توان‌بخشی مالیه رنجور شهری
سعید خضر. کارشناس مدیریت سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی راهبردی شهرداری تهران
دستاوردهای دوساله مدیریت شهری جدید در پرتو تحلیلی مناسب از آنچه توسط مدیریت شهری قبلی به‌عنوان نتایج عملکردش به مدیریت شهری جدید تحویل داده، قابل درک است.
سنجش همه‌جانبه عملکرد مدیریت شهری قبلی نیاز به تحقیق و تفحصی دقیق و شرحی بسیط دارد اما در این نوشته به‌طور مختصر و در حوزه مالیه شهرداری به واکاوی بنیان‌های اساسی سیاست‌هاي مدیریتی و نتایج بیرونی حاصل از عملکرد مبتنی بر این سیاست‌ها بر پیکره شهر در دوره گذشته و تغییر نگرش مدیریت شهری به مسئله برنامه‌ریزی و تعیین اولویت‌های جدید در مدیریت شهری جدید پرداخته شده است. در انتها رویکرد مدیریت شهری جدید برای رفع و بهبود مصائب شهری و برخی نتایج این تغییر رویکرد مورد اشاره قرار گرفته است.
در دهه گذشته به طور متوسط حدود یک‌سوم از کل منابع بودجه شهرداری صرف تأمین حقوق و دستمزد و هزینه نگهداشت شهر شده است. این موضوع اهمیت دو سوژه منابع انسانی و مدیریت هزینه‌ها را در شهرداری تهران آشکار می‌کند. در دوران مدیریت شهری قبلی استخدام‌های سلیقه‌ای، صلاحدیدی و تبعیض‌آمیز به جذب نامتجانس نیروی انسانی با نیازها، اهداف و وظایف شهرداری تهران منجر شد و حاصل آن هدررفت حجم قابل توجهی از منابع گذشته و آینده شهرداری تهران بوده است. ابعاد نارسایی اتخاذ این رویکرد استخدامی با وجود سهم 40درصدی نیروی کار دیپلم و زیردیپلم پرسنل فعال در شهرداری‌های مناطق روشن می‌شود و معیاری برای قضاوت در مورد کیفیت پایین منابع انسانی شهرداری تهران برای به‌کارگیری نیروی انسانی در راستای اهداف سازمانی است. نوع قراردادهای استخدامی نیز راه را برای سیاست‌های تعدیل نیروهای ناکارآمد و نامولد بر اساس سیستم ارزیابی عملکرد بسته است و میراثی ناهنجار برای شهر و مدیریت شهری برجا گذاشته است.
چالش دیگر شهرداری در ارتباط با هزینه نگهداشت شهر است. بررسی و مقایسه رشد بهای تمام‌شده خدمات شهرداری تهران با رشد سطح عمومی قیمت‌ها در سال‌های 94-1387 نشان از رشد سه‌برابری بهای تمام‌شده خدمات شهرداری نسبت به تورم دارد؛ این اختلاف به معنی تحمیل مازادی بر هزینه واقعی نگهداشت شهر و ناشی از ناکارایی هزینه‌کرد شهرداری است. منشأ این ناکارایی در گزارش و ثبت بیش از حد هزینه‌ها و ناکارآمدی در اجرای پروژه‌هاست که ریشه در حاکمیت مخاطرات اخلاقی و انتخاب نادرست عامل اجرائی بر نظام مدیریت شهری دارد.
شهرداری تهران در تأمین منابع مالی با مشکلات فراوانی مواجه بوده است به همین سبب بی‌توجه به مسئله حیاتی پایداری مالی به تأمین منابع پرداخته است. حاصل این رویکرد در کنار رشد افسارگسیخته هزینه‌های شهرداری، باعث شده در سال‌های 1384 تا 1395 بودجه اسمی شهرداری 13 برابر شود (بودجه واقعی شهرداری حدود هفت برابر رشد کرده است). سهم بزرگی از تأمین مالی در این سال‌ها از محل منابع ناپایدار بوده است به طوری که با وجود لحاظ‌کردن درآمد ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (عامل برون‌زا) که منجر به رشد بیش از 90درصدی درآمدهای پایدار شهرداری تهران در سال 1389 شد، سهم درآمدهای پایدار به طور متوسط کمتر از 17 درصد کل درآمدهای شهرداری بوده است.
