منافع ملی در برنامه‌های توسعه ایران
یکی از چالش‌هایی که جمهوری اسلامی ایران در تجربه زیسته خود طی چهار دهه گذشته همواره با آن مواجه بوده، چگونگی اجرای برنامه‌ها، راهبردها و اهداف از سوی کارگزاران است؛ به بیان بهتر با وجود آنکه تحقق کارویژه‌های یک نظام سیاسی و پیشبرد اهداف در عمل مستلزم سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی برای تحقق آرزوها و پاسخ دقیق به انتظارات جمعی شهروندان و نظام سیاسی است، اما به نظر می‌رسد حاکمیتِ آنچه می‌توان آن را پدیده «فراسیاست‌نگاری» بر نظام برنامه‌ریزی در ایران نامید، موجب شده است تا سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دقیق در راستای پیشبرد منافع ملی و اهداف برنامه‌های توسعه به میزان قابل توجهی در عمل به فراموشی سپرده شود و میزان تحقق برنامه‌های توسعه و منافع ملی در کشور از سویی قابل نظارت و ارزیابی نباشد و از سوی دیگر مدیران اجرایی کشور به واسطه ماهیت «کلی‌گویی» و «گردگویی» در فراسیاست‌ها هیچ‌گاه آن‌گونه که باید پاسخ‌گوی هزینه‌عملکرد خود نباشند.
شهروز شریعتی - عضو هیئت علمی دانشگاه تهران
هاجر اصغری - کارشناس بانک مرکزی
یکی از چالش‌هایی که جمهوری اسلامی ایران در تجربه زیسته خود طی چهار دهه گذشته همواره با آن مواجه بوده، چگونگی اجرای برنامه‌ها، راهبردها و اهداف از سوی کارگزاران است؛ به بیان بهتر با وجود آنکه تحقق کارویژه‌های یک نظام سیاسی و پیشبرد اهداف در عمل مستلزم سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی برای تحقق آرزوها و پاسخ دقیق به انتظارات جمعی شهروندان و نظام سیاسی است، اما به نظر می‌رسد حاکمیتِ آنچه می‌توان آن را پدیده «فراسیاست‌نگاری» بر نظام برنامه‌ریزی در ایران نامید، موجب شده است تا سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دقیق در راستای پیشبرد منافع ملی و اهداف برنامه‌های توسعه به میزان قابل توجهی در عمل به فراموشی سپرده شود و میزان تحقق برنامه‌های توسعه و منافع ملی در کشور از سویی قابل نظارت و ارزیابی نباشد و از سوی دیگر مدیران اجرایی کشور به واسطه ماهیت «کلی‌گویی» و «گردگویی» در فراسیاست‌ها هیچ‌گاه آن‌گونه که باید پاسخ‌گوی هزینه‌عملکرد خود نباشند.
سیاست‌گذاری یا فراسیاست؟
آلن بودیو1 در کتاب خود با عنوان «فراسیاست» به‌درستی تصریح می‌کند که «فلسفه این اختیار را به ما می‌دهد که از رخدادهای سیاسی، دریافتی غیرتاریخی داشته باشیم» و در ادامه یادآور می‌شود: «اکثر مصادیق تجربی سیاست در عالم واقع هیچ نسبتی با حقیقت ندارند». او می‌افزاید که هر سیاست رهایی‌بخش در نهایت مصداق تفکری پانهاده در میدان عمل است که طی آن، رَویه‌های حقیقت، جانور دوپایی را که انسان می‌نامیم درمی‌نوردند و مُسخر می‌سازند و آدمی در جریان چنین فاعلیت‌یابی از حد منافع برمی‌گذرد؛ آن‌قدر که منافع برای خودِ فرایند سیاسی، امری بی‌اهمیت می‌شود. بودیو با اشاره به آنچه «نخستین حلقه» سیاست رهایی‌بخش مدرن می‌نامد و نام‌بردن از افرادی نظیر مارکس، لنین و مائو تذکر می‌دهد که چگونه توده‌های مردم و رهبران آنان به واسطه فقدان مجموعه نمادهای مناسب، عدم امکان ارجاع و استناد به قاعده و اختلاف