بلعیدن مسکن در شهرداری‌ها

مهفام سلیمان‌بیگی: دست‌کم حدود صد میلیون تومان از قیمت یک واحد مسکونی صد‌متری در تهران به حساب شهرداری می‌رود. انبوه‌سازان مسکن می‌گویند که با احتساب هزینه فروش تراکم و مخارج بیمه، انشعابات آب و برق و گاز و... گاهی هزینه خدمات اداری در مناطقی از شهر، تا یک‌سوم قیمت تمام‌شده مسکن می‌رسد. این موضوع واکنش مهرداد بذرپاش، وزیر راه و شهرسازی را هم برانگیخته است و او در 30 شهریور امسال و در نشست شورای مسکن مازندران در ساری گفت که «بررسی‌ها نشان می‌دهد که افزایش سه تا چهار برابری عوارض شهرداری‌ها عامل افزایش قیمت واحدهای مسکونی در کشور شده است». این موضوع در شرایطی است که بر‌اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حدود 60 درصد درآمد شهرداری صرف پرداخت حقوق و مزایای پرسنل آن می‌شود. این گزارش شمار پرسنل شهرداری تهران را حدود 23 هزار نفر می‌داند که بالغ بر 18 هزار نفر در مناطق بیست‌ودوگانه شهرداری تهران و بیش از پنج هزار نفر در واحدهای ستادی شهرداری تهران شاغل هستند. با این حال حدود نیمی از این پرسنل مازاد به شمار می‌آیند و بر‌اساس گزارش معاونت منابع انسانی شهرداری تهران در سال 97 تعداد نیروهای مازاد شهرداری تهران بیش از ۱۰ هزار نفر است. با تمام این اوصاف شهرداری اصرار دارد که هزینه ساختار عریض و طویل خود را با شهرفروشی و تحمیل هزینه سنگین به جیب خریداران مسکن تأمین کند.

نقش شهرداری در گرانی مسکن

سازندگان مسکن می‌گویند که بخش بزرگی از هزینه تمام‌شده مسکن، صرف هزینه‌هایی مانند عوارض صدور پروانه و خدمات شهرداری می‌شود. ایرج رهبر، رئیس کانون انبوه‌سازان تهران، در این زمینه به «شرق» توضیح می‌دهد که «سال‌های گذشته عوارض شهرداری به طور متوسط 800 هزار تومان تا یک میلیون برای هر مترمربع بود و حالا هزینه‌های سنگین بیمه تأمین اجتماعی هم به آن اضافه شده است».

او توضیح می‌دهد که با احتساب هزینه فروش تراکم، عوارض صدور پروانه، هزینه انشعابات آب و برق و گاز، بیمه و... گاهی هزینه این خدمات سهم بسیار بزرگی را در برخی مناطق شهر به خود اختصاص می‌دهند. به جز این زمان زیاد صدور پروانه ساختمان از سوی شهرداری روال ساخت‌وساز را کند کرده و در کاهش عرضه مسکن به بازار تأثیرگذار است. به گفته رهبر زمان صدور پروانه گاهی تا دو سال زمان می‌برد و مجموع این مسائل سبب شده است که شهرداری خواسته یا ناخواسته در افزایش قیمت مسکن تأثیرگذار باشد. او تأکید می‌کند که میزان عوارض تراکم و مساحت مجاز بستگی به محل و منطقه ساخت‌وساز دارد؛ با این حال دست شهرداری برای گرفتن هر میزان عوارضی باز است و نظارت آن‌چنانی و خاصی از نظر قانونی بر آنها حاکم نیست.

وام کلان شهرداری‌ها  از  بانک‌ها

سهم بالای هزینه‌های شهرداری در قیمت تمام‌شده مسکن در شرایطی است که شهرداری‌ها بخش درخورتوجهی از درآمد خود را صرف پرسنل خود می‌کنند و با بهره‌وری پایین اداره می‌شوند.

شهرداری‌ها در شش‌ماهه ابتدایی سال جاری بیش از پنج‌ هزار میلیارد تومان تسهیلات از شبکه بانکی دریافت کرده‌اند؛ آن‌هم درحالی‌که هم عوارض دریافتی‌ خود را در مقایسه با سال پیش حدود سه تا چهار برابر کرده‌اند، هم سهم آنها از بودجه عمومی بیشتر شده است.