به‌طور خلاصه شهر تهران در حالی که گران، غیرشفاف و ناپایدار اداره می‌شد، به مدیریت جدید شهری واگذار شد. نحوه اداره سابق شهر تهران به انحراف شهرداری تهران از انجام وظایف اصلی انجامیده چنانکه شهروندان شاهد توزیع بسیار نامتوازن طرح‌ها و پروژه‌های شهری و رفاهی در مناطق و محلات تهران و افزایش شکاف برخورداری عادلانه فضایی شهر هستند. افزایش تعداد نیروی انسانی شهرداری به رقم سرسام‌آور 68 هزار نفر و ایجاد نزدیک به 60 هزار میلیارد تومان بدهی‌های مالی (در حالی که بودجه سالانه شهرداری کمتر از 20 هزار میلیارد تومان است) و تأمین منابع جاری شهر از محل شهرفروشی خصوصا مازاد تراکم و تغییر کاربری، آسیب‌های جبران‌ناپذیری بر پیکره شهر هستند که ماترک مدیریت شهری جدید از مدیریت قبلی است.
در دو سال گذشته مدیریت شهری با نگاه جدید به اداره شهر در بخش مالیه که نهایتا در برنامه توسعه پنج‌ساله سوم شهر تهران متبلور شده است با دگرگون‌کردن چارچوب فکری و سیاستی گذشته به رفع چالش‌های بنیادین مالیه شهری کمر همت بسته است. از جمله مهم‌ترین چالش‌ها می‌توان به سهم بالای منابع ناپایدار از کل منابع بودجه، ضعف جدی در وصول درآمدها، قیمت‌گذاری غیرواقعی خدمات، سطح بالای بهای تمام‌شده خدمات و پروژه‌ها، حجم بالای بدهی‌ها به‌ویژه بدهی‌های بهرهدار، عدم انطباق بودجه سالانه با برنامه توسعه، ابهام در سنجش عملکرد و بهایابی پروژه‌ها، چالش کنترل مخاطره اخلاقی و انتخاب نامطلوب عامل اجرائی اشاره کرد. مدیریت شهری در برنامه توسعه سوم شهر به‌طور خاص در مورد انضباط مالی و در شرایطی که با تداوم سیاست مدیریت قبلی در سال 1398 بودجه شهرداری تهران به حدود 29 هزار میلیارد تومان می‌رسید، بودجه انقباضی با رقمی کمتر از 19 هزار میلیارد تومان مصوب کرده است و در طول برنامه سوم دستیابی به سهم بیشتر درآمدهای پایدار (هدف‌گذاری 45درصدی)، بهره‌وری بالاتر (رشد سالانه 2.8درصدی)، پایدارسازی بدهی‌ها و سلامت مالی را هدف‌گذاری کرده است.
به‌ثمررساندن برنامه سوم توسعه شهر تهران که به دنبال رفع و بهبود مسائل کلیدی شهر است، نیازمند اجرائی‌شدن پروژه‌ها و اقدامات بسیاری است که در برنامه‌های عملیاتی تدوین شده‌اند. اجرای عموم اقدامات و پروژه‌های مذکور بدون تأمین مالی کافی و با منشأ پایدار امکان‌پذیر نخواهد بود. این امر نیازمند برقراری یک راهبرد مالی شفاف، کارآمد و اثربخش در شهرداری تهران است. از این‌روی اصلاح رژیم مالی حاکم اجتناب‌ناپذیر است. رویکرد مدیریت شهری جدید به مالیه شهری که در برنامه سوم توسعه شهر منعکس شده است، در پی تحقق سه هدف تأمین مالی اداره و توسعه شهر، تضمین پایداری مالی و تضمین سلامت مالی مدیریت شهری است.
