احیای «سازمان برنامه و بودجه» چه الزاماتي دارد؟
گسترش فساد اداري در نبود سازمان برنامه
دکتر مهدی عسلی . کارشناس ارشد اقتصاد انرژی
هنگامی که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه‌وبودجه سابق) در دولت نهم منحل شد، توضیح رسمی قانع‌کننده‌ای در دلایل آن اقامه نشد. این توضیح با توجه به اهمیت سازمان برنامه‌وبودجه در مدیریت اقتصادی کشور، ضروری بود زیرا از نظر کارشناسان اقتصادی و از جمله بسیاری از کارشناسان و مدیران سازمان برنامه‌وبودجه سابق، انحلال نهاد مسوول برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی، آن هم سازمانی با سوابق و توان کارشناسی سازمان برنامه‌ریزی و بودجه، خطر تضعیف انضباط مالی، اختلال و حتی به هم ریختگی در تخصیص منابع بخش عمومی و در نتیجه کاهش آهنگ رشد اقتصادی را به همراه داشت. در مقابل از اظهارنظر مقامات مختلف در توجیه انحلال سازمان برنامه‌وبودجه استنباط می‌شد که دولت نهم سازمان برنامه‌وبودجه را از عوامل نادیده گرفته‌شدن اولویت‌های مورد نظر دولت در بودجه‌های جاری و عمرانی و کندی فرآیند تصمیم‌گیری در تخصیص منابع و در نتیجه کندی اجرای طرح‌های عمرانی و کاهش شتاب توسعه کشور می‌داند. آن هم در زمانی که درآمدهای دولت با ترقی قیمت‌های نفت افزایش قابل‌توجهی یافته و محدودیتی از لحاظ منابع مالی احساس نمی‌شد. مطابق این نظر دستگاه اجرایی با انحلال سازمان
برنامه‌وبودجه می‌توانست اجرای طرح‌های عمرانی را تسریع کرده و با سیاست‌های انتقالی به عادلانه‌ترشدن توزیع درآمدها نیز کمک کند. احیای سازمان برنامه، شعار کاندیداهای ریاست‌جمهوری اکنون شش سال پس از انحلال سازمان برنامه‌وبودجه و در اواخر کار دولت دهم انتشار گزارشی رسمی از سوی دولت در ارزیابی این اقدام و آثار و نتایج آن و توصیه‌هایی برای سازمان متصدی برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی در آینده، می‌تواند بسیار مفید و برای دولت‌های آینده راهگشا باشد. به‌خصوص که در هفته‌های اخیر اکثر نمایندگان مجلس و نیز برخی از نامزدهای ریاست‌جمهوری، ضرورت احیای سازمان برنامه‌وبودجه کشور را مطرح کرده‌اند. نگارنده نیز مانند بسیاری از کارشناسان اقتصاد و برنامه‌ریزی احیای سازمان برنامه‌وبودجه را ضروری و مفید می‌داند اما در عین حال معتقد است از فرصت احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌توان برای رفع کاستی‌های سازمان قبلی و ایجاد سازمان برنامه‌وبودجه‌ای متناسب با شرایط کنونی و چالش‌های قابل پیش‌بینی آینده استفاده کرد. بنابراین در این نوشته به نکاتی که جا دارد در احیای احتمالی سازمان برنامه‌وبودجه مورد توجه قرار گیرند به اختصار
اشاره شده است. تخصیص منابع عمومی، موضوعی سیاسی است چون بحث از سازمان برنامه‌وبودجه در واقع گفت‌وگو پیرامون مدیریت مخارج دولت است، در ابتدای بحث به این نکته توجه شود که در ادبیات علوم اجتماعی، موضوع سیاست‌های مالی و مخارج بخش عمومی از سه دیدگاه مختلف اقتصادی، علوم سیاسی و علوم مدیریتی مورد بررسی قرار گرفته است. در اینجا به مساله مخارج بخش عمومی از دیدگاه نظریه اقتصاد پرداخته شده و تحلیل مخارج بخش عمومی از دیدگاه علوم سیاسی و علوم مدیریتی مدنظر نبوده و به متخصصان آن رشته‌ها واگذار شده است. در دیدگاه اقتصادی بودجه مطلوب تخصیصی از منابع عمومی به طرح‌های عمرانی و فعالیت‌های جاری در بخش دولتی مورد نظر است که تابعی از رفاه اجتماعی را مشروط به محدودیت‌های موجود به بیشترین میزان ممکن افزایش دهد. بنابراین بحث در آن است که چه شیوه‌هایی در برآورد درآمدها و تخصیص منابع در بودجه‌های جاری و عمرانی اتخاذ شود تا هدف مزبور تحقق یابد. البته تخصیص منابع عمومی نهایتا موضوعی است سیاسی و بستگی به توافق و سازش گروه‌های سیاسی هیات حاکمه داشته و از سوی دیگر تنظیم و اجرای بودجه تشکیلات عظیمی مانند دولت محدود به
