مهار ناکارآمدی

‌علی حاجی‌قاسمی

‌به نظر می‌رسد که مشکل ناکارآمدی در ساختار مدیریتی، به‌ویژه در بخش عمومی و سیاست‌گذاری ایران، برای زمامداران کشور آشکار شده و توافقی ضمنی برای مواجهه با این چالش در میان دست‌اندرکاران نظام یا دست‌کم بخش‌های کلیدی قدرت انجام شده باشد. بسیاری روی‌کار‌آمدن دولت پزشکیان را نتیجه آمادگی نظام برای مهار این چالش مخرب در ساختار مدیریتی کشور می‌دانند. اگر این تصور واقعی باشد و رویکرد حکومت در این زمینه واقعا تغییر کرده و صرفا در حد اعتراف تلویحی به وجود کاستی‌ها محدود نمانده باشد، الزامی است که اراده کافی برای ریشه‌یابی ناکارآمدی سیستم مدیریتی و یافتن راهکارهای اساسی برای مواجهه با آن شکل بگیرد. صرف‌نظر از جدیت حکومت در این زمینه، پرداختن به این معضل و ارائه راهکارهای پایه‌ای برای مقابله با آن، از سوی کنشگرانی که در پی تحولات سازنده و تغییرات تدریجی ولی پایه‌ای هستند، اجتناب‌ناپذیر است.

‌وجود ناکارآمدی در نظام مدیریتی در حکومت‌ها پدیده‌ای ناشناخته نیست که نیاز به آسیب‌شناسی ویژه داشته باشد، هر‌چند شرایط خاص و ویژگی‌های هر نظام سیاسی انجام پژوهش‌های موردی را برای شناسایی ابعاد و ویژگی‌های محلی ناکارآمدی در آن نظام خاص ضروری می‌کند. اجماع موجود در میان پژوهشگران علوم اجتماعی این است که مهم‌ترین و تعیین‌کننده‌ترین عامل ناکارآمدی، به‌ویژه در نظام‌های اقتدارگرا را می‌توان در وجود فساد سیستماتیک در آن نظام جست‌وجو کرد که منجر به فقدان شفافیت، پاسخ‌گو نبودن سیستم‌های مدیریتی و بالاخره ناپویایی و انجماد نظام بوروکراتیک می‌شود. مهم‌ترین شاخصه فساد سیستماتیک این است که ساختار قدرت با گماردن وفاداران خود در سمت‌ها و رده‌های مختلف اداری، دستگاه بوروکراسی را به اهرمی برای کنترل جامعه و ایجاد پایگاه اجتماعی وفادار به خود درمی‌آورد. کنترل دستگاه اداری به دلیل برخورداری آن از منابع ثروت و امکانات، از جذابیت زیادی در میان اهالی قدرت برخوردار است و به‌همین‌دلیل نهادهای قدرت بر آن داشته می‌شوند تا این دستگاه را از ارگان خدمتگزار به جامعه، به نهادی در خدمت خود در‌آورند. در پژوهش گیلرمو اودانل که در کتاب «اقتدارگرایی بوروکراتیک»1 به بررسی فساد سیستماتیک در دیکتاتوری نظامی آرژانتین، تا پیش از گذار آن کشور به دموکراسی، می‌پردازد، به تفصیل کارکرد فساد سیستماتیک در دیکتاتوری‌های آمریکای لاتین تشریح می‌شود. اینکه چگونه آن دیکتاتوری‌های نظامی با تمرکز قدرت و تضمین کنترل دستگاه بوروکراتیک می‌توانستند از طریق تضمین منافع اقتصادی بازیگران اصلی جامعه در ارتش و سازمان‌های پلیسی، سرمایه‌داران بخش خصوصی و دیگر بازیگران بانفوذ اجتماعی، آنها را به سیستم حکومتی وابسته و وفاداری آنها به خود را تضمین کنند. البته میزان فساد ممکن است در همه دوایر دولتی (عمومی) یا در همه رده‌های اداری یکسان نباشد. اما آنچه کلیدی است، این است که چنانچه نظام سیاسی در مسیر جلب وفاداری از طریق ارائه امکانات عمومی برآید، فساد سیستماتیک را در دستگاه اداری پایه‌گذاری و آن را به‌سرعت به دیگر دوایر بخش عمومی تسری می‌دهد. آن‌گاه که ملاک به‌کارگیری نیروی کار در این دوایر از شایسته‌سالاری به وفاداری به نظام تقلیل می‌یابد، و افراد نالایق در مصدر امور قرار می‌گیرند، پیامد اجتناب‌ناپذیر این روند کاهش شدید بازدهی سیستم اداری خواهد بود. مکانیسمی که برای پوشاندن این کاهش بازدهی در سیستم اداری به کار گرفته می‌شود و تداوم آن را میسر می‌کند، فقدان شفافیت است که در چنین سیستم‌هایی برای جلوگیری از فشارهای اجتماعی علیه ناکارایی بخش عمومی اعمال می‌شود. اصولا همین فقدان شفافیت است که حفظ سیستم مبتنی بر فساد سیستماتیک را ممکن می‌کند. سیستم نباید از بیرون بررسی و نقد شود و به‌همین‌دلیل آمار و ارقام در استفاده از امکانات و عملکرد کارگزاران سیستم و مکانیسم گزینش نیروی انسانی در سیستم اداری نباید در معرض داوری افکار عمومی قرار گیرد. برای تحقق این رویه است که دستگاه اداری و مدیریت بخش عمومی نباید در برابر افکار عمومی پاسخ‌گو باشد. آن‌گاه که یک سیستم اداری در چنین مکانیسم و روندی که مایکل جانستون آن را «سندروم فساد»2 سیستماتیک می‌نامد، گرفتار شود، ناپویایی، انحطاط و انجماد در نظام اداری و مدیریتی اجتناب‌ناپذیر می‌شود.

