۱۲ آذر ۱۳۸۰ ۰۲:۳۰

پولشویی و فساد در گذرگاه خصوصی‌سازی

کمتر کشوری است که برای اداره صنایع و خدمات عمومی خود اقدام به ‌خصوصی‌سازی نکرده باشد. انجام چنین امر مهمی در قرن 17 میلادی در‌واقع به نظریه آدام اسمیت بر‌می‌گردد. از نظریه‌های آدام اسمیت می‌توان به این فراز اشاره کرد که هیچ‌گونه دخالتی از‌سوی دولت در امور اقتصادی جامعه مجاز نیست، زیرا انسان به‌طور غریزی به‌دنبال نفع شخصی است. این نظریه از اصول بنیادین اقتصادی کشورهایی مانند آمریکا، آلمان و فرانسه شده و این رویه تا سال 1929 که بحران اقتصادی آمریکا شکل گرفت و در چهار سال اقتصاد جهان را تحت‌الشعاع خود قرار داد، ادامه داشت. علت بروز بحران به تنظیم‌گری و مداخله دولت در کنترل نقدینگی و تنظیم بازار بود؛ چرا‌که مداخله و تنظیم‌گری غیراصولی نه‌تنها موجب رشد و شکوفایی یک کشور نمی‌شود، بلکه اقتصاد یک کشور را قربانی تنظیم‌گری و مداخله دولت می‌کند. دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، گروه حقوق اقتصادی، محمدرضا فرهنگ، تجربه رشد و توسعه کشور در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی که نیازمند مشارکت بخش خصوصی در اداره صنایع و خدمات عمومی بوده به سال‌های 1770 و به نظریه اسمیت1 برمی‌گردد. این نظریه سرلوحه اقتصاد کشورهای بزرگی همچون آمریکا و دیگر کشورهای اتحادیه اروپا شد؛ می‌توان نتیجه گرفت که دولت در تنظیم‌گری برای حکمرانی هر‌چند برای کنترل عمومی بر ارائه‌کنندگان خدمات برای تضمین منفعت عمومی است؛ اما عدم تنظیم‌گری صحیح و مداخله غیر‌اصولی نه‌تنها موجب توسعه و رشد یک کشور نمی‌شود، بلکه موجب رکود صنایع، افزایش هزینه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی برای حکومت خواهد بود. کشور جمهوری اسلامی ایران نیز با پیروی از تجربیات کشورهای توسعه‌یافته و در‌حال‌توسعه بر‌پایه سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی اقدام به واگذاری صنایع و خدمات عمومی به بخش خصوصی کرد، اما متأسفانه به دلیل مداخله یا عدم تنظیم‌گری صحیح خصوصی‌سازی نه‌تنها موجب رشد و شکوفایی اقتصاد کشور نشد، بلکه اقتصاد کشور قربانی همین تنظیم‌گری شد. در این مقاله سعی شده علل مداخله (تنظیم‌گری) در فرایند واگذاری‌ها و محوریت قوانین حاکمیتی در اعمال تنظیم‌گری به عنوان اصلی‌ترین ابزار مورد بررسی و نقد قرار گیرد. کشورهای توسعه‌یافته و در ‌حال توسعه از شرایط اداره کشور در قرون گذشته به این نتیجه رسیده‌اند که برای توسعه کشور در زمینه‌هایی اقتصادی و به‌تبع آن رشد اجتماعی و فرهنگی باید در تنظیم‌گری مشارکت بخش خصوصی را در نظر گرفت و با مداخله در حفظ منفعت عمومی و نظارت و کنترل رقابت مشارکت بخش خصوصی را در زمینه اداره صنایع و مدیریت بخش خدمات عمومی فعال کرد، همچنین جایگاه دولت‌ها را در بخش سیاست‌گذاری و اعمال حاکمیت در جهت اجرای صحیح واگذاری صنایع و معادن و خدمات عمومی حفظ و تقویت کرد. در همین راستا، پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران قانون‌گذار اساسی با تصویب اصولی از قانون اساسی از جمله اصل 3، 43 و 44 با هدف تأمین استقلال اقتصادی کشور همچنین ایجاد اشتغال و حرفه‌آموزی برای آحاد ملت ایران مبنای ارزشمندی را بر پایه سه بخش مهم 1- بخش دولتی 2-بخش تعاونی 3- بخش خصوصی پی‌ریزی کرد. به این مهم مشارکت عامه مردم در ابعاد مختلف ذیل بند 8 و ایجاد اقتصاد صحیح و عادلانه در بند 13 اصل سوم قانون اساسی تأکید شده