قابلیت‌های سازمانی و کنترل تخصیص منابع در سطوح مختلف مدیریتی است. با این حال این موارد در این نوشته مختصر مورد بحث نیست هرچند اگر دقت شود ویژگی‌های نظام سیاسی و ساختار مدیریتی تشکیلات دولتی در کشور در واقع به صورت محدودیت‌های مساله بهینه‌سازی تخصیص منابع بخش عمومی به‌طور تلویحی در رویکرد اقتصادی نیز لحاظ می‌شوند. یکی از دلایل آشفتگی اقتصاد کشور تردیدی نیست که عملکرد هر نظام اقتصادی تحت تاثیر وجود و کارآیی نهادهای تصمیم‌سازی و سیاستگذاری اقتصادی است. نمی‌توان انتظار داشت نظام اقتصادی که فاقد نهادهای توانمند تصمیم‌سازی و سیاستگذاری اقتصادی است در بلندمدت عملکرد رضایت‌بخشی داشته باشد. یکی از دلایل اصلی آشفتگی اقتصاد کشور فقدان یا ضعف نهادهای کارآمد تصمیم‌سازی و سیاستگذاری‌های پولی و مالی است و این موضوع به اندازه‌ای روشن است که احتیاج به توضیح بیشتر ندارد. در هر حال در میان دستگاه‌های اقتصادی کشورهای توسعه یافته و اقتصادهای در حال ظهور که در آنها مدیریت اقتصادی امری جدی و خطیر بوده و تصمیمات مهم اقتصادی با مطالعات کارشناسی دقیق و تمهید مقدمات لازم صورت می‌گیرد، ارگان‌های مربوط به تنظیم
بودجه و تخصیص مخارج بخش عمومی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ چراکه تخصیص غلط و غیربهینه منابع بخش عمومی، می‌تواند موجب تضییع منابع کشور شده، رشد و توسعه اقتصادی را کند و حتی متوقف کند. فقدان یک نهاد کارآمد بودجه‌نویسی همچنین با بی‌انضباطی مالی و حتی گسترش فساد اداری همراه است زیرا این واقعیتی است انکارناپذیر که در هر نظام اقتصادی افراد و گروه‌های سیاسی با نفوذ، دایما مترصد دستیابی به رانت‌هایی هستند که به‌طور بالقوه در تخصیص منابع بخش عمومی وجود دارد و یک نظام بودجه‌نویسی فاقد شفافیت و حسابدهی مقامات مسوول، بهترین فرصت را برای رانت‌جویی فراهم می‌کند. سازمان برنامه، مانعی برای فساد احتمال فساد و سوءاستفاده‌های مالی به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه که در آنها به دلیل غیبت احزاب مخالف قدرتمند و نیز مطبوعات آزاد سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها به‌طور سیستماتیک مورد نقد و بررسی قرار نمی‌گیرند بیشتر است و اگر کشورهای در حال توسعه صادر‌کننده نفت را که در آنها بخش مهمی از درآمدهای قابل توجه نفت از طریق بودجه‌های سالانه دولت صرف می‌شود در نظر بگیریم، متوجه می‌شویم که اهمیت نظام کارآمد بودجه‌نویسی و
تخصیص منابع بخش عمومی برای رشد و توسعه اقتصادی در این کشورها حتی بالاتر است. در واقع یکی از موانع مهم گسترش فساد مالی در بخش دولتی، وجود یک نظام سالم و شفاف مالی است که در آن بر رعایت اصل حسابدهی مقامات رسمی در برابر تصمیماتی که می‌گیرند، تاکید شده است. برای ایجاد یک نظام مالی منضبط و سالم قوانین و مقررات صریح و روشن و نیز نهاد یا سازمان بودجه‌ریزی توانمند و کارآمدی مورد نیاز است که بتواند منابع بخش عمومی را در چارچوب و مسیر اهداف سیاست‌های مالی و اقتصادی کشور که در مجموع رفاه اجتماعی را بیشتر می‌کند تخصیص داده با نظارت صحیح بر اجرای برنامه‌وبودجه‌های سالانه از صرف منابع عمومی در خلاف آن جهت، جلوگیری کند. از عوامل مهم موفقیت یک سازمان برنامه‌وبودجه، تناسب و سازگاری ساختار آن سازمان با ماهیت و نقش سیاست‌های مالی در مدیریت اقتصادی است؛ به این نکات در سطور زیر اشاره شده است. نقش کلیدی سازمان برنامه در وضعیت رکود اقتصادی در ادبیات اقتصادی برای سیاست‌های مالی دولت به‌طور کلی سه نقش یا عملکرد فرض می‌شود که بهتر است از هم متمایز شوند. این تمایز، همان‌طور که خواهیم دید، در سازماندهی نهاد
