برنامه هفتم و پرسش‌های حوزه شهرسازی

ترانه یلدا -معمار و شهرساز: در جلسه واکاوی برنامه هفتم در موضوع سیاست‌های شهرسازی و آینده شهر تهران که در تاریخ دوم مرداد 1402 در محل نگارخانه دانشکده هنرهای زیبای دانشگاه تهران تشکیل شد، تعدادی از متخصصان و حرفه‌مندان حوزه شهرسازی بالاخره به سخن آمده و نقدهای خود درباره این برنامه را با علاقه‌مندان حرفه و دانشجویان در میان گذاشتند. به‌ طور کلی به نظر می‌رسید که سخنرانان جملگی به برنامه ایرادات اساسی دارند که بیشتر به نوع رویکرد «بخشی‌»نگرانه و فارغ از توجه به شرایط موجود اقتصادی و اجتماعی موجود از سوی نویسندگان برنامه بازمی‌گردد. درحالی‌که همان‌طور که در یادداشت دو هفته قبل در همین‌جا اشاره کردم، رویکرد صحیح به مقوله شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری باید همانا نگاهی راهبردی، جامع‌نگر، آمایشی، مکان‌محور و سرزمینی (یا شهری) برای شکل‌دادن به بهترین روند توسعه ممکن، باشد. درواقع نوشتن برنامه، تنها شامل بودجه‌نویسی برای بخش‌های مختلف اقتصادی نمی‌شود؛ بلکه مستلزم سیاست‌گذاری‌ها و تعیین خط‌مشی‌ها و روش‌هایی نیز می‌شود که پیشبرد گام به گام چشم‌اندازی جامع و همه‌جانبه به جلو را طوری تضمین کند که همه چیزش به همه چیزش چفت‌و‌بست پیدا کند و جور دربیاید. و قبل از ورود به جزئیات اجرائی، برای همه روشن باشد که هدف چیست و به کجا می‌خواهیم و می‌توانیم برسیم. شاید به همین علت هم بوده که تاکنون خیلی از آن آرزوهای گردآوری‌شده در فصول برنامه‌های ملی، اکثرا بی‌نتیجه و درصد بالایی از اهداف طرح‌های توسعه ناکام مانده است. حال باید گفت که در یک برنامه پنج‌ساله میان‌مدت این امر به دقت و گزینش بیشتری نیز در میان اولویت‌ها نیاز دارد؛ زیرا پنج سال به تغییرات فراگیر وفا نمی‌کند. در جلسه دوم مرداد نیز گفته شد که بسیاری از این آرزوها در طول سال‌ها از یک برنامه به برنامه بعدی انتقال یافته و تکرار شده، بی‌آنکه شادکامی تحقق و موفقیت را به همراه داشته باشد. در اینجا سعی می‌کنم نظرات انتقادی صاحب‌نظران را با چاشنی شخصی‌ام برای خوانندگان عزیز «شرق» جمع‌بندی کنم.

 کجایند طرح‌های مرجع و بالادست؟

در عناوین پیش‌نویس‌های متعدد برنامه هفتم -یکی با 24 فصل و دیگری در هفت بخش- اصولا نامی از «شهرسازی» نیست و بحث مدیریت شهری، بازار مسکن و برنامه‌های بالادست یا مرجع مانند «آمایش سرزمین» یا برنامه‌ریزی‌های استانی یا طرح منطقه شهری تهران یا طرح حریم تهران یا دیگر برنامه‌هایی که چشم‌انداز کلیت‌های فضایی موجود در ذهن و عمل را منعکس کند، نیامده است؛ بلکه صحبت عمدتا از ساخت مسکن شده که فصلی مختص به خود در برنامه دولت دارد. و این در حالی است که ما بعد از نیم‌قرن برنامه‌ریزی شهری، اصولا قوانین پایه مهم مربوط به شهرسازی را نیز در سطح ملی نداریم! یعنی نه یک قانون جامع شهرسازی 

