چالش تعارض منافع زیر سایه «مشارکت عمومی و خصوصی»

معصومه سلطانی: در روزهایی که لایحه بودجه 1401 دولت، کمیسیون تلفیق مجلس را پشت سر گذاشته ‌است و در انتظار ورود به صحن مجلس است، یکی از تبصره‌‌های چالش‌برانگیز آن در نشستی کارشناسی بحث و بررسی شد. تبصره‌ 4 لایحه بودجه 1401 مانند تبصره‌ 19 قانون بودجه 1397 تا 1399 از عناوینی مانند مشارکت در طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام نام برده‌‌ است. این تبصره از نظر کارشناسان موضوعات نام‌برده، دارای متنی مبهم و پیچیده‌تر از گذشته است و از نظر اجرائی نیز غیر‌عملی و بلکه برای صدها هزار میلیارد تومان اموال و دارایی‌های کشور خطرناک ارزیابی می‌شود که در هفته‌های گذشته واکنش‌هایی را در رسانه‌ها برانگیخته و «شرق» نیز بخش‌هایی از آن را بازتاب داده‌ است. گزارش حاضر تازه‌ترین نشست کارشناسی است که در کمیته سیاست و تنظیم‌گری انجمن علوم سیاسی ایران و با همکاری خانه اندیشمندان علوم انسانی در این زمینه برگزار شده‌ است.‌در این نشست دکتر قاسمی با اشاره به اینکه جوامع دارای دو دسته نظام دسترسی اقتصادی باز و محدودند، گفت طبیعتا ایران در دسته دوم قرار می‌گیرد. منظور از «دسترسی محدود» ایجاد محدودیت در دسترسی همگان به منابعی است که می‌تواند برای گروهی ارزش‌آفرین باشد. به‌علاوه در این نوع از جوامع گرایش شدیدی به ایجاد «سازمان‌های مریدی» که در مقابل «سازمان‌های قراردادی» هستند، به چشم می‌‌خورد. موضوع دیگر، نقش «رانت» به‌عنوان عامل پیوند‌زننده فرا‌دستان و قدرتمندان - با وجود تفکر متفاوت آنان با یکدیگر - است. این پژوهشگر اقتصاد سیاسی افزود درباره غلبه امور شخصی بر «ضابطه‌محوری» در لایحه مورد بحث، می‌توان به گروه شش‌نفره‌ای اشاره کرد که به‌ منظور تهیه آیین‌نامه‌ها و دستور‌العمل‌های آن و نیز تشخیص صلاحیت‌ها پیش‌بینی شده است. او درباره گرایش به ایجاد «سازمان‌های مریدی» گفت: افرادی که در بدنه دولت در حال نگارش این لایحه یا دفاع از آن هستند، هم‌زمان به ایجاد سازمان‌هایی خارج از دولت اقدام کرده‌اند که بیشتر آنها سازمان‌های مریدی هستند که افرادی در آن درگیر شده‌اند. آنچه باعث پیوند قوانین اقتصادی با موضع کارکنان دولت یا کارمندان حاضر در بخش عمومی است، منافع و رانتی است که در این پروژه‌ها قرار دارد. درخصوص دستکاری منافع و نظام‌های موجود باید به «قانون برگزاری مناقصات» اشاره کرد که بدون توجه به هزینه‌هایی که برای شکل‌گیری آن از سوی جامعه پرداخت شده‌ است، به‌راحتی از لایحه مذکور کنار گذاشته شده‌ است و آیین‌نامه‌هایی که از سوی گروه شش‌نفره یادشده نوشته می‌شوند، در معاملات مبنا قرار می‌گیرند. طبیعتا این گروه شش‌نفره بعد از تصویب قانون، حقوق ویژه شخصی نسبت به این آیین‌نامه‌ها را برای خود در نظر خواهند گرفت.