برنامه‌وبودجه‌ریزی مفید بلکه ضروری است. این سه نقش عبارتند از: 1- تخصیص منابع برای تولید کالاها و خدمات بخش عمومی؛ یعنی تامین مخارج (برنامه‌های جاری و عمرانی) فعالیت دستگاه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی که به تولید این کالاها اشتغال دارند. این دستگاه‌ها اعم از ادارات و سازمان‌های بخش اجتماعی، نظامی و انتظامی، ادارات عمومی و اقتصادی است که از طریق تخصیص بودجه بخش عمومی فعالیت می‌کنند. 2- نقش مربوط به توزیع عادلانه‌تر درآمدها و 3- اتخاذ و اجرای سیاست‌ها با ثبات‌سازی نظام اقتصادی. این سه وظیفه یا نقش به‌خوبی تاثیر مهم سیاست‌های مالی دولت‌ها را نه‌تنها در کارآیی نظام اقتصادی؛ (که آن را می‌توان مترادف با رشد و توسعه با ثبات اقتصادی همراه با اشتغال کامل عوامل تولید دانست)؛ بلکه در بهبود توزیع درآمدها، (که شاخص مهمی از عدالت اجتماعی است) نشان می‌دهد. در توضیح مساله اگر از نقش باثبات‌سازی نظام اقتصادی که مربوط به مدیریت تقاضای کل در اقتصاد است شروع کنیم، شاید اهمیت سیاست‌های مالی در توسعه اقتصادی کشور بهتر معلوم شود. درواقع نظام مالی دولت تلفیقی از مسایل کلان اقتصادی اشتغال و رشد اقتصادی و توزیع درآمدها با
تصمیم‌گیری‌های اقتصاد خرد مربوط به تخصیص منابع به تولید کالاها و خدمات در بخش عمومی است. از زمان انتشار کتاب معروف کینز، اقتصاددان بزرگ انگلیسی در سال 1936 میلادی سیاست‌های باثبات‌سازی اقتصادی به‌طور بسیار گسترده‌ای مورد بحث و بررسی اقتصاددانان و صاحبنظران علوم اجتماعی بوده است. نظریه مدیریت تقاضای کل نظام اقتصادی برای اجتناب از رکود اقتصادی یا خروج از آن در مقابل خنثی بودن سیاست‌های دولت‌ها در تاثیر‌گذاری بر روند متغیرهای واقعی اقتصاد به‌خصوص در بلندمدت موضوع بحث‌های پایان‌ناپذیر نحله‌های فکری رقیب در حیطه علم اقتصاد کلان بوده است که همچنان ادامه دارد. برای مثال چند ماه پیش الیور بلانشارد اقتصاددان معروف فرانسوی‌الاصل آمریکایی که در حال حاضر اقتصاددان ارشد صندوق بین‌المللی پول محسوب می‌شود در مقاله‌ای که به اتفاق همکار خود منتشر کرد با بررسی اقتصادسنجی داده‌های آماری مربوط به اقتصاد و مخارج مالی شمار زیادی از کشورها نشان داد که تاثیر سیاست‌های انبساطی مالی در زمان رکود اقتصادی بیش از تاثیر آن در شرایط رونق اقتصادی است که تاکیدی مجدد بر نقش باثبات‌سازی سیاست‌های بودجه‌ای دولت‌هاست. شاید بتوان گفت معاونت
اقتصادی سازمان برنامه‌وبودجه سابق درواقع متصدی همین نقش بوده است هرچند ساختار آن معاونت صرفا متمرکز بر مسایل اقتصاد کلان رشد و توسعه اقتصادی نبوده و مسوولیت هماهنگی بخش‌های مختلف در فرآیند برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه و تلفیق بودجه با در نظر گرفتن بودجه عمومی و شرکت‌های دولتی و برنامه‌های توسعه منطقه‌ای را نیز داشته است. در هر حال برای اجتناب از طولانی شدن بحث و ورود به جزییات همین‌قدر می‌توان گفت که اهمیت موضوع، به‌خصوص در شرایط کنونی که کشور با بیکاری گسترده نیروی کار و رکود اقتصادی مواجه است، اقتضا می‌کند که در احیای احتمالی سازمان برنامه‌وبودجه به این نقش کلیدی سیاست‌های مالی توجه شده و وظایف آن بخش از سازمان که عهد‌ه‌دار بررسی و مدیریت تقاضای کل برای باثبات‌سازی اقتصادی است به‌روشنی شرح و بسط داده شود تا سازمان بتواند با پیش‌بینی چرخه‌های اقتصادی سیاست‌های مناسب مالی و اقتصادی را به‌موقع پیشنهاد دهد. هدفمندکردن یارانه‌ها، زیر نظر سازمان برنامه به‌طور مشابه ادبیات وسیعی در نقش سیاست‌های مالی در توزیع درآمدها وجود دارد. برقراری یا لغو یارانه‌ها، تغییر در پرداخت‌های انتقالی دولت، اصلاح
