مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تحلیلی از تبعیض در نظام بازنشستگی خبر داد
بازنشستگان در گودال ناترازی‌ها
در دهه‌های اخیر صندوق‌های بازنشستگی با وضعیت بحرانی مواجه شده‌اند که این بحران دلایل متعددی دارد. روند سالمندی جمعیت و به تبع آن افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی، کاهش ورودی به صندوق در نتیجه بی‌کاری گسترده، افزایش مشاغل غیررسمی، فقدان سیاست‌گذار واحد، نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی، تصویب قوانین و مقررات متعدد دارای بار مالی برای صندوق‌های بازنشستگی و موارد دیگر از جمله چالش‌های صندوق‌های بیمه‌ای است.
شرق: در دهه‌های اخیر صندوق‌های بازنشستگی با وضعیت بحرانی مواجه شده‌اند که این بحران دلایل متعددی دارد. روند سالمندی جمعیت و به تبع آن افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی، کاهش ورودی به صندوق در نتیجه بی‌کاری گسترده، افزایش مشاغل غیررسمی، فقدان سیاست‌گذار واحد، نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی، تصویب قوانین و مقررات متعدد دارای بار مالی برای صندوق‌های بازنشستگی و موارد دیگر از جمله چالش‌های صندوق‌های بیمه‌ای است. یکی از موضوعاتی که هم از جهت ایجاد بار مالی بر صندوق‌ها و هم از جهت زیر سؤال بردن اصول حاکم بر بیمه‌های اجتماعی (همچون ضرورت به‌کارگیری اصل برابری) می‌تواند محل بحث باشد، تبعیض است. بررسی و تحلیل تبعیض‌های جاری در نظام بازنشستگی ایران می‌تواند در سیاست‌گذاری بیمه‌های اجتماعی دارای اهمیت ویژه‌ای باشد.
نگاهی به نظام بازنشستگی در ایران و تبعیض‌های موجود در آن
سرآغاز نظام بازنشستگی ایران را تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه در سال ۱۲۸۷ می‌دانند. در طول تاریخ، صندوق‌های بیمه‌ای جداگانه‌ای در ایران تأسیس شده‌اند و هرکدام با تفاوت‌ها و شرایط خاصی به نظام بازنشستگی سامان داده‌اند. به‌طورکلی می‌توان گفت که این جریان‌های متفاوت، از سرچشمه‌های گوناگونی آغاز شده، مسیرهای تا اندازه‌ای متفاوت را پیموده‌اند و هنوز هم در یک مسیل یگانه هدایت نشده‌‌اند تا رودخانه واحدی را شکل دهند. هماکنون در ایران چهار صندوق بیمه‌ای بزرگ (از لحاظ میزان پوشش) و ۱۳ صندوق خرد فعال هستند. پژوهش‌ها و آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد نظام بازنشستگی در ایران پتانسیل تبعیض‌های فراوانی را برای بازنشستگان دارد که در ادامه آنها را بررسی می‌کنیم.
عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای
یکی از اصول نظام‌های بازنشستگی، فراگیری پوشش است. بیمه‌های اجتماعی، در اغلب کشورها اجباری‌اند و به دلایلی مانند فراست مالی ضعیف شهروندان در تأمین امنیت اقتصادی بلندمدت خویش پدید آمده‌اند. مانند هر قانون دیگری، نخستین سطح تبعیض منفی در نظام بازنشستگی نیز این است که قانون برای بعضی‌ها اجرا و برای بعضی اجرا نشود. این مسئله، اگر از منظر مقایسه‌ای بین صندوقی بررسی شود، درخصوص صندوق‌های اختصاصی دستگاه‌ها و صندوق بازنشستگی کشوری موضوعیت کمی دارد، زیرا در آنجا کارفرما و دولت یکی هستند و فرض می‌شود که تمام کارکنان دستگاه‌ها بیمه‌اند و قانون بیمه اجباری درباره تمامی آنان اجرا خواهد شد. با این حال مسئله پوشش درباره سازمان تأمین اجتماعی قابل طرح است، زیرا به هر دلیلی، مانند گسترش مشاغل غیررسمی اینترنت‌مبنا، ممکن است قانون پوشش اجباری درباره همه مشمولان بالقوه اجرا نشود. در ابتدا وضعیت پوشش بیمه‌ای در کشور را تحلیل می‌کنیم و سپس در ادامه به مهم‌ترین مصداق‌های تبعیض‌آمیز عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای می‌پردازیم. در گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده این مسئله در سال ۱۴۰۰ بررسی شده است که در این سال 15میلیون و 130 هزارو 15نفر از شاغلان کشور تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی و در مجموع 19میلیون و 188 هزارو 990 نفر از این شاغلان تحت پوشش کل صندوق‌های بازنشستگی بوده‌اند. براساس داده‌های مرکز آمار در این سال 23 میلیون و 447هزارو 452 نفر از جمعیت 15 ساله و بیشتر کشور شاغل بوده‌اند. بر این اساس چهار میلیون و 258 هزارو 462 نفر از شهروندان شاغل از پوشش بیمه‌ای بی‌بهره مانده‌اند. اگر بعد خانوار را در نظر بگیریم که در همین سال 3.2 برآورد شده است، جمعیت شاغلان خارج از پوشش و خانواده‌های آنها، به 13میلیون و 627 هزارو 78 نفر می‌رسد. همچنین باید توجه داشت که در سال 1400 جمعیت بی‌کار جویای کار نیز حدود دو میلیون نفر برآورد شده است. یعنی با در نظر گرفتن عامل درون‌زای بی‌کاری، در سال 1400 در مجموع بیش از 20 میلیون نفر (شاغل و جویای کار و خانواده‌های آنان) که در حال و آینده در مقام بیمه‌شده اصلی و تبعی می‌توانستند از امنیت خاطر ناشی از تضمین دریافت مستمری و مزایای درمانی سازمان تأمین اجتماعی برخوردار شوند، از چتر پوشش بیمه‌های اجتماعی بیرون مانده‌اند.