از ابتدای امسال هزینه‌های صدور پروانه ساختمانی به میزان چشمگیری افزایش یافته است. تا حدی که در همان ماه‌های ابتدایی سال این جهش قیمتی در مقایسه با سال گذشته حدود سه برابر تخمین زده شد؛ اما چند ماه بعد وزیر راه و شهرسازی این افزایش هزینه را سه تا چهار برابر خواند و حتی آن را عامل افزایش قیمت واحدهای مسکونی معرفی کرد. مهرداد بذرپاش همچنین از فرمانداران و اعضای شورای اسلامی شهرها خواست نظارت بیشتری بر مصوبات شهرداری‌ها داشته باشند.

در همان شش ماه ابتدایی سال که ماجرای عوارض کلان شهرداری‌ها داغ بود، قرارگرفتن نام شهرداری چند شهر در فهرست دریافت‌کنندگان تسهیلات کلان بانکی نیز خبرساز شد. گزارش بهار 1402 بانک‌ مرکزی حاکی از آن بود که ۱۸ شهرداری شامل شهرهایی مانند اصفهان، مشهد، اهواز و شیراز، در همان سه‌ماهه ابتدایی سال مجموعا بیش از سه هزار میلیارد تومان وام دریافت کرده‌اند. گزارش سه‌ماهه دوم هم چندان متفاوت نبود. براساس این گزارش، در سه‌ماهه دوم امسال، شهرداری‌های

 11 شهر در مجموع بیش از دو هزار میلیارد تومان وام بانکی دریافت کرده بودند که در میان آنها شهرداری شیراز و یزد در صدر بیشترین وام دریافتی قرار گرفته بودند. این در حالی بود که 15 بهمن‌ سال 1401 نیز ایسنا گزارش داده بود که معاون مالی شهرداری تهران با بیان اینکه «نمی‌توانیم رقم نهایی و دقیق میزان بدهی شهرداری را اعلام کنیم»، گفته بود که بانک‌ها مدعی بدهی۶۰ هزار میلیاردتومانی و پیمانکاران هم مدعی هشت هزار میلیارد تومان بدهی هستند.

این ارقام بزرگ تسهیلات شهرداری‌ها در حالی مطرح شد که هم‌زمان بودجه شهرداری افزایش درخورتوجه داشته و بودجه مصوب شهرداری تهران در سال 1402 در مقایسه با بودجه مصوب سال 1401 رشد 51‌ درصدی را تجربه کرده است‌. بنابراین واضح است که شهرداری‌ها در تراز درآمد و مصرف به‌شدت دچار مشکل شده‌اند. یکی از دلایلی که برای این ناترازی مطرح می‌شود، تعداد زیاد نیروهای مازادشان است، تا جایی که برای مثال سال 97 معاون منابع انسانی شهرداری تهران تعداد نیروهای مازاد شهرداری تهران را بیش از ۱۰ هزار نفر اعلام کرده بود.

 60 درصد درآمد شهرداری در  جیب  کارمندانش

برای شفافیت بیشتر موضوع بد نیست سری به منابع و مصارف بودجه شهرداری پایتخت در سال جاری بزنیم. در بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ شهرداری تهران، منابع-مصارف عمومی حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان برآورد شد و بنا شد عمده منابع از محل درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز در محدوده شهر 50 درصد و عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده 20 درصد تأمین شود و استقراض شش درصد یا فروش اموال هشت درصد سهم کمی در تأمین منابع این بودجه داشته باشد. همچنین بخش بسیار ناچیزی (کمتر از یک درصد) از منابع عمومی شهرداری تهران از طریق کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی تأمین شود.

در مقابل منابع به‌دست‌آمده عمدتا صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 47 درصد و هزینه‌های جاری 45 درصد شود و مابقی هشت درصد به تملک دارایی‌های مالی و بازپرداخت بدهی‌ها اختصاص پیدا کند.

بنابراین عمده مخارج شهرداری تهران در حوزه حمل‌ونقل و ترافیک 43 درصد، توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری 15 درصد و خدمات شهری و محیط زیست 15 درصد طبقه‌بندی شد. همچنین معین شد مجموع منابع و مصارف سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه در حدود 63 هزار میلیارد تومان باشد که حدود 45 هزار میلیارد تومان آن از محل بودجه عمومی شهرداری تأمین شود. به‌ بیان‌ دیگر، بودجه مجموعه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه بیش از 70 درصد به منابع دریافتی از بودجه عمومی شهرداری وابسته است و بودجه خالص منابع و مصارف سازمان‌ها و شرکت‌ها در حدود 18 هزار میلیارد تومان (20 درصد از کل بودجه شهرداری) برآورد شد.