نظام مالیاتی و برقراری یا تغییر نرخ‌های مالیاتی از مباحث اصلی اقتصاد بخش عمومی است که هر روز با ملاحظات هوشمندانه نظری و نتایج مطالعات تجربی دامنه آن توسعه پیدا می‌کند. ضعف نظام مالیاتی و نامناسب بودن شیوه‌های پرداخت یارانه‌ها از ویژگی‌های نظام اقتصادی کشور بوده است. برای مثال بررسی داده‌های آماری اقتصاد کلان کشور نشان می‌دهد که در نیم‌قرن گذشته پایه مالیاتی (نسبت درآمد مالیاتی دولت به تولید ناخالص داخلی) در کشور بسیار کوچک و سهم درآمدهای نفت در بودجه دولت بسیار بالا بوده است. از سوی دیگر تثبیت قیمت برخی از کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی برای سالیان متمادی و افزایش قیمت‌های بین‌المللی نفت و انرژی در سال‌های اخیر موجب افزایش یارانه‌های انرژی به ابعاد غیرقابل تحمل شد که تداوم آن عملا غیرممکن بود. در دو سال گذشته حذف یارانه‌ها و بازپرداخت منابع حاصل به خانوارها پیامدهای ناخواسته‌ای داشت که نشانه بارزی از ضعف نهادهای اقتصادی کشور در اتخاذ و اجرای صحیح سیاست‌های مالی و پولی است. توزیع عادلانه درآمدها، چه در سطح خانوارها و چه از نظر منطقه‌ای همواره یکی از خواسته‌های مردم و شعارهای مسوولان بوده است با این حال
تاکنون توفیق کاملی در این مورد حاصل نشده است. در اکثر کشورهای توسعه‌یافته سرانه مخارج عمومی (خدمات و کالاهایی که توسط دولت‌ها ارایه می‌شود) در سرتاسر کشور یکسان یا بسیار به هم نزدیک است درحالی‌که در کشور ما هنوز راه درازی برای رسیدن به این شاخص‌ها باقی است. یک سازمان برنامه‌وبودجه مناسب برای شرایط کنونی کشور باید مساله توزیع عادلانه درآمدها را، در سطح مناطق و خانوارها، به عنوان یکی از وظایف اصلی در مرکز فعالیت‌های خود قرار دهد. سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها باید در این بخش با تفصیل و جزییات لازم از جمله با کاربرد تحلیل‌های هزینه فرصت اجتماعی تغییر سیاست‌های مالیاتی و یارانه‌ها بررسی و ارزیابی و تصمیم‌های مناسب بودجه‌ای پیشنهاد شود. باید توجه کرد که سیستم ناکارآمد و آشفته کنونی کمک‌های انتقالی دولت شامل پرداخت‌های برنامه هدفمندکردن یارانه‌ها، نظام مطلوبی برای کمک به توزیع عادلانه‌تر درآمدها نیست و بنابراین نمی‌تواند در سال‌های آینده ادامه یابد زیرا نه‌تنها به اهداف دولت در عادلانه کردن توزیع درآمدها کمک زیادی نمی‌کند بلکه از طریق دامن‌زدن به فشارهای تورمی به شکاف‌های موجود دامن می‌زند. بنابراین پیشنهاد
می‌شود در صورت احیای سازمان برنامه‌وبودجه بخش یا معاونتی برای کارشناسی و مدیریت یکپارچه کمک‌های انتقالی دولت به خانوارهای کم‌درآمد و طراحی و پیشنهاد سیاست‌های اصلاحی متناسب با تغییر شرایط اقتصادی اجتماعی کشور ایجاد شود. نظام بودجه‌ریزی برنامه‌ای لازم داریم هرچند بررسی‌ها و تصمیم‌سازی‌های مربوط به باثبات‌سازی اقتصادی و نیز بهبود توزیع درآمدها وظایفی مهم برای یک سازمان برنامه‌وبودجه متصدی سیاست‌های مالی دولت است اما بدون‌شک سنگین‌ترین وظایف از نظر حجم کارها و تعامل