یکی از عوامل مهم ناکارآمدی مدیریتی، تمرکز تصمیم‌گیری‌ها در میان گروه‌ها و محافلی محدود در گرداگرد سیستم حکومتی است که نه از صلاحیت و پیچیدگی کافی برای حل مشکلات روزمره مردم برخوردارند و نه حتی اشراف کافی به دغدغه‌ها، نیازها و حتی فرهنگ گروه‌های مختلف و پراکنده اجتماعی دارند. آن‌چنان که دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون، برندگان جایزه نوبل در اقتصاد، در کتاب «چرا ملت‌ها سقوط می‌کنند؟»3 تأکید می‌کنند معضل بزرگ الگوی مدیریتی در نظام‌های اقتدارگرا علاوه بر پایین‌بودن چشمگیر بازدهی در استفاده از منابع عمومی، همچنین ناتوانی آنها در نوآوری و یافتن الگوی توسعه پایدار و تصمیم‌گیری‌های سریع و به‌موقع برای تغییر مسیر و تعیین جهت‌گیری‌های جدید در روند شتابان توسعه صنعتی بوده است. ‌بوروکراسی‌های فاسد در نظام‌های اقتدارگرا غالبا جلوی شکوفایی بخش خصوصی را می‌گیرند و خود نیز کُند عمل می‌کنند و به‌اصطلاح از قافله پیشرفت و حتی برآورده‌ساختن توقعات عمومی جامعه‌ای که بر آنها حکومت می‌کنند، باز می‌مانند.

دستگاه اداری و نهادهای مدیریتی در چنین نظام‌های اقتدارگرا اگرچه در کوتاه‌مدت به استقرار و پایداری نظام سیاسی خود کمک می‌کنند، چون پایگاهی اجتماعی از وفاداران به آن نظام را در سازمان‌هایی منسجم گرد هم می‌آورند و از پشتوانه حمایتی آنها برخوردار می‌شوند اما به دلیل ناکارآمدی ناشی از فقدان شایستگی که با تبعیض‌های آشکار بین خودی‌ها و غیرخودی‌ها همراه می‌شود، زمینه گسترش نارضایتی عمومی را فراهم می‌آورند که نتیجه آن ناپایداری اجتماعی و قطبی‌شدن جامعه می‌شود. به همین علت است که پژوهشگران اجتماعی، نظیر هیوود4  ارتباطی تنگاتنگ را بین نارضایتی عمومی و آشوب‌های اجتماعی دهه‌های اخیر با نظام‌هایی که از فساد اداری رنج می‌برند، پیدا کرده‌اند.