فرار بیمه‌ای
همواره بعضی از شهروندان به دلیل شناخت ناکافی از مزایایی که بیمه اجتماعی برایشان فراهم می‌سازد یا به دلیل ارزیابی متفاوتی که از منافع خود دارند، ترجیح می‌دهند در صندوق‌های بیمه اجتماعی مشارکت نکنند یا به طرح‌های ظاهرا جذاب بیمه خصوصی یا پس‌اندازهای شخصی بسنده کنند. این امر در حوزه شمول سازمان تأمین اجتماعی، در توافق‌های غیررسمی میان کارفرما و بیمه‌گر متبلور می‌شود: کارفرما بخشی یا تمام حق بیمه سهم کارگر را نقدا به کارگر می‌پردازد و نام او را در لیست نمی‌آورد. پدیده‌ای که بخش مهمی از فرار بیمه‌ای است. قوانین دیگر مانند خروج کارگاه‌های کوچک از الزامات قانون کار در کارگاه‌های دارای نیروی مازاد بر تعداد تعیین‌شده، انگیزه‌های خاصی برای چنین توافقی فراهم کرده‌اند. این شرایط به طرز آشکاری کارفرمایان را تشویق می‌کند تا از ایفای تعهدات قانونی خود در موعد مقرر اجتناب کنند.
کسب‌وکارهای اینترنتی
شاید باورش سخت باشد اما کسب‌وکارهای اینترنتی یکی از مواردی است که می‌تواند زمینه‌ساز تبعیض برای بازنشستگان شود. موضوع دیگر که ناشی از تعاریف قانونی به‌روزنشده است، بیرون‌ماندن شاغلان غیررسمی کسب‌وکارهای اینترنتی از دایره شمول است. رئیس مرکز توسعه تجارت الکترونیک، در مصاحبه‌ای در سال ۱۴۰۱ بیان کرده است: «تعداد این کسب‌وکارها در حدود ۳۰۰ هزار برآورد می‌شود و عدد اشتغال آن بین ۴۰۰ تا ۶۰۰ هزار نفر تخمین زده می‌شود». گمانه‌زنی‌های دیگری نیز هستند که به ارقام بسیار بیشتر اشاره دارند. به هر روی، فعالیت‌های اقتصادی اینترنتی در دو حوزه تجارت و تبلیغات به شدت در حال گسترش هستند و نسل‌های آینده فعالان اقتصادی را بیش‌ازپیش به خود جلب خواهند کرد. مباحث پیش‌گفته درخصوص بیرون‌ماندن این گروه از دایره پوشش بیمه‌ای نیز موضوعیت دارد. «استثناسازی در قانون کار»، «مهاجران و اتباع خارجی»، «مانعیت‌نداشتن پوشش بیمه‌ای»، «حق بیمه صندوق‌ها»، «خدمات و مزایای صندوق‌ها» و «کفایت مزایا» از دیگر مواردی است که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان عوامل زمینه‌ساز تبعیض علیه بازنشستگان به آن اشاره شده است.
تبعیض‌های ناشی از استقراض تحمیلی دولت
براساس محاسبات پژوهش یکی از کارکنان سازمان تأمین اجتماعی که بازه زمانی سال‌های 1339 تا 1399 را بررسی کرده است، «تنها در قالب بازنشستگی پیش از موعد، بیش از 53.7 هزار میلیارد تومان از سوی دولت و مجلس بین 633 هزار و 855 نفر از شهروندان توزیع شده است. طبق برآورد کارشناسان، هماکنون مبلغ کل بدهی‌های جاری دولت به سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402 به 700 هزار میلیارد تومان رسیده است. این مبلغ برابر با حدود 14 درصد مبلغ کل بودجه کشور در همان سال است. این نسبت بر حجم سنگین بدهی‌های مشکوک‌الوصول دلالت دارد. در شرایطی که دولت با محدودیت شدید منابع مواجه است، به علت تصویب قوانین حمایتی و معافیت‌های بیمه‌ای، بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی به طور تصاعدی در حال افزایش است و پیش‌بینی می‌شود که طی پنج سال آینده به سطح غیر قابل وصول برسد، مگر آنکه در اولین فرصت قوانین تعهدآور اصلاح شوند و از رشد این بدهی‌ها جلوگیری شود».