در ادامه، این سخنران خاطرنشان کرد در تبصره‌ 4 لایحه بودجه ۱۴۰۱ به صورت کاملا معکوس به این ترتیب، «بخش دولتی» پروژه‌ها را به «بخش غیردولتی» واگذار می‌کند و بخش غیردولتی در بهترین حالت آنها را با برداشتن سهم خودش به «بخش خصوصی» می‌دهد که نتیجه آن گران اداره‌کردن کشور و ورود بیشتر نظامیان در اقتصاد است.‌دکتر قاسمی تعداد زیاد طرح‌های نیمه‌تمام را نتیجه یک سیستم به‌غایت رانتی و انتخاب بد دانست که باعث شکل‌گیری شبکه‌های مراد و مریدی‌ شده‌ است و خود نشان‌دهنده ناکارآمدی یک توزیع رانت غیر‌شفاف در طول چند دهه گذشته و رساندن افرادی در بدنه دولت به منافع شخصی بوده‌ است. به گفته او کارشناسان صندوق بین‌المللی پول ایراداتی را به لحاظ شفافیت و انعقاد قراردادها به همین «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» با وضعیت کنونی آن وارد کرده‌اند. وسعت بیشتر دامنه شمول لایحه «مشارکت عمومی و خصوصی» حتی به طرح‌های در حال بهره‌برداری و در‌عین‌حال کاهش سطح دموکراتیک در آن یعنی از مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های دولت به شورای عالی نظارت‌ناپذیر، از دیگر ایراداتی است که این سخنران در این خصوص برشمرد.‌در ادامه نشست، شهرام حلاج اظهار کرد افرادی که دارای تجربه و دغدغه در سازمان برنامه و بودجه بودند، با افرادی که توانستند در این سال‌ها پست مورد نظر را به دست آورند، جایگزین شدند که عمدتا نقدهای اصلاح‌گرانه را به مخالفت و بی‌اعتمادی نسبت به دولت تعبیر می‌کنند که این شیوه خود تأمل‌برانگیز است. در هنگام نگارش لایحه در هیئت دولت، این افراد برای خودشان اختیار تدوین پیش‌نویس مقررات را - با توجیه حفظ نظارت و تصویب هیئت دولت بر آن پیش‌نویس‌ها - به دست آوردند و تأیید هیئت دولت را برای این اختیار خود جلب کردند. یعنی این افراد با جلب اعتماد بدنه نهاد دولت از آن اجازه گرفتند که پیش‌نویس مقررات آینده را بنویسند؛ چون قرار گذاشتند مقررات را برای تصویب نهایی به هیئت دولت بیاورند؛ اما این افراد که در آشفتگی نظام مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری کشور ما عملا فعال مایشاء این قانون مشارکت و امور آن شده‌اند، پس از آنکه کارشان از مرحله دولت عبور کرد، در ادامه کار و در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد حذف هیئت دولت از مسیر تصویب مقررات آینده و انجام همه امور تصویب مقررات در دبیرخانه شورای اقتصاد در سازمان برنامه را مطرح کردند. این تغییر هم به مخدوش‌شدن حق هیئت وزیران منجر می‌شود و هم از آنجا که مقررات آینده دیگر مصوبه هیئت وزیران نخواهد بود و تحت نظر هیئت تطبیق مصوبات در مجلس قرار نخواهد گرفت؛ بنابراین سبب تضییع حقوق بلندمدت پارلمان‌های آینده نیز می‌شود. این شیوه مقررات‌گذاری موجب خروج مقررات از موضع صحیح خود می‌شود. مقررات را از مقررات ملی به سمت مقررات شخصی سوق می‌دهد.‌حلاج گفت که پرمفسده‌ترین حوزه حکمرانی، «معاملات دولتی» یا «معاملات عمومی» است و در میان قراردادها یا معاملات دولتی نیز بزرگ‌ترین و پیچیده‌ترین آنها «قراردادهای پروژه‌های عمرانی» یا «معاملات عمرانی» است که در آنها بارها اختلافاتی رخ می‌دهد و در‌این‌میان مرجع مقررات‌گذاری از اختیارات لازم در تفسیر و در عمل تقسیم و تخصیص منابع برخوردار است. بنابراین ابهام در مقررات، یک چالش بزرگ اجرائی و حقوقی در پروژه‌های عمرانی محسوب می‌شود که راه‌حل آن را در کسب نظر مقرره‌نویس دانسته‌اند؛ یعنی هر‌کس که مقررات را می‌نویسد در حل‌وفصل اختلافات دست بالا را دارد و تا سال‌های دراز حرف آخر را در دعاوی بسیار بزرگ و گسترده مالی و حقوقی و قراردادی خواهد زد.