اگر فساد سیستماتیک و پیامدهای ناشی از آن را به‌عنوان عامل تعیین‌کننده در ناکارآمدی نظام مدیریتی جوامع بدانیم و بر این مبنا به بررسی معضل ناکارآمدی در نظام اداری ایران بپردازیم، با دقیق‌شدن در شاخص‌های فساد در سیستم اداری کشور درمی‌یابیم که در مقیاس جهانی، حتی با کشورهای همسایه، میزان فساد در سیستم اداری ایران بسیار چشمگیر است. آمار سازمان شفافیت بین‌الملل5 نشان می‌دهد که ایران از نظر وجود فساد در سیستم اداری در رده 154 (از میان 180 کشور جهان) قرار دارد. در جدول ذیل که درباره میزان فساد در کشورهای خاورمیانه تهیه شده و در آن صفر نشان‌دهنده فساد بسیار زیاد و صد نشان‌دهنده کمترین میزان فساد است، سازمان‌های بخش عمومی ایران با کسب تنها 24 امتیاز از نقطه‌نظر میزان بالای فساد در وضعیتی بحرانی قرار دارند. در میان همسایگان البته عراق، ترکمنستان و افغانستان در رده‌های پایین‌تر از ایران قرار دارند، اما در میان همسایگانی که به لحاظ موقعیت ژئوپلیتیک و اقتصادی، با ایران قابل مقایسه هستند، عربستان سعودی جایگاه به مراتب مطلوب‌تری را به خود اختصاص می‌دهد. حتی ترکیه نیز که خود از فساد اداری رنج می‌برد، رتبه بهتری از ایران دارد. پیامدهای مخرب فساد در سیستم اداری که به تاراج منابع ملی، شکل‌گیری مناسبات رانتی، سوء‌استفاده ار منابع عمومی و گسترش بی‌عدالتی می‌انجامد و در نتیجه بی‌اعتباری و نبود مشروعیت نظام اداری کشور را در پی دارد، موجب شده است تا در دموکراسی‌ها مبارزه با آن در اولویت ساختار سیاسی قرار گیرد. برخی از مهم‌ترین راهکارهایی که در این روند استفاده می‌شوند، از این قرار هستند:

به‌کارگیری سازوکارهای شفاف در گزینش مدیران و شاغلان در نظام اداری: برای جلوگیری از اعمال نفوذ نهادهای نیرومندی که آشکار و پنهان در پی بهره‌گیری از امکانات عمومی هستند، ساختار اداری ملزم به ایجاد سیستم و فرایندی است که در آن گزینش مدیران و کارکنان بخش عمومی بر پایه شایستگی و تخصص حرفه‌ای که از سوی نهادهای بی‌طرف علمی تأیید شده باشد، صورت گیرد. تمرکز بر حرفه‌ای‌گری در بخش عمومی در دموکراسی‌های پایدار مانند آلمان، بریتانیا و سوئد موجب شده است تا نفوذ نهادهای سیاسی در بخش عمومی به حداقل ممکن کاهش یابد. ایجاد ارگان‌های مبارزه با فساد و نهادهای بازرسی: برای مقابله با فساد ضروری است نهادهای مستقل و غیروابسته به مراکز قدرت ایجاد شوند که بتوانند بر روند گزینش‌ها نظارت کامل داشته باشند. در این راستا همچنین وجود نهادهای فسادناپذیر بازرسی که بتوانند تخلفات را بدون کمترین تأمل و ترس از پیگرد به مراجع قانونی گزارش دهند، بسیار تعیین‌کننده هستند. در نظام‌ها و تجارب موفق بین‌المللی وجود این دو نهاد در خشک‌کردن ریشه فساد اداری نقشی تعیین‌کننده داشته‌اند. نظارت شهروندان و رسانه‌ها: برخورداری شهروندان و سازمان‌های مستقل غیردولتی و نیز رسانه‌های مستقل از آزادی عمل در دسترسی به اطلاعات و حق بازتاب آزادانه و بدون پیگرد موارد فساد در گزینش‌ها از مؤثرترین عوامل بازدارنده فساد اداری بوده‌اند. برخورداری از این حق به کارکنان اداری امکان می‌دهد که مانع از سوء‌استفاده مدیران از جایگاه خود در عزل و نصب‌های اداری شوند. در این زمینه سنت روزنامه‌نگاری پژوهشی در افشای شبکه‌های فساد، دستاوردهای بزرگی را در نهادینه‌کردن شایسته‌سالاری در نظام‌های اداری در دموکراسی‌ها ایفا کرده‌اند. ایجاد محدودیت زمانی برای داشتن سمت‌های مدیریتی: نظام‌های دموکراتیک با چرخشی‌کردن دوره و مدت‌زمان مدیریت بر سازمان‌های بخش عمومی، موانع قانونی محکمی در برابر افراد و نهادهایی قرار می‌دهند که میل به تمرکز قدرت و حفظ آن را دارند. در دموکراسی‌های پایدار، این سنت به طور نوشته (در متن قانون) یا نانوشته (به‌عنوان هنجاری مسلم) در نهادهای سیاسی و سازمان‌های بخش عمومی اجرا می‌شوند.

