«تراکم‌‌بخشی» در تهران

 فرشید سامانپور

هفته پیش رئیس شورای شهر تهران، در صحبت‌هایی که بوی انتقاد هم داشت، از افزایش شمار مصوبات کمیسیون ماده 5 سخن گفت و از آن کمیسیون درخواست ارائه گزارشی درباره عملکرد 20‌ماهه خود را کرد. البته ایشان گفتند «تا جایی که اطلاع دارم بیشترین پرونده‌ها مربوط به مناطق جنوبی است. البته در گذشته این شرایط متفاوت بود و بیشتر پرونده‌ها مربوط به مناطق یک، دو، سه، پنج و... بود». ما هم بد ندانستیم تا زمانی که آن گزارش 20‌ماهه منتشر شود، پایش شش‌ماهه خود را از مصوبات این کمیسیون در اختیار مردم و ایشان قرار دهیم تا برای قضاوت درباره چند و چون این عملکرد آمادگی بیشتری داشته باشند.

کمیسیون ماده 5 چیست و افزایش مصوبات آن نشان چیست؟

کمیسیون ماده 5 بر اساس ماده شماره پنج «قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری»، مصوب 1351، شکل گرفته که بر آن اساس برای تصویب طرح‌های تفصیلی شهرها و تغییرات آنها در هر استان تشکیل شده است. در دهه‌های گذشته، عمده فعالیت این کمیسیون بررسی و رد یا تأیید اصلاحات پیشنهادی طرح‌های تفصلی بوده و گاه در این مسیر آنچنان زیاده‌روی کرده که نقدهای زیادی را متوجه خود کرده است تا جایی که مجلس در قانونی سقفی برای اصلاحات مجاز کمیسیون قرار می‌دهد؛ چراکه زیاده‌روی در تغییر اجزای طرح تفصیلی می‌تواند کلیت آن را بی‌معنا کند. در تهران، استثنائا، ریاست این کمیسیون با شهرداری تهران است و از این‌رو تعداد مصوبات آن در هر دوره، شاخصی کلی (و نه دقیق) برای ارزیابی میزان تقید شهرداران به برنامه‌های شهری یا برعکس برنامه‌گریزی آنان می‌تواند باشد و از این‌رو است که رئیس شورا نسبت به افزایش این مصوبات کمی نگران شده‌اند. با استفاده از اطلاعات مندرج در وبگاه کمیسیون (دسترس در سامانه شفافیت شهرداری) می‌توان تعداد مصوبات این دوره از شورا را با دوره پیش از آن قیاس کرد. بر این اساس، این کمیسیون در سال 1401 (که می‌توان آن را عملا زمان پیاده‌شدن سیاست‌های شهرداری جدید دانست) 21 جلسه تشکیل داده که منجر به تصویب 353 مصوبه شده است. این در حالی است که در کل پنج سال گذشته (از 96 تا پایان 1400) این کمیسیون 323 مصوبه داشته است! توزیع زمانی این مصوبات را در نمودار شماره یک می‌توان دید.

بررسی چند معیار مهم در مصوبات کمیسیون ماده 5 در شش‌ماهه نخست سال 1401

تا اینجای کار نگرانی آقای چمران بی‌مورد نمی‌نماید؛ ولی این نمودار به تنهایی گویای کیفیت تصمیم‌ها نخواهد بود، به‌ویژه با توجه به آنکه برخی از مصوبات کمیسیون برای حل گره‌های پیش‌روی اجرای طرح لازم هستند. از این‌رو تلاش خواهیم کرد تا با بررسی چند معیار دیگر، کیفیت مصوبات را تا حدی بازتاب دهیم. برای این منظور ما به بررسی دقیق‌تر و مورد به مورد مصوبات شش‌ماهه نخست سال 1401 که زودتر منتشر شده بود، پرداخته‌ایم و بررسی کردیم که توجه کمیسیون، همان‌گونه که آقای چمران گفته‌اند، به محلات جنوبی‌تر شهر بوده و اینکه ذی‌نفعان این مصوبه‌ها چه کسانی بوده‌اند و اصولا این مصوبات چه میزان زیربنا (و حدودا چه میزان جمعیت) به افق پیش‌بینی‌شده در طرح تفصیلی (پیرو طرح جامع) شهر تهران افزوده است. پراکنش مصوبه‌ها در مناطق شهر در نمودار شماره دو نشان داده شده‌اند.

اگر تعداد مصوبات مناطق یک تا هفت را به اضافه مناطق 21 و 22 با مصوبات مربوط به سایر مناطق مقایسه کنیم، نتیجه این خواهد شد که ظاهرا شنیده‌های آقای چمران چندان دقیق نیست. البته ممکن است گفته شود تعداد مصوبات مهم نیست و محتوای آنها اهمیت دارد. بررسی‌های ما هم نشان از وجود مصوبه‌هایی مرتبط با پهنه‌های وسیع در مناطق جنوبی دارد که این شواهد البته به تنهایی قابل اتکا نیست.