(Planning Act) داریم و نه یک «برنامه جامع مسکن»! (و البته زمان نوشتن اینها درست همین ایام بحرانی دقیقه‌نودی نیز نیست). لازم است یادآور شوم تصویب این «قوانین پایه» در مجلس، با وجود تلاش‌های معاونت پرتلاش شهرسازی در سال‌های 60 و 70، مرتب در مجلس شورای اسلامی به تعویق افتاد و بعد هم به دست فراموشی سپرده شد. درنهایت به یک‌سری مجلدهای پایه ضوابط ساختمانی Builfing Code دل خوش کردیم که به‌هیچ‌وجه تمام مشکلات اجرائی ساخت‌وساز در شهرها را پوشش نمی‌داد و وسواسی نیز برای رعایت آنها در شهرداری‌ها وجود نداشت. مهندس امیر فرجامی، از مدیران قدیمی و شناخته‌شده حوزه شهرسازی، در سخنرانی‌اش با نقادان حاضر در جلسه دانشگاه هم‌عقیده بود که فرایند برنامه‌ریزی مهم است. او گفت در دوره‌های قبل، از 15 ماه جلوتر کار نوشتن برنامه‌های میان‌مدت پنج‌ساله را در وزارتخانه آغاز می‌کرده‌اند؛ درحالی‌که در سال‌های اخیر مسئولان، به‌ویژه در زمینه شهر و شهرسازی طرفدار برنامه‌های ضربتی و فوری و فوتی هستند... که اصولا کاری ناپخته است. فرجامی با نشان‌دادن سند آمایشی که در زمان ایشان به طور مشترک از سوی وزارت مسکن و شهرسازی و Habitat سازمان ملل نوشته شده بود، بر ضرورت برنامه‌های بلندمدت نیز تأکید داشتند (که فوری یکی از برنامه‌نویسان مجلس آن را از ایشان گرفت تا استفاده کند).

 فصل مسکن در برنامه هفتم

در برنامه هفتم حاضر ارائه‌شده به مجلس، فصل 11 به توسعه مسکن می‌پردازد و از مسکن حمایتی، مسکن روستایی، مسکن در بافت فرسوده و... نام برده می‌شود، بی‌آنکه معلوم باشد چه تعداد از هر نوع و کجا؟ و به دست چه کسانی؟ و در چه روند و برنامه‌ای؟ همان‌طور که مرتبا در سال‌های اخیر حرف ساخت چهار میلیون واحد بوده، بدون شناسنامه مشخص. جالب اینجاست که در کشور ما ساخت مسکن برای طبقات متوسط به بالا هیچ‌ وقت مشکل نداشته و ماشاءالله همیشه مردم خودشان به تخریب و نوسازی و ساخت‌وساز مسکن شخصی و جمعی در همه محلات شهری و روستایی کشور مشغول بوده‌اند. و شهرداری‌ها نیز در کنار این روند تولید تدریجی مسکن رشد کرده و فربه شده‌اند. الان هم که 55 درصد اجاره‌نشین‌اند، باز مشکل فقط آن 20 الی 30 درصد از جمعیت شهری هستند که درآمدشان عمرا به مسکن‌دارشدن نمی‌رسد و شاید اصلا سکونت غیررسمی‌شان در این آمار نگنجد. ظاهرا راه‌حل‌های برنامه برای گروه‌های کم‌درآمد مشخص و روشن نیست. البته باید گفت که برنامه هفتم برای ساخت مسکن کم‌درآمدها پیش‌بینی‌هایی نیز کرده است. مثلا ایجاد «صندوق ملی مسکن» (برای تأمین هزینه زیرساخت‌های پهنه‌های جدید مسکونی در حاشیه شهرها)؛ بازنگری در طرح‌های شهری برای اضافه‌کردن پهنه‌های جدید مسکونی به محدوده شهر؛ اجازه فروش 30 درصد زمین‌های مسکونی به سازندگان مسکن بخش خصوصی (معلوم نیست چگونه و با چه شرایطی)؛ انتقال بدون محدودیت زمین به بانک مسکن (با مهلت فروش سه‌ساله -صفحه 22- که گفته شد به‌شدت قیمت‌ها را بالا می‌برد)؛ اختصاص شش هزار مترمربع به ازای هر هزار نفر به مدارس آموزش و پرورش. صفحه 28 (در شرایطی که هزارو 600 مدرسه در برنامه «مولدسازی» آماده واگذاری از طرف همان وزارتخانه به افراد، در فهرست قرار گرفته‌اند)؛ واگذاری 10 درصد از اراضی دولتی به بخش خصوصی برای مسکن استیجاری؛ واگذاری بهره‌برداری از بستر مسیل‌ها و رودخانه‌های داخل حریم شهر به شهرداری برای فضای سبز. ص 16؛ احداث 27 شهر و شهرک در سواحل جنوبی خلیج فارس –آن‌هم در شرایطی که این سواحل در نیم‌قرن اخیر نتوانسته‌اند جمعیت یا رونق مطلوبی را به خود جلب کنند... نه ازآن‌رو که نمی‌خواسته‌اند؛ بلکه چون جاذبه و برنامه‌ای در کار نبوده است.