با دستگاه‌های اجرایی کشور به تنظیم برنامه‌های عمرانی و بودجه‌های سالانه بخش عمومی مربوط می‌شود. قبل از انحلال، سازمان برنامه‌وبودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سال 1379) برای سالیان طولانی تنظیم برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و بودجه سالانه دستگاه‌های بخش عمومی شامل بودجه جاری و طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی با کمک‌های دستگاه‌های اجرایی را برعهده داشت (وظیفه‌ای که اکنون به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی محول شده است) و می‌توان گفت آن سازمان با توجه به تجربه طولانی، ساختار و فرهنگ سازمانی قوی و نیز حضور کارشناسان و مدیران برجسته و
کارآزموده در تدوین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه تا حد زیادی موفق بود هرچند همواره می‌توان عملکرد هر سازمانی را بهبود داد. طبق قانون تشکیل سازمان برنامه‌وبودجه نظام بودجه‌نویسی در ایران یک نظام بودجه برنامه‌ای بوده و بودجه‌های سالانه اعم از بودجه‌های جاری و عمرانی در واقع اجرای سالانه برنامه پنج‌ساله توسعه کشور است. تنظیم بودجه‌های سالانه در چارچوب برنامه‌های میان‌مدت از امتیازاتی مانند مرتبط‌کردن برنامه‌ها و سیاست‌های میان‌مدت اقتصادی با بودجه‌های سالانه برخوردار است که اگر درست انجام شود، به ثبات و موازنه کلان بودجه‌ها و انضباط مالی کمک می‌کند. بنابراین حتی اگر سازمان برنامه‌وبودجه احیا هم نشود، بهتر است بودجه‌ریزی برنامه‌ای در کشور ادامه یابد. در هر حال احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند فرصت مناسبی برای بازبینی روش‌های تدوین برنامه و تنظیم بودجه فراهم کرده زمینه را برای اتخاذ شیوه‌های کارآمدتر برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی فراهم کند. تردیدی نیست که تنظیم بودجه‌های جاری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها با روش‌های کارآمدتر تخصیص منابع بخش دولت را بهبود داده و به رشد و توسعه اقتصادی کشور کمک می‌کند.
رفاه اجتماعی یعنی چه؟ تا آنجایی که نگارنده اطلاع دارد نظام بودجه‌نویسی دولت در حال حاضر مبتنی بر بودجه‌ریزی عملیاتی است هرچند به نظر می‌رسد این روش بودجه‌نویسی در تمام دستگاه‌ها به‌طور کامل و دقیق به کار گرفته نمی‌شود. کاربرد صحیح این روش بودجه‌نویسی در چارچوب برنامه‌های توسعه میان‌مدت و تلفیق آن با روش‌های بودجه‌نویسی مبتنی بر عملکرد و نتیجه که عناصری از آینده‌نگری را در بودجه‌نویسی وارد می‌کند، می‌تواند روش مناسبی برای بودجه‌ریزی در ایران باشد. به‌خصوص در بودجه‌های عمرانی، می‌توان اصلاحات قابل‌توجهی انجام داد همان‌طور که به اختصار اشاره خواهد شد. ما در اینجا کلیات یک رویکرد اصولی به بودجه‌ریزی بخش عمومی را مطرح می‌کنیم که ضمن تکیه بر دیدگاه اقتصادی که در ابتدای مقاله به آن اشاره شد مبتنی بر تجربیات بین‌المللی بودجه‌نویسی و ادبیات مالیه دولت بوده و استفاده از آن می‌تواند نظام بودجه‌ریزی کشور را بهبود بخشد. هدف از اتخاذ این رویکرد بهبود تخصیص منابع دولت در فعالیت‌های جاری و پروژه‌های عمرانی است. یک تخصیص بهینه منابع بخش عمومی مترادف با آن است که رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک واحد نهایی