مصادیق، بین امر واقعی ناب و فریب عظیمِ نظم خیالی در نوسان بودند. از این منظر می‌توان فراسیاست را به مثابه یوتوپیانیسم (آرمانشهرگرایی) در نظر گرفت و برای تبیین ناکامی این کارویژه می‌توان به آموزه‌های کارل مانهایم استناد کرد. از نظر او، ذهن هنگامی در پی پنداره‌های آرمانی است که واکنشی ناسازگار با واقعیت‌های در حال ظهور اطراف خود داشته باشد. مانهایم توضیح می‌دهد که برای درک دقیق و مشخص این نکته، فرد باید لزوما در احساسات و انگیزه‌های گروه‌هایی که برای تسلط بر واقعیت تاریخی مبارزه میکنند، مشارکت داشته باشد. او می‌افزاید، هدف نهایی یوتوپیا (آرمانشهر) پریشان ساختن ایمان حریف است؛ چراکه این باورها با هرگونه اعتقادی که خواهان همنوایی با واقعیت موجود است مخالفت میکنند و همواره صورتی متفاوت از هستی را به عنوان «واقعیت» به حریف عرضه میکنند. بدین ترتیب پدیده «فراسیاست» را از منظر جامعه‌شناسی شناخت و در تعریفی موسع، می‌توان تلاش برای تحقق باورهایی دانست که از سویی معطوف به بایدهای ذهنی است و از سوی دیگر ضرورتی اثباتی تلقی می‌شود. از آنجا که این نوشتار در نقد پدیده «فراسیاست‌نگاری» برنامه‌های اقتصادی توسعه به جای سیاست‌گذاری صحیح و متناسب با منافع ملی، صورت‌بندی شده، کوشیده است تا حد امکان میان منطق درونی یوتوپیاهای برنامه‌های توسعه با منطق بازسازی‌شده آن جدایی ایجاد نکند. زیرا توجه صرف به منطق بازسازی‌شده، پژوهشگر را از توجه به اجزای هنجارهای آن دور می‌کند و توجه صرف به منطق درونی نیز مانع از فهم دقیق فرایند‌ها می‌شود. این نوشتار در ادامه میان مفهوم مطلق و نسبی فراسیاست نیز تفاوت‌هایی قائل است؛ چراکه در تحلیل نهایی این نوشتار قصد ندارد با ساختن نوعی رابطه خودسرانه میان واقعیت و آرمان، رابطه میان این دو مفهوم را در تحقق منافع ملی به صورت مطلق و انتزاعی نشان دهد.
منافع ملی و سیاست‌گذاری
هنگامی که از مفهوم سیاست‌گذاری در یک نظام سیاسی گفته می‌شود، به احتمال قوی مفروض بنیادین، فراهم‌سازی و امکان بیشینه‌سازی منافع ملی در یک کشور است. ساده‌ترین تعریف از منافع ملی در پاسخ به این پرسش حاصل می‌شود که «چه چیزی برای یک ملت خاص بهترین است؟». به تعبیر مورگنتا2، منافع ملی، بقا و حفاظت از کیان سیاسی و فرهنگی در برابر تجاوزات سایر دولت -ملت‌هاست. مؤسسه بروکینگز3 منافع ملی را چیزی می‌داند که یک ملت برای امنیت و رفاه خود نسبت به آن احساس ضرورت می‌کند و در عین حال منعکس‌کننده اهداف کلی و مستمری است که یک ملت برای آن اقدام می‌کند. «عبدل و لرچه»4، منافع ملی را هدف کلی بلندمدت و مستمری تعریف میکنند که دولت و ملت همه خود را در خدمت آن می‌دانند. «ورنون فون دایک»5، ارزش‌ها، خواسته‌ها و منافعی را که دولت‌های مستقل در رابطه با یکدیگر به دنبال حفظ یا دستیابی به آن هستند، منافع ملی می‌دانند. اما صرف‌نظر از این تعاریف که روح آنان با یکدیگر کم و بیش مشابه است، منافع ملی را می‌توان در محورهای منافع سیاسی (استقلال سیاسی، حاکمیت دولت، موقعیت و پرستیژ بین‌المللی)؛ منافع امنیتی (برتری نظامی، امنیت سرزمینی، حفاظت از مرزهای ملی، تضمین امنیت شهروندان از آسیب‌های خارجی، محافظت از مناطق نظامی، محافظت از متحدان، نمایش قدرت و...)