نکته دیگر اینکه طبق گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، از مجموع بالغ بر 34 هزار میلیارد تومان اعتبارات هزینه‌ای، بیش از 20 هزار میلیارد تومان (حدود 60 درصد) به‌صورت صریح تحت عنوان حقوق و مزایای پرسنل شهرداری طبقه‌بندی شده است. معین شده از این میزان حدود 10 هزار میلیارد تومان به بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه انتقال یافته و 10 هزار میلیارد تومان باقی‌مانده به کارکنان شهرداری تهران (مناطق و واحدهای ستادی) پرداخت شود.

تعداد و مبالغ برآورد‌شده برای پرداخت به کارکنان شهرداری تهران، به تفکیک واحدهای اجرائی و نوع قرارداد در بودجه مصوب شهرداری تهران آمده و در گزارش مرکز پژوهش‌ها بررسی شده‌ است و بر اساس آن بالغ بر 18 هزار نفر در مناطق بیست‌و‌دوگانه شهرداری تهران و بیش از پنج هزار نفر در واحدهای ستادی شهرداری تهران شاغل هستند. متوسط هزینه ماهانه شهرداری تهران بابت پرداخت حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر هریک از کارکنان خود در حدود 37 میلیون تومان برآورد شده ‌است که پس از لحاظ‌کردن کسور قانونی (مالیات، بیمه و سایر کسور قانونی) متوسط آن به حدود 21 میلیون تومان می‌رسد.

کسب درآمد شهرداری  از  شهرفروشی

امیر منصوری، رئیس پژوهشکده نظر و استاد شهرسازی دانشگاه تهران در همین زمینه به «شرق» می‌گوید که هزینه‌های بالای شهرداری که بودجه جاری‌ هم زیرمجموعه آن محسوب می‌شود، یکی از نقاط ضعف شهرداری‌های ایران است. ضمن اینکه خدماتی که شهرداری‌های کشور عرضه می‌کنند قابل قیاس با سایر شهرداری‌های جهان نیست. به گفته او اقتصاد مدیریت شهری چند وجه دارد که یکی از آنها هزینه‌های جاری شهرداری است، بخش دیگر هم نوع درآمدزایی شهرداری است که اهمیت بسیار بالایی دارد به‌خصوص با توجه به اینکه در دهه ۶۰ شهرداری‌ها موظف شدند خودکفا شوند و هزینه‌هایشان را از درآمدشان تأمین کنند.

به باور منصوری این موضوع هم خوب و هم بد بود، خوب از این نظر که واقع‌گرا بود و بد از این نظر که نیمه‌کاره ماند و تکلیفی که قانون بیان کرده بود، هرگز عملی نشد و نهایتا به فسادی مبدل شد که عوارض آن روی گرانی کالایی مثل مسکن تأثیر گذاشته است.

استاد دانشگاه تهران می‌گوید: «در ادامه قانونی که شهرداری‌ها را خودکفا کرد، آمده که طی چند ماه باید لایحه‌ای ارائه شود تا نحوه خودکفایی را به خوبی و شفاف توضیح دهد اما از دهه ۶۰ تا امروز هنوز لایحه مؤثری آورده نشده است و در لوایحی که ارائه شده، بیشتر نحوه هزینه‌کرد توضیح داده می‌شود تا سیاست‌گذاری کلان درآمد شهرداری‌ها. بنابراین مسئله مالی مدیریت شهری لازم است از دو بعد اصلی مورد توجه قرار گیرد یکی نسبت هزینه‌ جاری شهرداری با جمعیت و اندازه شهر و کیفیت خدمات و دوم نحوه تأمین درآمد شهرداری. البته بعد سومی هم هست که شامل نحوه بودجه‌نویسی و سیاست‌گذاری‌ها در این حوزه است».