است. کاهش فعالیت دولت در تصدی‌گری صنایع، خدمات عمومی، معادن و دعوت از مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری و بازسازی همچنین مدیریت صنایع پی‌ریزی چنین سیاستی در اصول صدرالذکر قانون اساسی از پیش تعیین شده بود، بنابراین با استناد به بند 1 اصل 110 قانون اساسی مقام معظم رهبری در مورخه 15/1/1377 دستور تدوین سیاست‌های کلی نظام در رابطه با اصل 44 را صادر کردند و پس از بررسی کارشناسی پیش‌نویس آن در سه بند ۱- دولتی ۲- تعاونی ۳- خصوصی تعیین و (۱- بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانک‌داری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتی‌رانی، راه‌آهن و مانند اینها است که به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. ۲- بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی و تولید و توزیع است که در شهر و روستا طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود ۳- بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است) در تاریخ 6/11/1380 مورد تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت و برای تأیید نهایی به دفتر مقام رهبری ارسال شد، مقام معظم رهبری در بازگشت به پیش‌نویس ارسالی از‌سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورخه 29/11/1381 نکات مهمی را تأکید می‌کنند که باید مجددا مورد بررسی قرار گیرد. از‌جمله عدم نقض حاکمیت دولت بر همه موارد انتقال‌یافته. مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستای تأکیدات و رهنمودهای رهبری متن نهایی را در مورخه 21/9/1383 به تصویب رساند و در نهایت در مورخه 10/4/1385 از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ می‌شود. با تدوین قانون برنامه توسعه، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی اصلاحات اقتصادی کشور به صورت قانونمند و هدفمند شکل گرفت و به همین منظور سازمان خصوصی‌سازی با استناد به ماده 15 قانون برنامه توسعه سوم تشکیل و اساسنامه آن نیز با پیشنهاد وزارت اقتصاد و سازمان برنامه‌وبودجه به تصویب هیئت وزیران رسید. با عنایت به پاسخ مقام رهبری به مجمع در خصوص پیش‌نویس سیاست‌های کلی نظام موضوع اصل 44 که تأکید به عدم نقض حاکمیت دولت به همه موارد انتقال ‌یافته و با بررسی مشروح مذاکرات مجلس قانون‌گذار اساسی در تصویب بندهای 16‌گانه اصل 3 به این نتیجه می‌رسیم که منظور قانون‌گذار اساسی، شخصا مفهوم دولت به تنهایی قوه مجریه را در‌بر نمی‌گیرد و منظور مقنن مفهوم دولت به صورت عام بوده؛ هر‌چند در قانون اساسی و در اصول مختلف واژه دولت بارها به کار رفته، ولی تعریف مشخص و معینی از دولت نشده است؛ بنابراین حقوق‌دانان در عرصه‌های بین‌المللی دولت را به دو معنی خاص و عام تعریف کردند. دولت در معنای عام کلمه و در دکترین حقوق بین‌الملل چهار رکن دارد: 1- جمعیت 2- سرزمین 3- حکومت و 4- حاکمیت (قدرت برتر سیاسی) و تفکیک حکومت و حاکمیت به دلیل قدرت برتر سیاسی حاکمیت است و در واقع حکومت قوای دیگر یک کشور را در‌بر می‌گیرد و حاکمیت سیاسی در رأس آن قرار دارد و اعمال قدرت و سیاست‌گذاری می‌کند و رابطه حکومت با حاکمیت تبعی است. حال با تعریف دکترین دولت درمی‌یابیم که دولت به معنای عام، مردم، نظام و کل حاکمیت را در‌بر می‌گیرد و در معنای خاص خود، به مفهوم مجموعه سازمان‌ها و مقامات سیاسی قوای سه‌گانه از جمله قوه مجریه که جامعه را اداره می‌کند، نامیده می‌شود.