؛ منافع فرهنگی (حفظ ارزش‌های ملی) و سرانجام منافع اقتصادی دسته‌بندی کرد. در این میان به نظر می‌رسد منافع اقتصادی ثابت‌ترین، ملموس‌ترین و بارزترین نمونه از منافع ملی هستند. مادامی که بقای یک کشور تأمین باشد و خطر فوری، کیان یک ملت را تهدید نکند، شاید مهم‌ترین منافع ملی را بتوان همان منافع اقتصادی دانست که سیاست‌گذار باید آن را برای مردم خود بیشینه کند. از این منظر منافع اقتصادی ملی را که منفعت اساسی یا منفعت نهایی نیز نامیده می‌شود باید بتوان با سیاست‌گذاری مناسب در حوزه صادرات و واردات، توسعه تجارت، جذب منابع مالی بین‌المللی، جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی و نظایر آنها بیشینه کرد. در همین حال حفاظت از استاندارد کافی زندگی برای شهروندان، تضمین توسعه و رشد اقتصادی، توسعه روابط تجاری با سایر ملل و تلاش برای واردات و صادرات فناوری و غیره از اقدامات مشخصی است که برای تحقق منافع ملی اقتصادی باید پیگیری شود. بدیهی است که چارچوب‌بندی منافع ملی به‌سادگی میسر نمی‌شود و معیارهای ایدئولوژیک، معیارهای اخلاقی-حقوقی، معیارهای علمی، معیارهای طبقاتی، حزبی و دیوان‌سالار، معیارهای نژادی و قومیتی، معیارهای صنفی و در نهایت معیارهای ترجیحی همگی به نحوی چگونگی تحقق منافع ملی را تفسیر می‌کند. در چنین شرایطی با درنظرداشتن این مهم که باید منافع ملی را به مثابه شاخص سیاست‌گذاری در نظر گرفت در عین حال باید توجه داشت که تدقیق این شاخص خود مستلزم پایبندی به مفهوم «عقلانیت» در سیاست‌گذاری است.
انواع عقلانیت در سیاست‌گذاری:
مفهوم عقلانیت6 در یک محیط انتخاب جمعی پیچیدگی‌های فراوانی در مقایسه با عقلانیت فردی دارد؛ چراکه در هر حال تصمیم‌هایی که برای مردم یک کشور اتخاذ می‌شود سرنوشت افراد زیادی را تحت تأثیر قرار می‌دهد و ممکن است این تصمیم‌های ملی، آسیب‌های جبران‌ناپذیری را به منافع ملی و سرنوشت تعداد زیادی از مردم یک کشور وارد کند. حداقل سه مفهوم از عقلانیت نزد تصمیمگیران ملی وجود دارد که با وجود آنکه منطق درونی هر سه گونه آنها به ظاهر درست و قابل توجیه به نظر می‌رسد، اما نمی‌توان در سیاست‌گذاری برای بیشینه‌سازی منافع ملی به هر سه آنها استناد کرد. این سه گونه عقلانیت را می‌توان به تعبیر موآز7 عقلانیت رویه‌ای، عقلانیت ترجیحی و عقلانیت نتیجه‌گرا دانست. در این میان «عقلانیت رویه‌ای»8 بر روندهایی تمرکز دارد که فرایند تصمیم‌گیری طی آن از مراجع مختلف تصویب عبور می‌کند. از منظر این‌گونه عقلانیت، تصمیم‌گیری‌های گروهی، هنگامی منطقی تلقی می‌شود که تصمیم مذکور از مراجعی که برای تصویب پیش‌بینی شده است به‌درستی عبور کرده باشد؛ در این موارد تصمیمگیران در نهادهای ذیل حاکمیت خود چندین گزینه را به صورت موازی بررسی میکنند، درگیر فرایند باز استدلال و تبادل اطلاعات می‌شوند و گزینه‌های مختلف سیاستی را از نظر ارزش ارزیابی میکنند. معاوضه‌هایی را که مستلزم آن هستند، انتخاب کرده و در نهایت، گزینه‌ای را انتخاب میکنند که منعکس‌کننده انبوهی از اولویت‌های فردی درون دستگاه‌های مختلف بوده است. شاید مهم‌ترین آسیب این‌گونه عقلانیت در تصمیم‌گیری برای