 مسئله‌محور یا مسئله‌ساز؟

خلاصه پرسش شهرسازان این بود که آیا برنامه هفتم «مسئله‌محور» است یا «مسئله‌ساز»؟ زیرا به‌ هر حال نه پیش‌بینی درآمد پایدار برای شهرداری‌ها در آن دیده شده و نه نقش مشارکت مردم در تهیه طرح‌ها، نه شکل تأمین مسکن از طرف دولت و شهرداری و نه خیلی چیزهای دیگر. کافی‌ است توجه کنیم به نامه اخیر مهندس چمران به مجلس که از بی‌توجهی برنامه هفتم به شوراها گله کرده و پیشنهاد تشکیل کارگروهی به منظور پیگیری مدیریت یکپارچه شهری در برنامه هفتم توسعه را به مجلس داده است. او با بیان اینکه برنامه و مطالعات شورا آماده است، گفته است که شورا پتانسیل این را دارد که موضوعات مرتبط با مدیریت یکپارچه یا مدیریت هماهنگ شهری را با همت شورای‌عالی استان‌ها پیگیری کرده و نگاه ویژه مسئولان را به جایگاه این امر در برنامه هفتم توسعه معطوف کند. مشکل اینجاست که باید اول شهرداری تهران بتواند؛ یعنی توان این را داشته باشد که از پسِ این نوع مدیریت -که قبلا تجربه نشده- بربیاید. و این در وضعیتی است که حتی نظافت شهر که از وظایف ساده و اولیه شهرداری است، با مشکل روبه‌روست. مسئله مسکن هم باید با هماهنگی متولیان و بانک‌ها پیش برود. اولین ضرورت این‌ است که خانه باید قابل سکونت باشد و با زندگی مردم سازگار باشد. هم مکانش، هم قیمتش و هم توزیعش... درحالی‌که در برنامه هفتم فقط از تعداد بالایی واحدهای مسکونی نامعلوم صحبت به میان آمده است.

 مسکن غیرممکن و معاملات زمین

دکتر محمود اولاد، متخصص مسکن، با محاسبات دقیق اقتصادی‌اش نشان داد که یک فرد معمولی شاغل –که 34 درصد هم فقیرتر شده- نمی‌تواند در طول دوره کاری خود (تازه اگر مرتبا به مدت 30 سال شاغل باشد) خانه‌دار شود. تازه مگر می‌شود جمعیت را تنها با ساختن واحد مسکونی جذب نقطه‌ای در حاشیه شهرها کرد؟ چه فعالیتی برای این جمعیت دیده شده است؟ آیا گسترش کسب‌وکار خانگی که در برنامه هفتم روی آن تأکید شده، برای جذب جمعیت کافی‌ است؟ درواقع موضوع اصلی فصل مسکن بیشتر تأمین مالی از طریق واگذاری زمین است و نه الزاما ساخت مسکن. درواقع معلوم نیست این «انتقال مالکیت» گسترده به نهادهای خاص و همراه با گسترش افقی شهرها، در نهایت چگونه باید سالم و بی‌دردسر عمل کند تا اقشار هدف از «حق مسکن» خود منتفع شوند؟ زیرا مسجل است که مردم عادی توان آن را ندارند که متقاضی مسکن باشند. و از هم‌اکنون هم به جای اسم‌نویسی‌های میلیونی، تنها 300 هزار نفر اسم‌نویسی کرده‌اند. درواقع این برنامه برای آینده‌های دورتر است و می‌خواهد بیشتر به مسئله زمین بپردازد. محمود اولاد به‌درستی می‌گوید: «داریم مرتبا فقیرتر می‌شویم و اولویت‌های اصلی باید اول قرار گیرند. ما نمی‌توانیم در این شرایط به خانه ویلایی فکر کنیم. دولت نمی‌تواند زمین بدهد؛ ولی آب ندهد. سه میلیون واحد مسکونی حاشیه‌نشین داریم. 15 میلیون هکتار اراضی کشاورزی داریم که 60 درصد آن فاقد سند‌ هستند. و دست به دست کردن زمین از سوی کسانی که قدرت دولتی را دارند و می‌خواهند سند رسمی بزنند، در نهایت به تصاحب اراضی از سوی خواص خواهد انجامید».