از این رو، قانون‌گذار اساسی با تصویب مفاد اصل 57، تابعیت قوای سه‌گانه را از رهبری و در اصل 113 مسئولیت اجرای قانون اساسی در اموری را که مربوط به رهبری نباشد بر عهده رئیس‌جمهور نهاده و در بند 1و2 اصل 110، سیاست‌گذاری و نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی را به رهبری محول کرده است. از همین رو، مجلس شورای اسلامی به دستور رهبری در ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 در تدوین و تصویب قانون برنامه سوم در بندهای شش‌گانه ماده 10 (واگذاری سهام موضوع این فصل رعایت موراد ذیل الزامی است: الف- امر واگذاری در جهت تحقق اهداف برنامه باشد و خود هدف قرار نگیرد، ب- در چارجوب قانون اساسی صورت گیرد، ج- موجب تهدید امنیت ملی و یا تزلزل حاکمیت ارزش‌های اسلامی و انقلابی نگردد، د- به خدشه وارد‌شدن حاکمیت نظام یا تضییع حق مردم و یا ایجاد انحصاد نینجامد، هـ- به استفاده از مدیریت سالم منجر شده و اداره امور را بهبود بخشد، و- حتی‌المقدور به توسعه مشارکت عمومی منجر شود)، به این مهم اشاره کرده که واگذاری‌ها در سازمان خصوصی‌سازی می‌بایست با رعایت اصول قانون اساسی انجام شود. دغدغه قانون‌گذار عادی در پیشگیری از مفاسد دولتی و ایجاد رانت به‌خوبی در بند الف ماده 10 قانون برنامه توسعه سوم که در قانون برنامه توسعه چهارم نیز تنفیذ شده، هویداست. تمرکز هزاران میلیارد ریال ثروت و سرمایه در سازمان خصوصی‌سازی و مشوق‌های واگذاری به بخش خصوصی از طریق واگذاری اقساطی، اجاره به شرط تملیک، تهاتر، تخفیفات خرید نقدی و خصوصا مذاکره با شرایط سهل (برای مثال در آیین‌نامه واگذاری نظام اقساطی مصوب شماره 207947/206329/2/63 مورخه 18/2/1387 قیمت پایه هزار میلیارد ریال و بیشتر با 15درصد پیش‌پرداخت و بازپرداخت هشت‌ساله و یک‌ سال تنفس از پیش پرداخت نقدی و تخفیفات 50‌درصدی از سود بانکی حاصله از فروش اقساطی در انجام به‌موقع تعهدات انتقال گیرنده بسیار اغوا‌کننده و خوشایند است)، می‌تواند نوید‌بخش ورود کارآفرینان، نخبگان و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در اعتلای سیاست‌های کلی اصل 44 باشد؛ اما متأسفانه در بخش تأیید صلاحیت علمی، فنی و اهلیت انتقال‌گیرنده و نظارت پس از واگذاری نواقصی را شاهد هستیم که مغفول مانده و در صورت عدم بازنگری و اصلاح ساختاری آن، نه‌تنها قانون برنامه بلکه خصوصی‌سازی به ابزارهای مهم و کلیدی برای یقه‌سفیدان و فساد مالی دولتی تبدیل شده و به تبع آن خصوصی‌سازی گذرگاهی امن برای مجرمان و جرائم سازمان‌یافته ازجمله پول‌شویی تبدیل می‌شود. متأسفانه با وجود تأکید مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام و تدوین قانون برنامه سوم و چهارم توسعه در بحث نظارت دقیق در واگذاری و پس از واگذاری و نیز عدم نقض حاکمیت دولت در واگذاری‌ها، هیئت واگذاری خصوصی‌سازی در تصویب نامه شماره 264373 مورخه 23/11/1396 در خصوص دستورالعمل نحوه نظارت پس از واگذاری (ماده 2- سازمان خصوصی‌سازی مکلف است رأسا و یا با استفاده از خدمات سازمان حسابرسی یا مؤسسات عضو جامعه حسابداران ایران و یا در موارد خاص کارشناسان رسمی دادگستری بنگاه‌ها و یا شرکت‌های واگذارشده را مورد بازرسی قرار دهد...) زمینه را برای ایجاد جرم ثانویه که همان پول‌شویی باشد فراهم کرده است. با استناد به مفاد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون برنامه توسعه سوم تا ششم وظایف نظارتی سازمان خصوصی‌سازی از بحث‌های حاکمیتی است که در صدر به طور مفصل راجع به آن بیان شد برون‌سپاری بازرسی و خصوصی‌سازی نظارت به بخش خصوصی در امر واگذاری و پس از واگذاری نه‌تنها مغایر با اصول قانون اساسی پیش‌‌گفته است؛ بلکه خلاف قوانین موضوعه بوده و موجب نقض حاکمیت دولت که همانا دغدغه مقام معظم رهبری در بازگشت به نامه مورخه 6/11/1380 مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورخه 29/11/1381 به آن اشاره کرده‌اند، است و نمونه آن در واگذاری مجتمع کشت صنعت مغان، آلومینیوم المهدی، نیشکر هفت‌تپه و... مشهود است؛ هرچند در واگذاری‌ها تردیدهایی برای قانون‌گذار عادی به وجود آمده و بارها مورد پرسش قرار گرفت؛ اما متأسفانه هیچ‌گونه اقدام جدی و بایسته در اصلاح ساختاری سازمان خصوصی‌سازی و آیین‌نامه‌های مرتبط آن انجام نشده و موجب شده که خصوصی‌سازی خود هدف قرار گیرد و تبدیل به گذرگاهی امن برای شائبه پول‌شویی باشد. در تعریف جرم پول‌شویی می‌توان گفت ثروت حاصل از اقدامات غیر‌قانونی تبدیل به پول یا ثروتی می‌شود که به‌ظاهر از راه‌های قانونی به دست آمده و به این طریق پول شسته‌شده وارد اقتصاد می‌شود. در واقع پول‌شویی جرم ثانویه است که کشف آن بسیار پیچیده ا‌ست و این جرم به تبع جرم اولیه شکل می‌گیرد. ماده 2 قانون مبارزه با پول‌شویی مصوب 2/11/1386 پول‌شویی را این‌گونه تعریف می‌کند: الف. تحصیل، تملک، نگهداری یا استفاده از عواید حاصل از فعالیت‌های غیر‌قانونی با علم به اینکه به طور مستقیم یا غیر‌مستقیم در نتیجه ارتکاب جرم به‌ دست ‌آمده باشد ب. تبدیل، مبادله یا انتقال عوایدی به منظور پنهان‌کردن منشأ غیر‌قانونی آن با علم به اینکه به طور مستقیم یا غیر‌مستقیم ناشی از ارتکاب جرم بوده یا کمک به مرتکب به‌نحوی‌که مسئول آثار و قبحات قانونی ارتکاب آن جرم نشود. ج: اخفا یا پنهان یا کتمان‌کردن ماهیت واقعی، منشأ منبع، محل، نقل‌و‌انتقال، جابه‌جایی یا مالکیت عوایدی که به طور مستقیم یا غیر‌مستقیم در نتیجه جرم تحصیل‌ شده باشد. پس نتیجه می‌گیریم که جرم پول‌شویی جرم ثانویه است و جرم اولیه آن مخفی است. پول‌شویی در واقع در سه مرحله به وقوع می‌پیوندد

1- جایگزینی- استفاده از پول نقد یا معادل آن مانند تهاتر که برای مجرمان این مرحله بسیار خطرناک است؛ چرا‌که بیم شناسایی آن می‌رود 2- لایه‌گذاری یا تغییر هویت، فروش اقلام در قالب محصولات سرمایه‌گذاری 3- درهم‌آمیزی، یکپارچه‌سازی تطهیر و ورود به چرخه اقتصاد. در خصوصی‌سازی همان‌طور که در بالا ذکر شد، به دلیل تمرکز هزاران میلیارد ریال سرمایه و نبود نظارت دقیق در شناسایی و اهلیت انتقال‌گیرنده همچنین مغفول‌ماندن در نظارت پس از واگذاری زمینه و زمینه جرم اولیه با تبانی، تطمیع از سوی یقه‌سفیدان و به تبع آن شکل‌گیری جرم ثانویه یا همان پول‌شویی مورد هدف باندهای تبهکاری است. این مهم نیز در توصیه‌های 49‌گانه گروه اقدام مالی مبارزه با پول‌شویی FATF نیز به‌خوبی مشهود است. از سوی دیگر معاملات متکی بر اطلاعات نهانی که در قانون جرم‌انگاری شده، نیز می‌تواند یکی دیگر از ابزارهای باندهای تبهکاری و یقه‌سفیدان در خصوصی‌سازی باشد، از‌جمله معاملات، واگذاری نیشکر هفت‌تپه، کشت صنعت دشت مغان، آلومینیوم المهدی و... که انتقال و واگذاری آنها طبق اصول صحیح و رعایت قوانین و مقررات مورد تردید است. خصوصی‌سازی در جمهوری اسلامی ایران هدفی است که قانون‌گذار عادی برای رشد و اعتلای کشور قوانین شناسایی کرده است؛ ولی به دلیل ضعف در تنظیم آیین‌نامه‌های اجرائی و مصوبات هیئت واگذاری در بحث نظارت 1- در ابتدای واگذاری، 2- حین واگذاری 3- پس از واگذاری مغفول مانده و موجب شده خصوصی‌سازی خود هدف قرار گیرد و شائبه گذرگاهی امن برای مجرمین و یقه‌سفیدان در جرم اولیه و جرم ثانویه (پول‌شویی) تبدیل شود؛ بنابراین جا دارد دستگاه‌های نظارتی، در بحث واگذاری و عملکرد خصوصی‌سازی به‌ویژه در معاملات متکی بر اطلاعات نهایی تأمل کرده، همچنین به منظور پیشگیری از وقوع جرم هیئت واگذاری برای اصلاح تصویب‌‌نامه شماره 264373 مورخه 23/11/1396 درباره برون‌سپاری بخش نظارت پس از واگذاری اقدام بایسته انجام دهد. ان‌شاء‌الله.

پولشویی و فساد در گذرگاه خصوصی‌سازی

اخبار مرتبط سایر رسانه ها

تبلیغات متنی