تجربه شهرداری تهران از تأمین مالی بدون درنظرگرفتن پایداری مالی نتیجه‌ای جز استقراض بیشتر، انباشت معوقات بانکی و غیربانکی و تعمیق بحران مالی نبوده است به همین سبب مدیریت شهری ناگزیر پیگیری هم‌زمان این دو هدف را در دستور کار خود قرار داده است. از طرفی فقدان سلامت مالی در رژیم مالی شهرداری تهران سبب هدررفت منابع مالی شده، امکان تحقق مطابق انتظار اهداف برنامه را میسر نمی‌كند. به همین دلیل برای جاری‌سازی و نتیجه‌گیری مناسب از برنامه سوم توسعه شهر تهران، شهرداری باید برای تحقق هم‌زمان این سه هدف سرسختانه تلاش کند.
در کنار اهداف یادشده ارتقاي بهره‌وری سازمانی و صرفه‌جویی و مدیریت هزینه‌ها در دستور کار شهرداری تهران قرار گرفته است تا با انقباض در بخش مصارف و هدفمندکردن منابع در جهت تأمین مالی پروژه‌ها و اقدامات حاصل از اولویت‌بندی با مشارکت شهروندان، کلان‌راهبرد پایدارسازی مالیه شهرداری تهران حاصل شده و هم‌زمان در جهت توسعه متوازن، پایدار و مشارکت‌محور شهر گامی اساسی برداشته شود. در این زمینه اقدام شهرداری تهران به کاهش بیش از سه‌هزارو 500 نفر از نیروهایی که به شکل بی‌ضابطه استخدام شده بودند در دو سال گذشته از مهم‌ترین سیاست‌های اعمال‌شده در دو سال گذشته بوده که در صورت تداوم و همسویی با اتصال ارزیابی عملکرد و جبران خدمت کارکنان می‌تواند تضمین‌کننده بهره‌وری بالاتر در شهرداری باشد.
دستاوردهای دوساله مدیریت شهری جدید در پرتو تحلیلی مناسب از آنچه توسط مدیریت شهری قبلی به‌عنوان نتایج عملکردش به مدیریت شهری جدید تحویل داده، قابل درک است.
سنجش همه‌جانبه عملکرد مدیریت شهری قبلی نیاز به تحقیق و تفحصی دقیق و شرحی بسیط دارد اما در این نوشته به‌طور مختصر و در حوزه مالیه شهرداری به واکاوی بنیان‌های اساسی سیاست‌هاي مدیریتی و نتایج بیرونی حاصل از عملکرد مبتنی بر این سیاست‌ها بر پیکره شهر در دوره گذشته و تغییر نگرش مدیریت شهری به مسئله برنامه‌ریزی و تعیین اولویت‌های جدید در مدیریت شهری جدید پرداخته شده است. در انتها رویکرد مدیریت شهری جدید برای رفع و بهبود مصائب شهری و برخی نتایج این تغییر رویکرد مورد اشاره قرار گرفته است.
در دهه گذشته به طور متوسط حدود یک‌سوم از کل منابع بودجه شهرداری صرف تأمین حقوق و دستمزد و هزینه نگهداشت شهر شده است. این موضوع اهمیت دو سوژه منابع انسانی و مدیریت هزینه‌ها را در شهرداری تهران آشکار می‌کند. در دوران مدیریت شهری قبلی استخدام‌های سلیقه‌ای، صلاحدیدی و تبعیض‌آمیز به جذب نامتجانس نیروی انسانی با نیازها، اهداف و وظایف شهرداری تهران منجر شد و حاصل آن هدررفت حجم قابل توجهی از منابع گذشته و آینده شهرداری تهران بوده است. ابعاد نارسایی اتخاذ این رویکرد استخدامی با وجود سهم 40درصدی نیروی کار دیپلم و زیردیپلم پرسنل فعال در شهرداری‌های مناطق روشن می‌شود و معیاری برای قضاوت در مورد کیفیت پایین منابع انسانی شهرداری تهران برای به‌کارگیری نیروی انسانی در راستای اهداف سازمانی است. نوع قراردادهای استخدامی نیز راه را برای سیاست‌های تعدیل نیروهای ناکارآمد و نامولد بر اساس سیستم ارزیابی عملکرد بسته است و میراثی ناهنجار برای شهر و مدیریت شهری برجا گذاشته است.