‌این متخصص با اشاره به تبصره 4 لایحه بودجه سال 1401 تصریح کرد در این تبصره دولت مکلف نشده است؛ بلکه به هسته اصلی مشارکت در دولت، اجازه داده شده است تا از طریق «مشارکت عمومی و خصوصی» که خود دارای ابهامات و تردیدهای فراوانی است، اقدام کند و تمام بدنه دولت را در برابر همین هسته اصلی مشارکت «مکلف»‌ کند. در اینجا می‌توان شاهد انحراف و انسداد «مشارکت عمومی و خصوصی» بود. به بیان دیگر از این الفاظ استفاده نادرست، مجمل و غیر‌عملی شده است. او با استناد به عبارات به‌کار‌رفته در این تبصره، به جایگزینی «بخش غیر‌دولتی» به جای «بخش خصوصی» یا «بخش خصوصی و تعاونی» و جایگزینی پروژه‌های آماده بهره‌برداری، تمام‌شده، در حال بهره‌برداری و نیز نیمه‌تمام به جای توجه و تمرکز صرف به پروژه‌های نیمه‌تمام، اشاره کرد که بیانگر نوعی آشفتگی معرفتی میان مقدمات و نتایج حاصل از آنها است. از دیگر ایرادات، تشکیل کارگروهی به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به منظور انتخاب و معرفی و بلکه «ابلاغ» (دقت کنید «ابلاغ» و نه پیشنهاد) پروژه‌ها به دستگاه‌های اجرائی است. به‌این‌ترتیب به جای تعیین معیار و شیوه برای ورود پروژه‌ها به فرایند مشارکت مندرج در این تبصره، تعیین افراد صالح به این منظور پیش‌بینی شده است. همچنین این افراد نیز قرار است بعدا از سوی این سازمان تعیین شوند و به‌این‌ترتیب از معرفی آنها به مجلس خودداری شده‌ است. مکانیسم گزینش پروژه‌ها از سوی کارگروه‌ها نیز مشکلاتی دارد. پس از تعیین وضعیت یا انتخاب پروژه‌ها در این حلقه ناشناخته از انسان‌های خوب، دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط در قبال این گروه «مکلف» خواهند بود و باید ظرف یک ماه مراحل اجرائی و انتخاب سرمایه‌گذار مشارکتی را انجام دهند. یک ماه، یعنی در 20 روز کاری باید پروژه و امتیازات و اموال را بدهند برود.

حلاج افزود به منظور اصلاح آشفتگی‌های ناشی از مقررات و بخش‌نامه‌های متعدد و تازه، پیش از این پیشنهادی در قانون بودجه 1396 مطرح شده و بر‌اساس‌آن دولت مکلف شده بود تا ظرف سه ماه روش‌ها، قالب‌ها و شرایط قراردادی و نیز قالب‌های نظارتی انواع طرح یا پروژه را روشن کند که گامی بود برای حرکت از «نظم دسترسی محدود» و «مریدی» به سوی «نظم دسترسی باز» و «قراردادی» با این حال، با وجود اصرار مرکز پژوهش‌های مجلس تلاش بسیاری صرف شده و می‌شود که این پیشنهاد عقیم بماند و در قوانین جایی پیدا نکند. باید در نظر داشت که از فرایند مناقصه‌های شفاف به‌عنوان مکانیسم‌های‌ مدیریت مخاطرات پروژه و قرارداد یاد کرده‌اند. در غیاب مکانیسم‌های مناقصات سنجیده و قانون‌مند، این مخاطره تشدید می‌شود که گروهی در سایه ابهام‌ها و پیچیدگی‌های قراردادها منتفع شوند و اینها برای تأمین منفعت شخصی خودشان، کنار‌گذاشتن قانون مناقصات را دنبال می‌کنند؛ اما گروهی دیگر ندانسته و به سبب ناآشنایی با پیچیدگی‌های رانت‌های نهفته در تنظیم‌گری از چنین وضعیت بی‌قانونی دفاع می‌کنند و خیال می‌کنند دارند به تسهیل و تسریع فرایندها کمک می‌کنند.‌ این کارشناس مجرب مقررات‌گذاری، نمونه دیگر تعارض منافع را دستورالعمل ماده 27 قانون الحاق 2 خواند که اصل تدوین و تصویب آن، خلاف ماده 27 قانون الحاق 2 نوشته شده است و به موجب آن نویسندگان این دستور‌العمل از اختیارات اجرائی برخوردار شدند. علاوه‌بر‌این همان نویسندگان می‌توانند برای آن دستورالعمل، فارغ از هرگونه کنترل مجلس و دولت، راهنماهای تفصیلی بنویسند و حتی می‌توانند به دیگران نظارت کنند. باز حتی پاسخ‌گویی به ابهامات را بر‌عهده بگیرند. باز حتی داوری کنند. تجمیع این همه اختیار متعارض و شگفت‌انگیز در واقع نمونه روشنی از موقعیت‌های شگفت‌انگیز تعارض منافع است که در زیر نام «مشارکت عمومی و خصوصی» در این سال‌ها در کشور ما شکل گرفته‌ است. این رفتارها «مشارکت عمومی و خصوصی» را از واقعیت خود دور و تهی و استحاله می‌‌‌کند.

منبع: روزنامه شرق