بنابراین به بررسی متغیر مهم دیگر مورد توجه آقای چمران می‌پردازیم که درباره تراکم‌فروشی و شهرفروشی بود. پیش از آن باید بگوییم اینکه گفته می‌شود در تهران شهرفروشی و تراکم‌فروشی دیگر وجود ندارد، چندان نادرست نیست. در کمیسیون ماده 5 تراکم فروخته نمی‌شود، بلکه به عبارتی با دستکاری در برنامه، میزان تراکم از پیش تعیین‌شده در طرح تفصیلی تغییر (معمولا افزایش) می‌یابد؛ اینجا تراکم «اعطا» می‌شود. تراکم، نسبت زیربنای مجاز (فضای مجاز به حصول در ساختمان) به کل زمین است. ما در نمودار شماره سه به جای عدد تراکم خام تلاش کردیم با اعمال آن در مساحت پهنه‌ها و قطعات موضوع مصوبه، زیربنای «اعطاشده» در مصوبات و پیرو آن افزوده‌شده به برنامه مناطق گوناگون را محاسبه کنیم که نتیجه در این نمودار قابل مشاهده است. این نمودار نشان می‌دهد که در همان مصوبات کم‌تعداد مناطق هشت تا 20 تراکم و زیربنای نسبتا زیادی اعطا شده است. باید گفت که اعطای تراکم و استفاده از اراضی ذخیره شهری، بیش از آنکه نشان‌دهنده پیشرفت باشد، نشان‌دهنده برنامه‌گریزی، افزایش سریع جمعیت و تبعات ناشی از آن خواهد بود.

توضیحات:

 در مواردی که کمیسیون ماده 5 اجازه استفاده از اراضی ذخیره شهر را داده، میزان تراکم مجاز آن پهنه، به عنوان تراکم اهداشده در نظر گرفته شده است.

 در مواردی که ضوابط مربوط به کل یک پهنه (شامل قطعات زمین و معابر میان آنها) بر اساس رأی کمیسیون تغییر کرده باشد، با توجه با بافت مناطق مختلف، مساحت پهنه را در عددی بین 0.6 تا 0.7 ضرب کرده‌ایم تا مساحت خالص قطعات (که تراکم روی آنها اعمال خواهد شد) به دست بیاید. در این‌گونه موارد برای انجام محاسبات معمولا ناگزیر از تخمین بودیم، ولی تلاش کردیم تخمین‌های حداقلی را گزارش کنیم.

 مصوبه مربوط به اعطای طبقه تشویقی در بافت‌های فرسوده که مناطق مختلف را در بر می‌گرفت و «تراکم اعطایی» آن به سادگی قابل محاسبه نبود، در ترسیم این نمودار (شماره سه) دخالت ندادیم.

بررسی ما نشان از این دارد که در شش ماه، حدود دو میلیون مترمربع به زیربنای مجاز تهران افزوده شده که سهم مناطق گران‌قیمت‌تر شهر از آن کمی بیشتر است و این نشان‌دهنده آن خواهد بود که بخش مهمی از جمعیت افزوده‌شده به جمعیت مناطق هشت تا 20 افزوده خواهد شد.

پیش‌بینی جمعیت افزوده‌شده به افق جمعیتی شهر تهران بر مبنای آمار استخراجی فعلی دقیق نخواهد بود؛ ولی در یک تخمین ابتدایی، اگر همه این حدود دو میلیون متر را زیربنای مسکونی فرض کنیم و زیربنای هر واحد مسکونی را حتی 200 متر در نظر بگیریم، باید منتظر افزایش 10 هزار واحد مسکونی (یعنی حدود 30 هزار نفر جمعیت) به شهر تهران، فقط طی تصمیمات شش ماه اخیر باشیم که حدود نیمی از آن سهم مناطق هشت تا 20 خواهد بود (با توجه به مساحت کمتر واحدها در این نواحی احتمالا سهم جمعیت بیشتر از سهم از زیربنا باشد).

به عنوان آخرین معیار باید اشاره کنیم که سهم بسیار زیادی از این تراکم‌های اعطاشده، نه متعلق به بخش خصوصی و مردم عادی، بلکه مربوط به نهادهای لشکری و کشوری یا طرح‌ها و پروژه‌های مسکن‌سازی شهرداری است که مدیریت جدید شهرداری وارد آن شده، گرچه ممکن است جزء وظایف اصلی شهرداری نباشد. این هم نشان می‌دهد که نهادهای مدیریتی و حکومتی کشور که باید نمونه قانون‌مداری و برنامه‌محوری باشند، تقریبا متقاضی حدود نیمی از مصوبات کمیسیون ماده 5 هستند. بنا بر مطالعات شهری، این هم متأسفانه یک ویژگی مشترک کشورهای به‌اصطلاح در حال توسعه است که در آن ذی‌نفوذان از مردم تمکین به قانون و برنامه را طلب می‌کنند، اما خود لزوما مقید به آن نیستند.