منابع مالی دولت در همه بخش‌ها با هم برابر باشد. به عبارت دیگر رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص ریال نهایی بودجه در آموزش و پرورش با رفاه اجتماعی حاصل از تخصیص یک ریال در بهداشت و درمان و در بخش دفاع و در سایر بخش‌ها با هم برابر باشد. این یک شاخص کلی است و هم به بودجه جاری و بودجه عمرانی اطلاق می‌شود و موفقیت در تنظیم چنان بودجه‌ای علاوه بر تخصیص بهینه منابع مالی دولت به وضوح مساله رعایت عدالت در تخصیص بودجه دولت را هم حل می‌کند. با همه جذابیتی که این بودجه نظری ممکن است داشته باشد اما می‌دانیم که تنظیم چنان بودجه‌ای برای بخش عمومی در عمل غیرممکن است. شاخص‌های عملکرد بسیاری از بخش‌های اجتماعی و عمومی کیفی است و تبدیل آنها به شاخص‌های کمی و مقایسه آن شاخص‌ها دشوار است؛ هرچند در کشورهای توسعه‌یافته مطالعات زیادی در این مورد شده و پیشرفت‌های قابل‌توجهی در اندازه‌گیری عملکرد بخش‌های مختلف اجتماعی به دست آمده است، اما هنوز نمی‌توان مساله بودجه عمومی کشورها را به صورت یک مساله بهینه‌سازی ریاضی طرح کرد و با حل آن به تخصیص بودجه به بخش‌های مختلف برای حداکثرکردن یک تابع رفاه اجتماعی رسید. هدف ما نیز در اینجا نه توصیه
غیرعملی برای تنظیم بودجه عمومی بلکه استفاده از مفهوم بهینگی در تنظیم بودجه بخش عمومی است. حل مساله بهینه‌گر بودجه عمومی به صورت یک مساله ریاضی اگر امکان‌پذیر بود این نتیجه را در بر می‌داشت که بهترین تخصیص منابع بودجه در میان تخصیص‌های ممکن جایگزین را به دست می‌داد. حال اگر در تنظیم عملی بودجه بخش عمومی اصولی را در نظر بگیریم که اطمینان داشته باشیم با رعایت آن اصول بهترین تخصیص ممکن منابع بخش عمومی به دست می‌آید طبعا این بودجه عملی یک تخصیص بهینه منابع مالی بخش عمومی هرچند نه به مفهوم اکید ریاضی خواهد بود. موضع چه دولت‌هایی قابل دفاع نیست؟ در ادبیات مالیه بخش عمومی و مدیریت مخارج دولت رعایت سه اصل زیر شرط لازم برای تنظیم یک بودجه مطلوب بخش عمومی است: - رعایت انضباط مالی در سطح کلان به مفهوم احتراز از کسری بودجه در میان‌مدت (1) - تخصیص منابع بر اساس اولویت‌های راهبردی (2) - تخصیص کارآمد و موثر بودجه در اعمال اولویت‌های راهبردی (3) ما در اینجا وارد بحث مشروعیت بودجه، به مفهوم کلی امکان نظارت و کنترل جامعه بر تنظیم و اجرای بودجه بخش عمومی که اصلی بنیادی در تنظیم و اجرای بودجه بخش عمومی در
جوامع توسعه‌یافته بوده و اصول سه‌گانه بالا در واقع بر آن اصل بنا می‌شوند، نمی‌شویم زیرا بحثی مفصل در حیطه اقتصاد سیاسی مالیه دولت است و طبعا در این مختصر نمی‌گنجد. به‌طور کلی از آنجا که هدف از تخصیص منابع بخش دولت افزایش رفاه جامعه به بیشترین میزان ممکن است فرض بر آن است که جامعه مثلا از طریق نمایندگان خود تخصیص منابع عمومی به فعالیت‌های مختلف بخش دولتی را نظارت و تایید می‌کند و اگر این فرض صادق نباشد، طبعا بحث در بودجه مطلوبی که رفاه اجتماعی را مشروط به محدودیت‌های موجود پیشینه کند موضوعیت نخواهد داشت. میزان موفقیت در رعایت اصول فوق بستگی به ترتیبات و توانمندی نهادهای اقتصادی در سطوح مختلف و عزم سیاستگذاران به رعایت این اصول در تنظیم و اجرای بودجه‌های دولت دارد. ضرورت رعایت این اصول در بودجه‌نویسی بخش عمومی با ادبیات گسترده‌ای که در این زمینه وجود دارد توضیح واضحات است و اشاره‌ای مختصر در این موارد کفایت می‌کند. رعایت انضباط مالی در سطح کلان با توجه به تاثیری که نادیده‌گرفتن این اصل در بحران اقتصادی برخی از کشورهای اروپایی داشت هم‌اکنون بیش از گذشته مورد تاکید است. نقش مرکزی انضباط مالی در رشد مستمر