چالش دیگر شهرداری در ارتباط با هزینه نگهداشت شهر است. بررسی و مقایسه رشد بهای تمام‌شده خدمات شهرداری تهران با رشد سطح عمومی قیمت‌ها در سال‌های 94-1387 نشان از رشد سه‌برابری بهای تمام‌شده خدمات شهرداری نسبت به تورم دارد؛ این اختلاف به معنی تحمیل مازادی بر هزینه واقعی نگهداشت شهر و ناشی از ناکارایی هزینه‌کرد شهرداری است. منشأ این ناکارایی در گزارش و ثبت بیش از حد هزینه‌ها و ناکارآمدی در اجرای پروژه‌هاست که ریشه در حاکمیت مخاطرات اخلاقی و انتخاب نادرست عامل اجرائی بر نظام مدیریت شهری دارد.
شهرداری تهران در تأمین منابع مالی با مشکلات فراوانی مواجه بوده است به همین سبب بی‌توجه به مسئله حیاتی پایداری مالی به تأمین منابع پرداخته است. حاصل این رویکرد در کنار رشد افسارگسیخته هزینه‌های شهرداری، باعث شده در سال‌های 1384 تا 1395 بودجه اسمی شهرداری 13 برابر شود (بودجه واقعی شهرداری حدود هفت برابر رشد کرده است). سهم بزرگی از تأمین مالی در این سال‌ها از محل منابع ناپایدار بوده است به طوری که با وجود لحاظ‌کردن درآمد ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (عامل برون‌زا) که منجر به رشد بیش از 90درصدی درآمدهای پایدار شهرداری تهران در سال 1389 شد، سهم درآمدهای پایدار به طور متوسط کمتر از 17 درصد کل درآمدهای شهرداری بوده است.
به‌طور خلاصه شهر تهران در حالی که گران، غیرشفاف و ناپایدار اداره می‌شد، به مدیریت جدید شهری واگذار شد. نحوه اداره سابق شهر تهران به انحراف شهرداری تهران از انجام وظایف اصلی انجامیده چنانکه شهروندان شاهد توزیع بسیار نامتوازن طرح‌ها و پروژه‌های شهری و رفاهی در مناطق و محلات تهران و افزایش شکاف برخورداری عادلانه فضایی شهر هستند. افزایش تعداد نیروی انسانی شهرداری به رقم سرسام‌آور 68 هزار نفر و ایجاد نزدیک به 60 هزار میلیارد تومان بدهی‌های مالی (در حالی که بودجه سالانه شهرداری کمتر از 20 هزار میلیارد تومان است) و تأمین منابع جاری شهر از محل شهرفروشی خصوصا مازاد تراکم و تغییر کاربری، آسیب‌های جبران‌ناپذیری بر پیکره شهر هستند که ماترک مدیریت شهری جدید از مدیریت قبلی است.