 طرح‌های فانتزی

آنچه مسلم است، این است که فاصله ما با کشورهای همسایه‌مان در سه سال اخیر با افزایش سه‌برابری قیمت‌ها، کم نشده که هیچ، زیاد هم شده است. این هشدار را آقای دکتر آرامی از مرکز پژوهش‌های مجلس داد که بانک‌ها را سردمداران احتکارکنندگان زمین و مستغلات می‌دانست. (باید یادآور شوم که در هفته‌های اخیر یکی از مراجع مهم بررسی جامع برنامه هفتم مرکز پژوهش‌های مجلس بوده که در جای خود ستودنی است). آرامی گفت که تعداد بنگاه‌های املاک 19 برابر شده است؛ آن‌هم بیشتر در جاهای فقیر مملکت. و اینکه حجم عظیمی پول به مستغلات آمده و از تولید گریخته است... آن‌هم در شرایطی که تهران هشت برابر لندن خانه خالی دارد. در ضمن، طرح‌های عجیبی مانند «طرح فلاحت در فراغت» توصیه می‌شوند که توسعه افقی و تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی ارزشمند را به دنبال خواهند داشت. و این خود خلاف اهداف دولت در حفظ اراضی و تولید محصولات کشاورزی در راستای خودکفایی است. علی فرنام از مرکز پژوهش‌های مجلس، بر فقدان گفتمان و اجماع‌سازی برای نوشتن یک برنامه خوب تأکید داشت. او عقیده داشت که در حوزه شهرسازی صداها به هم نمی‌رسد و ما نتوانسته‌ایم حرمت شهرسازی را نگه داریم و مطالبه‌گر باشیم. و به‌درستی می‌گفت که در برنامه هفتم ضوابط واگذاری زمین، تغییر کاربری‌ها، استفاده از آمار بی‌معنا و تفسیرپذیر و خیلی مسائل دیگر... درست سنجیده و مقایسه نشده‌اند و جای بحث و تدقیق بسیار خالی است!

  استقبال‌نکردن مردم

روشن است که واگذاری زمین به مردم بی‌ قانون نمی‌شود. و خود مردم بی‌خانمان یا حاشیه‌نشین این را بهتر از برنامه‌ریزان و سازندگان متوجه شده‌اند؛ به‌ طوری که ظاهرا بسیاری از خانه‌های ساخته‌شده از طرف دولت هنوز خالی است و کسی هم نمی‌رود به‌عنوان متقاضی نام‌نویسی کند. چه بسیار حتی مسکن مهر که خالی مانده است. اراضی دولتی معمولا به هزینه مردم آماده‌سازی می‌شوند. گفته‌اند که برای گروهی زمین‌های تا 500‌متری اجاره می‌دهند تا اگر درست استفاده نکردند، از آنها پس بگیرند... غافل از آنکه مسئله اصلی آب است که معلوم نیست با طرح‌های عجیب انتقال آب بین‌حوضه‌ای حل شود یا اصلا اقتصادی باشد؟ و هیچ‌کس زمین اجاره نمی‌کند تا در آن خانه بسازد. بحث شهرسازی در برنامه هفتم جامع و طولانی است و متأسفانه نشد در اینجا به جنبه‌های گردشگری و حفاظت از بافت‌های تاریخی بپردازم که قاعدتا به نوبتی دیگر موکول می‌شود.