بلند کشورها اکنون به خوبی آشکار شده است و موضع دولت‌هایی که این اصل را در تنظیم و اجرای بودجه بخش عمومی رعایت نمی‌کنند در هیچ‌جا قابل دفاع نیست. از سوی دیگر ضرورت تخصیص منابع بر اولویت‌های راهبردی نیز بدیهی است. جامعه می‌خواهد مطمئن شود همان‌طور که در سطح خرد، چه مصرف‌کننده و چه تولید‌کننده، منابع خود را در مواردی صرف می‌کنند که بیشترین مطلوبیت یا بازدهی را برای آنها داشته باشد در سطح کلان نیز جامعه ناگزیر از تخصیص منابع خود به مهم‌ترین نیازهای خود است که در اولویت‌های راهبردی منعکس می‌شود. نهایتا تخصیص کارآمد و موثر به اولویت‌های راهبردی است که بودجه و برنامه توسعه میان‌مدت را به هم مرتبط و اهداف برنامه را محقق می‌کند. ادبیات بسیار وسیعی از ترکیب دیدگاه‌های اقتصادی و مدیریتی در تخصیص بهینه منابع در سطح فعالیت بخش‌های عمومی اعم از بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و ... ایجاد شده است که همان‌طور که اشاره شد کمی‌کردن شاخص‌های عملکرد و استفاده از مدل‌های کمی در متن آن قرار دارد. در بودجه‌های جاری این مهم با تنظیم بودجه‌ها بر مبنای عملکرد و نتیجه که تلفیقی از گذشته تخصیص منابع در یک فعالیت مشخص و
پیش‌بینی نتایج احتمالی آن در آینده است انجام می‌شود و اجرای این شیوه، تفریق بودجه و قضاوت در نحوه تخصیص و مدیریت منابع را تسهیل می‌کند. در بودجه‌های عمرانی به خصوص طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ سرمایه‌گذاری این کاربرد روش‌ها و مدل‌های ارزیابی پروژه‌های سرمایه‌گذاری است که می‌تواند جامعه را از تخصیص بهینه منابع خود در طرح‌های عمرانی مختلف مطمئن کند. اختلاف‌نظرهایی که باعث انحلال شد بخش قابل‌توجهی از بودجه دولت‌ها صرف سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت‌های تولید کالاها و خدمات در بخش‌های اجتماعی، زیربنایی و سایر بخش‌ها می‌شود و با توجه به محدودیت منابع و تخصیص بهینه منابع بخش عمومی ضرورتا مستلزم سرمایه‌گذاری در پربازده‌ترین پروژه‌های عمرانی است. مطالعات کارشناسی برای تصمیم‌گیری در شمول یک پروژه مشخص در بودجه عمرانی بخش‌های مختلف، همواره از اهمیت زیادی در سازمان برنامه‌وبودجه برخوردار بوده است و در موارد بسیاری با توجه به ماهیت موضوع، اختلاف‌نظر بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی بر سر اجرا یا عدم اجرای پروژه‌های مشخص یا اولویت این پروژه‌ها در مقایسه با پروژه‌های
دیگر در همان بخش و یا در سایر بخش‌ها وجود داشته است. نگارنده، خود در طول خدمت در سازمان برنامه‌وبودجه شاهد موارد متعددی از همین اختلافنظرها درخصوص شمول پروژه‌های عمرانی در برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه بخش‌های مختلف بین کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه و کارشناسان و مدیران دستگاه‌های اجرایی و حتی نمایندگان مجلس، که اجرای طرح عمرانی به‌خصوصی را برای حوزه انتخابی خود مهم می‌دانسته‌اند، بوده است. چه‌بسا همان‌طور که اشاره شد، این اختلافنظرها نیز در انحلال سازمان برنامه‌وبودجه بی‌تاثیر نبوده است. همان‌طور که گفته شد ماهیت تخصیص منابع بخش عمومی امری سیاسی است و از آنجا که گروه‌های مختلف مديران عالي همواره تلاش می‌کنند منابع بیشتری را صرف برنامه‌هایی کنند که از نظر آنها اولویت دارد و منابع عمومی هم در هر حال محدود است، در نتیجه نمی‌توان این اختلافنظرها را به‌کلی از بین برد. قضاوت در پروژه‌ها باید چگونه باشد در هر حال سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند با اتخاذ روش‌های پیشرفته ارزیابی پروژه‌های عمرانی و طرح‌های سرمایه‌گذاری، اختلاف‌نظر در اولویت بودجه‌های عمرانی را کاهش داده و حداقل موضع‌گیری