در دو سال گذشته مدیریت شهری با نگاه جدید به اداره شهر در بخش مالیه که نهایتا در برنامه توسعه پنج‌ساله سوم شهر تهران متبلور شده است با دگرگون‌کردن چارچوب فکری و سیاستی گذشته به رفع چالش‌های بنیادین مالیه شهری کمر همت بسته است. از جمله مهم‌ترین چالش‌ها می‌توان به سهم بالای منابع ناپایدار از کل منابع بودجه، ضعف جدی در وصول درآمدها، قیمت‌گذاری غیرواقعی خدمات، سطح بالای بهای تمام‌شده خدمات و پروژه‌ها، حجم بالای بدهی‌ها به‌ویژه بدهی‌های بهرهدار، عدم انطباق بودجه سالانه با برنامه توسعه، ابهام در سنجش عملکرد و بهایابی پروژه‌ها، چالش کنترل مخاطره اخلاقی و انتخاب نامطلوب عامل اجرائی اشاره کرد. مدیریت شهری در برنامه توسعه سوم شهر به‌طور خاص در مورد انضباط مالی و در شرایطی که با تداوم سیاست مدیریت قبلی در سال 1398 بودجه شهرداری تهران به حدود 29 هزار میلیارد تومان می‌رسید، بودجه انقباضی با رقمی کمتر از 19 هزار میلیارد تومان مصوب کرده است و در طول برنامه سوم دستیابی به سهم بیشتر درآمدهای پایدار (هدف‌گذاری 45درصدی)، بهره‌وری بالاتر (رشد سالانه 2.8درصدی)، پایدارسازی بدهی‌ها و سلامت مالی را هدف‌گذاری کرده است.
به‌ثمررساندن برنامه سوم توسعه شهر تهران که به دنبال رفع و بهبود مسائل کلیدی شهر است، نیازمند اجرائی‌شدن پروژه‌ها و اقدامات بسیاری است که در برنامه‌های عملیاتی تدوین شده‌اند. اجرای عموم اقدامات و پروژه‌های مذکور بدون تأمین مالی کافی و با منشأ پایدار امکان‌پذیر نخواهد بود. این امر نیازمند برقراری یک راهبرد مالی شفاف، کارآمد و اثربخش در شهرداری تهران است. از این‌روی اصلاح رژیم مالی حاکم اجتناب‌ناپذیر است. رویکرد مدیریت شهری جدید به مالیه شهری که در برنامه سوم توسعه شهر منعکس شده است، در پی تحقق سه هدف تأمین مالی اداره و توسعه شهر، تضمین پایداری مالی و تضمین سلامت مالی مدیریت شهری است.
تجربه شهرداری تهران از تأمین مالی بدون درنظرگرفتن پایداری مالی نتیجه‌ای جز استقراض بیشتر، انباشت معوقات بانکی و غیربانکی و تعمیق بحران مالی نبوده است به همین سبب مدیریت شهری ناگزیر پیگیری هم‌زمان این دو هدف را در دستور کار خود قرار داده است. از طرفی فقدان سلامت مالی در رژیم مالی شهرداری تهران سبب هدررفت منابع مالی شده، امکان تحقق مطابق انتظار اهداف برنامه را میسر نمی‌كند. به همین دلیل برای جاری‌سازی و نتیجه‌گیری مناسب از برنامه سوم توسعه شهر تهران، شهرداری باید برای تحقق هم‌زمان این سه هدف سرسختانه تلاش کند.
در کنار اهداف یادشده ارتقاي بهره‌وری سازمانی و صرفه‌جویی و مدیریت هزینه‌ها در دستور کار شهرداری تهران قرار گرفته است تا با انقباض در بخش مصارف و هدفمندکردن منابع در جهت تأمین مالی پروژه‌ها و اقدامات حاصل از اولویت‌بندی با مشارکت شهروندان، کلان‌راهبرد پایدارسازی مالیه شهرداری تهران حاصل شده و هم‌زمان در جهت توسعه متوازن، پایدار و مشارکت‌محور شهر گامی اساسی برداشته شود. در این زمینه اقدام شهرداری تهران به کاهش بیش از سه‌هزارو 500 نفر از نیروهایی که به شکل بی‌ضابطه استخدام شده بودند در دو سال گذشته از مهم‌ترین سیاست‌های اعمال‌شده در دو سال گذشته بوده که در صورت تداوم و همسویی با اتصال ارزیابی عملکرد و جبران خدمت کارکنان می‌تواند تضمین‌کننده بهره‌وری بالاتر در شهرداری باشد.