکا و کمک به افزایش انتقاد جهانی از آمریکا گرفته تا خروج از برجام و اعاده کامل برنامه هسته‌ای، در برابر ایران قرار خواهد داشت. مادام که تصمیم ترامپ و واکنش‌های بین‌المللی به آن روشن نشده، مشکل می‌توان گزینه مشخصی را برای ایران در نظر گرفت.