سازمان برنامه‌وبودجه در مورد طرح‌های پیشنهادی عمرانی را با استناد به نتیجه کاربرد روش‌های پیشرفته و استاندارد ارزیابی پروژه پشتیبانی و خدشه‌ناپذیر کند. هم‌اکنون مطابق دستورالعمل‌های سازمان‌های اقتصادی بین‌المللی و سازمان‌ملل ارزیابی پروژه‌های عمرانی با شیوه‌های استاندارد و نرم‌افزارهای قدرتمند انجام می‌شود که قضاوت و تصمیم‌گیری در انتخاب پروژه‌های سرمایه‌گذاری را آسان‌تر می‌کند. نکته‌ای که توجه به آن در اینجا ضروری است آن است که طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی بخش عمومی به‌خاطر ماهیت خدمات این بخش، نباید صرفا براساس ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی قضاوت شوند. منظور از ارزیابی متعارف پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، ارزیابی مالی یا به اصطلاح، ارزیابی براساس جریان نقدی است. این ارزیابی صرفا براساس قیمت‌های مشاهده‌شده در اقتصاد محاسبه می‌شود و قیمت‌های سایه یا هزینه فرصت استفاده از منابع را در نظر نمی‌گیرد. بنابراین لازم است، مخصوصا برای پروژه‌های بزرگ، در کنار ارزیابی‌های مالی، ارزیابی اقتصادی- اجتماعی نیز انجام شود که تصمیم‌گیری در مورد پروژه‌های عمرانی را به مراتب آسان‌تر می‌کند. ارزیابی اقتصادی - اجتماعی
پروژه‌ها می‌تواند مسایل محیط‌زیست را هم وارد محاسبه کرده و هزینه - فایده انجام پروژه موردنظر از لحاظ محیط‌زیست را هم روشن کند. دستورالعمل‌های مشخصی برای محاسبه قیمت‌های سایه و هزینه فرصت منابع در پروژه‌ها وجود دارد که ادبیات مربوطه موردبحث قرار گرفته و در این مختصر نمی‌توان به جزییات آن پرداخت. خدمات سازمان برنامه به دولت آینده به‌طور خلاصه انجام مطالعات و ارایه تحلیل‌ها و توصیه‌های سیاستی مربوط به مدیریت تقاضای کل یا با ثبات‌سازی اقتصادی، بررسی‌ها و پیشنهاد سیاست‌های مربوط به مالیات‌ها و اعطای یارانه‌ها و توزیع عادلانه‌تر درآمدها در سطح خانوارها و مناطق کشور، اتخاذ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه در تنظیم بودجه جاری دستگاه‌ها و انجام ارزیابی‌های اقتصادی - اجتماعی در کنار ارزیابی‌های مالی برای طرح‌های عمرانی وظایفی است که یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن و توانمند می‌تواند به عهده بگیرد. احیای سازمان برنامه‌وبودجه با ترتیبی که به‌طور خلاصه بحث شد می‌تواند خدمات ارزنده‌ای به دولت و کمک موثری به رشد و توسعه اقتصادی کشور کند. در هر حال واقع‌بینی حکم می‌کند ارتقای توان کارشناسی دولت در
زمینه‌هایی که مورد بحث قرار گرفت حتی در صورتی که تصمیمی برای احیای سازمان برنامه‌وبودجه گرفته نشود مورد توجه و اهتمام قرار گیرد هرچند این امر با احیای سازمان برنامه‌وبودجه می‌تواند به صورت سازمان‌یافته‌تر و موثرتر انجام شود. نگارنده باور دارد که کارشناسان و مدیران دستگاه‌های دولتی، از جمله سازمان‌هایی که پس از انحلال سازمان برنامه متصدی وظایف آن سازمان شدند کارشناسان و مدیران توانمند و شایسته‌ای هستند که از فرآیند گزینش و کارآموزی و تجربه‌اندوزی قابل‌توجهی عبور کرده به این مراحل رسیده‌اند اما نباید فراموش کرد که ارایه خدمات کارشناسی در نقش‌هایی که برای یک سازمان برنامه‌وبودجه مدرن بر شمرده شد آن هم در سطح قابل مقایسه و قبول سازمان‌های بین‌المللی که برای ایران امروز و آینده لازم است نیازمند ارتقای توان کارشناسی در همه زمینه‌های یادشده است که این مهم نیز با اجرای برنامه‌های حساب‌شده، ارتقای توان کارشناسی و مداومت و پیگیری آنها قابل دستیابی است.