منافع ملی را بتوان در این مهم دانست که سیاست‌گذاران بر مبنای رویه‌های جاری و بدون درنظرداشتن پیامد نهایی اقدام به تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری میکنند و بدون آنکه خود بدانند در حال دامن‌زدن به بوروکراسی و ایجاد وابستگی به مسیرهای طی‌شده پیشین هستند. گونه دیگر از عقلانیت در نهادهای تصمیم‌گیر که گاه از گونه نخست به مراتب بدتر عمل می‌کند تصمیم‌گیری بر پایه «عقلانیت ترجیحی»9 است. عقلانیت ترجیحی رابطه بین ترجیحات فردی و انتخاب گروهی است. در این شیوه از تصمیم‌گیری، عقلانیت متناسب با ارزش‌های تصمیم‌گیرندگان صورت‌بندی می‌شود و تصمیمات در موارد زیادی حتی به صورت صادقانه (و نه لزوما دروغین)، ترجیحات و آرزوهای تصمیمگیران را منعکس می‌کند. مهم‌ترین آسیب در این‌گونه از عقلانیت در این مهم نهفته است که در موارد متعددی و در بهترین حالت مشاهده می‌شود که تصمیمگیران آن‌قدر در اهداف عالی خود متمرکز هستند که متوجه معنا و پیامدهای تصمیم‌های خود نیستند. بدیهی است در شرایطی که تصمیمگیران به جای تمرکز بر علایق ملی در پی منافع شخصی، حزبی و یا گروهی خود باشند، این گونه از عقلانیت به فاجعه برای منافع ملی ختم می‌شود. در برابر این دو گونه از تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی، «عقلانیت نتیجه‌گرا»10 بر این شاخص تمرکز دارد که تصمیمات گروهی چه نتایج مطلوبی را در پایان به همراه دارد. بر این اساس، یک تصمیم بر مبنای نتیجه و نه طبق رویه‌های اخذ تصمیم یا ترجیحات تصمیمگیران مورد قضاوت قرار می‌گیرد. به بیان بهتر یک تصمیم تا حدی منطقی است که منجر به نتیجه‌ای شود که اهداف واحد تصمیم‌گیری را به حداکثر برساند.
منافع ملی و فراسیاست در ایران:
ای.اچ کار11 در کتاب خود با عنوان «بحران بیست ساله» که در عین تأکید بر ضرورت حفظ بنیان‌های اخلاقی سیاست‌گذاری، اثری کلاسیک برای نقد تاریخی برخی ساده‌انگاری‌ها و خوش‌بینی‌ها در روابط بین‌الملل است، آرمان‌خواهی را حالتی می‌داند که طی آن عنصر آرزو، خواست و هدفی به مراتب مهم‌تر از تمایل به تحلیل «واقعیت‌ها» باشد. او آرمان‌خواهی را مرحله ابتدایی سیاست توصیف می‌کند و توضیح می‌دهد که هنگام شکست طرح‌های آرمان‌خواهانه که به علت سادگی و کمال، دارای جذابیت هستند، تصمیم‌سازان پی می‌برند که فقط خواست و آرمان کافی نیست. «کار» در ادامه توضیح می‌دهد که آرمان‌خواهان معتقد به آزادی عمل وسیع برای سیاستمداران هستند و به جای توجه به اینکه افراد در عمل چگونه رفتار میکنند، به این نکته می‌پردازند که افراد چگونه باید رفتار کنند. از دیگر سو، کنش‌های اجتماعی دربرگیرنده معانی مشخص و بومی هستند که کنشگران با آن رفتارهای خود را تنظیم میکنند. به بیان بهتر، چگونگی پیشبرد اهداف در عمل مستلزم تداوم رفتارهای فردی و رویه‌ها و انتظارات جمعی بومی در گزینش‌های فردی و اجتماعی است. بدین ترتیب کارویژه «فراسیاست» که ضمن بازتولید جوامع، هویت‌ها و نقش‌ها را بازتنظیم می‌کند، برای سیاست‌گذارانی که از سویی در پی تحقق پیشرفت‌های اقتصادی هستند و در عین حال مناسبات ناعادلانه جهان را نیز از عمده موانع پیشرفت اقتصادی خود فرض میکنند، کنشی محسوب می‌شود که