مهار ناکارآمدی بخش عمومی چالشی حیاتی برای هر نظام سیاسی است. بخش مهمی از تولید ناخالص داخلی کشورها در این بخش مصرف می‌شود. در دموکراسی‌های پایدار هزینه‌های بخش عمومی نزدیک به نیمی از تولید ناخالص داخلی کشورها را تشکیل می‌دهد و از آنجایی که بخش اعظم این هزینه‌ها از طریق مالیات‌هایی تأمین می‌شوند که از مردم و شرکت‌ها اخذ می‌شوند، کنترل عمومی بر عملکرد بخش عمومی امری حیاتی است که از طریق راهکارهایی که عنوان شد، اعمال می‌شود. به بیانی دیگر، دولت‌ها و بخش عمومی به معنای واقعی کلمه خدمتگزار جامعه هستند. اما در خاورمیانه وضعیت متفاوت بوده است. هرچند بزرگی بخش عمومی در کشورهای خاورمیانه در سطح کشورهای اروپایی نیست و این به دلیل عدم گستردگی سیستم رفاهی و محدودبودن امکانات خدمات عمومی است، اما به دلیل کنترل دولت‌ها بر درآمدهای نفت و گاز، منابع مالی گسترده‌ای در اختیار دولت‌های خاورمیانه قرار داشته است. دولت‌ها بدون نظارت مردم از این منابع به طور گسترده در ایجاد نظام رانتی بهره برده‌اند که یکی از شاخصه‌های آن برقراری سیستمی از عزل و نصب‌ در دستگاه اداری بوده که بر پایه وفاداری به سیستم سیاسی صورت می‌گرفته است. ایران هم از این قاعده مستثنا نبوده است. البته طی سال‌های اخیر تحریم‌های گسترده‌ای که بر کشور اعمال شده و کاهش شدید درآمدهای نفتی را در پی داشته و موجب شده تا دولت‌ها در ایران برای تأمین منابع بودجه فشار مالیاتی را بر جامعه افزایش دهند، حساسیت عمومی به عملکرد سیستم دولتی و اداری افزایش پیدا کرده است. مردمی که زیر فشار مالیاتی قرار می‌گیرند، نسبت به عملکرد سیستم اداری و بی‌عدالتی‌هایی که در عزل و نصب‌های اداری و در کل مدیریت جامعه و سیستم اداری صورت می‌گیرد، حساسیت و دقت بیشتری به خرج می‌دهند. به‌همین‌علت موضوع کارآمدی بخش عمومی، سیاست‌ها و رویه‌های استخدامی، چه در سطح مدیریتی یا دیگر رده‌های پرسنلی، در معرض چالشی جدی قرار خواهد گرفت. به نظر می‌رسد در سال‌های آتی شاهد فشار گسترده افکار عمومی برای پاسخ‌گوکردن بخش عمومی باشیم و این چالش زمینه تغییرات گسترده‌ای را در ساختار و مناسبات بخش عمومی و شیوه زمامداری حکومت در پی داشته باشد.