منصوری معتقد است که درحال‌حاضر برای بررسی هزینه جاری شهرداری نسبت به کیفیت خدمات و اندازه یا جمعیت شهر هیچ استاندارد و معیار قانونی در کشور وجود ندارد و در جایی مثل تهران ظاهر بودجه این است که 80 درصد ولی در‌واقع بیش از 80 درصد بودجه صرف پرسنل شهرداری می‌شود و خدماتی که داده می‌شود، نازل است. هر کجا هم به لحاظ سیاسی ضرورت ببینند که پروژه‌ای را اجرا کنند یا از دارایی‌های شهرداری تهاتر می‌کنند یا با یک عملیات غیرمتعارف پولی و بانکی به‌طور غیرمستقیم دست به چاپ پول می‌زنند.

استاد شهرسازی دانشگاه تهران ادامه می‌دهد: «بخش اعظم درآمد شهرداری‌ها صرف بودجه جاری‌شان می‌شود و اصولا پولی برای عمران و نوسازی نمی‌ماند. آنچه می‌ماند نهایتا بتواند صرف خدمات جاری مثل جمع‌آوری زباله و آبیاری فضای سبز ‌شود. آنها تمام بودجه‌شان را صرف استخدام پرسنل می‌کنند. هر شهرداری می‌آید، چند اتوبوس آدم‌های هم‌خط خودش را وارد شهرداری و استخدام می‌کند، این در همه دوره‌ها تجربه شده است و اینکه امروز بیش از 80 درصد بودجه مثلا شهرداری تهران که عدد بسیار بزرگی است، صرف بودجه جاری می‌شود، دقیقا به همین دلیل است چون استانداردی برای تناسب بودجه جاری و عمرانی دیده نشده است و وقتی هم که صدای شورای شهر بلند می‌شود، دست به بودجه‌سازی می‌زنند و هزینه‌هایی که جاری است را به اسم عمرانی جا می‌زنند تا کارشان پیش برود. البته در شهری مثل تهران که بزرگ است و بودجه زیادی دارد وضع این است، در شهرهایی که بودجه کمتری دارند، بودجه جاری از درآمد شهرداری هم بیشتر است و شهرداری دائم به پرسنل خود بدهکار است».

رئیس پژوهشکده نظر با اشاره به اینکه شهرداری‌ها برای کسب درآمد به شهرفروشی روی آورده‌اند، توضیح می‌دهد: «شهرداری‌ها برای هزینه‌هایشان دست به شهرفروشی می‌‌زنند اما در طرف دیگر چون محدودیت در هزینه‌های جاری ندارند، با تعارض منافع مواجه می‌شوند. یعنی ترجیح می‌دهند دائم اقدامات بیشتری کنند تا از قبل آن افراد بیشتری را استخدام کنند. البته این کار رسما خلاف نیست بلکه استفاده از نقاط ضعف قانونی است که زمان وضع به این چیزهایش فکر شده و راه دور‌زدن در آن دیده شده. قانون‌گذار خوب می‌داند که از کجای قانونش می‌توان سوءاستفاده کرد اما چون اینجا هم باز تعارض منافع دیگری وجود دارد، می‌داند اگر امروز با قانون سختگیرانه دست خودش را ببندد، فرداروز خودش در کارهایش گیر می‌کند؛ بنابراین باید یک راه دررو قرار بدهد که هر زمان بخواهد از آن استفاده کند. مثلا در طرح جامع تهران چیزی تحت عنوان پهنه‌های خدماتی و تجاری ابداع شد که تعیین کاربری و تراکم طبق آن مذاکره‌ای شد، این کار را قانون انجام داد و به شهرداری اجازه داد در یک بازه مشخص عمل کند اما تصمیم میزان دقیق آن با مدیریت شهری است. پس وقتی نیاز به پول داشته باشد، قانون برایش امکان شهرفروشی فراهم کرده و دادگاه هم کاری نمی‌تواند بکند. این تخلف ماهوی است؛ یعنی قانون کار قانونی را قانونی کرده است. شهرداری هرجا بخواهد وارد مذاکره می‌شود و از خلأهای قانونی که طرح جامع و تفصیلی در تهران ایجاد کرده، استفاده می‌کند. مثلا در یک خیابان که همه ساختمان‌ها چهار، پنج طبقه است، یکدفعه می‌بینید یک پلاک بدون داشتن ویژگی خاصی 12 طبقه ساخته شده، خب مشخص است که شهرداری یک پولی در آن دوره نیاز داشته، پول را گرفته و مجوز داده، رسما هم کار غیرقانونی نکرده است».