می‌تواند هم‌زمان واجد دستاوردهای «متباین» باشد؛ در توضیح ریشه‌های تاریخی این وضعیت تناقض‌نما (پارادکسیکال) باید گفت که طی قرن 18 و 19 میلادی، ناکامی‌ها و تحقیرشدگی ملی سبب شد تا آرمان‌هایی برای پاسخ به این ناکامی‌ها تدارک شود. در این زمان حکومت ایران تلاش می‌کرد قدرت نظامی خود را بازسازی کند تا در برابر هجمه‌های احتمالی دشمنان بیرونی توان دفاع داشته باشد، هرچند در این مقوله به‌شدت ناتوان و ناکام به نظر می‌رسید. اشغال ایران توسط روس و انگلیس طی جنگ جهانی اول نیز به این بغرنج دامن می‌زد. خلع ید از قاجار و انتقال قدرت به پهلوی در اوایل دهه 1300 خورشیدی، منجر به شکل‌گیری دولت با رهبری نظامی و مقتدر شد و در ادامه تلاش می‌شد با ساخت دو پایه بوروکراتیک و ارتش دائمی مدرن، ایران از قالب سنتی و ضعیف خود خارج و به کشوری متجدد و قدرتمند، در برابر دولت‌های دیگر تبدیل شود. دولت محمدرضا پهلوی نیز در این راستا تلاش می‌کرد با خلق قوانین و قواعد جدید اجتماعی مطابق با عقلانیت ترجیحی خود که تلفیقی از الگوی غربی و ایده‌های باستان‌گرایانه بود، نظمی نوین را در ایران پایه‌گذاری کند. اما آنچنان که حوادث منجر به انقلاب اسلامی ایران در بهمن 1357 نشان داد، این اقدامات در عمل رؤیایی بیش نبود؛ در ادامه، استقرار نظام جمهوری اسلامی ایران نیز از تأثیر «فراسیاست»ها در نیل به منافع ملی بی‌نصیب نماند. اما در حوزه اسناد مکتوب شاید بتوان مدعی شد پدیده «فراسیاست‌نگاری» در سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران بیشترین نمود و تجلی را در حوزه نگارش برنامه‌های توسعه داشته است. اسناد برنامه به عنوان یکی از مهم‌ترین اسناد بالادستی سیاست‌گذاری از آسیب فراسیاست‌نگاری در امان نمانده است. منافع ملی که محور تمامی سیاست‌ها به طور اعم و در هر زمینه، به طور اخص، باید فصل‌الخطاب سیاست‌گذاران باشد نیز به همین منوال از نگاه فراسیاست‌نگاری آسیب دیده است. این نوشتار در ادامه با مروری کوتاه بر سیاست‌های کلی اقتصادی برنامه هفتم توسعه آنچه را که تاکنون به صورت نظری مطرح ساخت به صورت کاربردی و مصداقی نشان می‌دهد.
مطالعه موردی: فراسیاست‌نگاری در سیاست‌های کلی اقتصادی برنامه هفتم توسعه
مروری بر بخش‌های اقتصادی سیاست‌های کلی برنامه‌های اول تا هفتم توسعه ج.ا.ا. نشان می‌دهد این سیاست‌ها بیش از آنکه در چارچوب مفهوم عقلانیت نتیجه‌گرا و معطوف به منافع ملی باشند، در چارچوب فراسیاست صورت‌بندی شده‌اند. البته لازم به توضیح است که بخش‌های اقتصادی برنامه‌های توسعه خود در برابر بخش‌های فرهنگی و سیاسی و امنیتی این برنامه‌ها به مراتب مصداقی‌تر و دقیق‌تر بوده‌اند و در نتیجه آنچه به عنوان آسیب فراسیاست‌نگاری درباره بخش‌های اقتصادی مطرح می‌شود، بر دیگر بخش‌های برنامه‌های توسعه به طریق اولی به مراتب بیشتر وارد خواهد بود.
1- هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم با رعایت سیاست‌های کلی مصوب، پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت با نرخ رشد اقتصادی متوسط هشت درصد در طول برنامه تعیین می‌شود با تأکید بر افزایش بهره‌وری کل عوامل تولید (منابع انسانی، سرمایه، فناوری و مدیریت).
فراسیاست‌نگاری در برنامه‌های توسعه همواره گزاره‌هایی زیبا اما در عین حال تهی از امکان تحقق را تولید می‌کند؛ در این بند سیاست‌گذار با رویکرد اقتصادی و رشدمحور به مسئله بهره‌وری و پیشرفت اقتصادی نگاه کرده است؛ این همه در حالی است که نرخ رشد اقتصادی یک متغیر درون‌زا است که در اثر کارکرد نظام اقتصادی به عنوان متغیر خروجی دیده می‌شود لذا اگر عقلانیت نتیجه‌گرا بر سیاست‌گذار حاکم باشد، باید به موانع پیش‌روی بخش واقعی اقتصاد بپردازد تا در نهایت نرخ رشد اقتصادی، نرخ اشتغال و بهره‌وری کل عوامل تولید افزایش یابد.
۲ـ ایجاد ثبات در سطح عمومی قیمت‌ها و نرخ ارز و تک‌رقمی کردن تورم طی پنج سال و جهت‌دهی به نقدینگی و اعتبارات بانکی به سمت فعالیت‌های مولد و جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد
در این بند، سیاست‌گذار در حوزه مسائل پولی و بانکی با رویکرد «عقلانیت ترجیحی» ورود کرده است؛ هرچند این نگاه کوتاه‌مدت با درنظرداشتن وضعیت عمومی کشور به ویژه طی پنج سال گذشته در این گزاره قابل درک است، اما سیاست‌گذار در این بند بدون هیچ‌گونه توجهی به چرایی جذب منابع بانکی از سوی فعالیت‌های غیرمولد تنها به برشماری خواسته‌های نهایی خود پرداخته و در این مسیر الزامات کلی ثبات‌بخشی را نیز نتوانسته برشمارد. این همه در حالی است که بحرانی‌ترین مسئله اقتصاد ایران در دو سال اخیر پرش‌های غیرمنتظره نرخ ارز و اثر بی‌ثبات‌ساز آنها از طریق ایجاد تقاضای نقدینگی برای پوشش سطح بالای عمومی قیمت‌ها و در نهایت بروز تورم است.
۳ـ اصلاح ساختار بودجه دولت از طریق:
ـ احصاء و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها
ـ واقعی‌کردن منابع و مدیریت مصارف دولت و اجتناب از کسر بودجه
ـ تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با واگذاری از طریق مشارکت‌دادن بخش‌های خصوصی و عمومی غیردولتی در طرح‌های عمرانی انتفاعی
ـ شفاف‌سازی و ضابطه‌مند کردن درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت و سایر شرکت‌های دولتی در بودجه
این بند نیز یکی دیگر از مصادیق ملموس غلبه «عقلانیت ترجیحی» در فرایند نگارش سیاست کلی برنامه هفتم است. به بیان بهتر این گزاره در شرایطی پس از قریب به دو دهه پیگیری هدف شفاف‌سازی درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت، بار دیگر در قالب سیاست کلی برنامه هفتم تکرار شده است که به نظر می‌رسد هیچ شناسایی دقیقی در خصوص موانع نهادی پیش‌روی این هدف صورت نگرفته است. بدون شک این موضوع از جمله کلیدی‌ترین محورهای اصلاح ساختار بودجه در اقتصاد ایران است و رانت‌های ناشی از استقرار رویه‌های فعلی بزرگ‌ترین مانع در این مسیر است، اما در صورت توجه تام به منافع ملی و غلبه عقلانیت نتیجه‌گرا در نگارش سیاست‌های کلی برنامه هفتم، این بند باید الزامات دقیق‌تری برای شرح و بسط متن نهایی برنامه ارائه می‌کرد.
۴ـ ایجاد تحول در نظام مالیاتی با رویکرد تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین بودجه جاری دولت، ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و تقویت نقش هدایت و تنظیم‌گری مالیات در اقتصاد با تأکید بر رونق تولید و عدالت مالیاتی
جهت‌گیری کلی برنامه هفتم در حوزه مالیات در این ردیف مشخص شده است: آنچه از حیث سیاست‌گذاری در این بند می‌توان دید، غلبه توأمان دو گونه «عقلانیت ترجیحی» و «عقلانیت رویه‌گرا» است. هرچند بدیهی است امر مالیات‌ستانی یک موضوع مهم برای ایجاد عدالت اقتصادی و تأمین منافع ملی است، اما آنچه در این بند مورد بی‌توجهی واقع شده، اصلاحات بنیادین حوزه مالیات‌ستانی بدون درنظرگرفتن پیچیدگی‌های حاکم بر افزایش پایه‌های مالیاتی است که نه‌فقط مورد تأکید نویسندگان سیاست‌های کلی قرار نگرفته بلکه با طرح اهداف متعدد و بعضا متضاد مبتنی بر فراسیاست‌نگاری، این حوزه را به سوی بی‌هدفی رهنمون شده است.
۵ ـ استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی مشتمل بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به منظور ارائه عادلانه خدمات
در این بند سیاست‌گذار به نظام جامعه تأمین اجتماعی پرداخته و هدف آن را به‌درستی گسترش این نظام در همه سطوح و برای تمامی اقشار جامعه می‌داند. با وجود آنکه نمی‌توان در جمهوری اسلامی ایران از ضرورت استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چشم‌پوشی کرد، اما رویه‌های پیشنهادی سیاست‌گذار در این بند هیچ چشم‌اندازی مبتنی بر عقلانیت نتیجه‌گرا ندارد و مشخص نیست که در پایان برنامه هفتم توسعه این هدف مهم چگونه قرار است نظارت و ارزیابی شود به‌ویژه آنکه رویه‌های پیشنهادی برای این امور با نگاه کوتاه‌مدت و شعاری، هیچ‌گونه بختی را برای دستیابی به نتیجه لازم نشان نمی‌دهد.
نتیجه‌گیری
این نوشتار استدلال کرد که منافع اقتصادی ملموس مهم‌ترین بخش از منافع ملی یک کشور است و در تدوین برنامه‌های توسعه کشور باید عقلانیت نتیجه‌گرا بر عقلانیت‌های ترجیحی و رویه‌گرا تفوق داشته باشد. این نوشتار همچنین با توصیف آسیب فراسیاست‌نگاری در برنامه‌های توسعه، کوشید تا این مهم را متذکر شود که سیاست‌گذاری و فراسیاست‌نگاری دو مقوله متفاوت از یکدیگرند که در برنامه‌های توسعه باید به جدیت مورد توجه قرار گیرند. پژوهش‌های پیشین نگارندگان این نوشتار نشان می‌دهد که سیاست‌های کلی برنامه‌های اول تا هفتم توسعه ج.ا.ا. بیشتر مبتنی بر فراسیاست صورت‌بندی شده است و غلبه عقلانیت ترجیحی و رویه‌ای و برنامه‌ریزی‌های کوتاه‌مدت در مقایسه با عقلانیت نتیجه‌گرا و برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، طی سه دهه گذشته مانعی جدی برای تحقق منافع ملی ایران بوده‌اند. بدین ترتیب ملاحظه می‌شود فقدان توجه مؤثر به مفهوم منافع ملی به واسطه فراسیاست‌نگاری در احکام برنامه‌های توسعه موجب شده تا بخش اقتصادی برنامه‌های توسعه ج.ا.ا. طی سه دهه گذشته بدون راهبرد مشخص و به صورت روزمره و در مواردی انفعالی و غیرپاسخ‌گو تهیه شود. فراسیاست‌نگاری همچنین موجب می‌شود هرگونه برنامه‌ریزی در هر سطحی بدون درنظرگرفتن رویه‌های نظارتی از ابتدا جریانی بی‌ثمر و خنثی باشد که تنها می‌تواند بستر رانت‌جویی و فرصت‌طلبی برخی افراد و برخی دستگاه‌های اجرایی را فراهم آورد. در انتها آنچه بر بی‌اثر بودن برنامه‌های توسعه می‌افزاید، فقدان ضمانت‌های اجرایی لازم و عدم الزام دستگاه‌های اجرایی به ارائه گزارش عملکرد رسمی و شفاف در قبال «گردگویی»هایی است که به عنوان برنامه ارائه شده است.
ارزیابی مصداقی سیاست‌های کلی برنامه هفتم در بخش اقتصادی نشان داد این برنامه نیز همچنان در چارچوب منافع ملی، دچار آشفتگی و سردرگمی متأثر از فراسیاست‌نگاری است و نظر به سرعت تحولات داخلی و خارجی، لازم است این روند و این زبان برنامه‌نویسی در کشور به نفع و برای تأمین منافع ملی منسوخ شود.
پی‌نوشت‌ها:
1- Alain Badiou
2- Hans Morgenthau
3- Brookings Institution
4- Charles Lerche and Abdul
5- Vernon Von Dyke
6- Rationality
7- Zeev Maoz
8- Procedural Rationality
9- Preferential Rationalit
10- Outcome Rationality
11- E.H. Carr