استقراض تحمیلی از صندوق‌ها در عمل به دو حالت فرضی می‌انجامد؛ در حالت نخست، دولت تمامی بدهی خود را به‌موقع می‌پردازد. این سناریو تاکنون رخ نداده است و بودجه‌های سال‌های مدید آینده، به سازمان تأمین اجتماعی بدهکار خواهند ماند. اگر در چشم‌اندازی به شدت خوش‌بینانه، بازپرداخت کل بدهی‌های دولت محقق شود و تعهدات جدید نیز بلافاصله پرداخت شوند، بازهم مسئله‌ای قابل طرح است. در چنین وضعیتی، بازهم ممکن است تبعیض منفی در سطح لایه اول (حمایتی) رخ دهد: آیا گروه‌های کمک‌گیرنده به درستی شناسایی شده‌اند، یعنی یک «آزمون وسع» جامع و دقیق در کار بوده است؟ برای نمونه آیا استطاعت گروه‌های خاص مشمول معافیت بیمه‌ای سهم کارگر یا کارفرما یکسان است؟ درخصوص کارگران حداقل‌بگیر بنگاه‌های گوناگون در لایه دوم که زیر خط فقر قرار دارند چه؟ آیا قانون‌گذار تمامی گروه‌های محق معافیت بیمه‌ای را شناسایی کرده است؟ یا فقط گروه‌های ویژه‌ای، به هر دلیلی (دارای قدرت چانه‌زنی بیشتر بودن، داشتن فرصت در فضای آشفته بدون رگولاتوری نظام رفاه و...) از توزیع نابرابر حمایت‌ها بهره‌مند شده‌اند؟ همچنین در مقایسه با این گروه‌های خاص، درخصوص استطاعت بخشی از جمعیت کشور که فاقد پوشش بیمه‌ای بازنشستگی هستند و به هر روی در اقتصاد غیررسمی و پنهان یا حوزه‌های تحت پوشش قرار نگرفته در حال کار هستند چه می‌توان گفت؟ بدون روشن‌شدن و اثبات درستی گزینش گروه‌های محق کمک (چه از لحاظ فراگیربودن چتر حمایتی و چه از لحاظ استطاعت‌سنجی درست)، مسئله تبعیض منفی و توزیع غیربرنامه‌ای قابل طرح خواهد بود.
تبعیض علیه بازنشستگان در بودجه عمومی
حدود 91 درصد از بودجه نهادهای بیمه‌ای به‌طور مستقیم صرف مستمری بازنشستگی کارکنان دولت و نیروهای مسلح (شامل صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری) می‌شود. طبیعی است که باید به وضعیت بازنشستگان دولتی و مشکلات مالی یا حفظ قدرت خرید آنان (به‌ویژه گروه‌های حداقل‌بگیر) رسیدگی شود؛ اما متخصصان و مشاوران سیاست‌گذاری باید به مسئله‌ای حقوقی بیندیشند: اکنون بیش از نیمی از جمعیت کشور (بیش از 45 میلیون نفر) به شکل اصلی و تبعی تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی هستند و از درآمدهایشان مالیات و حق بیمه کسر می‌شود. یعنی برای نمونه این افراد در بودجه سال 1402 که تأمین مالی بیش از 40 درصد آن از محل مالیات‌هاست و به طور کلی منابع عمومی ملت محسوب می‌شود، نقش‌آفرینی بسیار پررنگی داشته‌اند. حال هنگامی که قرار است این بودجه توزیع شود و حدود 18 درصد از آن به شکل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌های اجتماعی توزیع می‌شود، سهم اختصاص منابع به صندوق‌های بازنشستگی بسیار متفاوت است، به‌گونه‌ای است که در سال‌های 1401 و 1402 سهم سازمان تأمین اجتماعی از کل منابع بیمه‌ای بودجه به ترتیب 2.3 و 4.5 درصد بوده است؛ درحالی‌که بر دوش مشمولان تحت پوشش این سازمان که بیشتر بیمه شدگان اصلی آنها کارگران فعال در بازار کار دارای استانداردهای کار ضعیف و امنیت شغلی ناچیز یا مستمری‌بگیران متحمل فشارهای شدید معیشتی‌اند، دو بار مالی عظیم قرار دارد: یکم، حدود نیمی از بار مالیاتی مستقیم کشور و دوم، بار مالی سنگین استقراض تحمیلی‌ای که در سال 1402 برابر با 700 هزار میلیارد تومان، یعنی حدود دو برابر کل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های فعال در حوزه بیمه‌های اجتماعی در همین سال بوده که تنها هشت هزار میلیارد تومان آن به سازمان تأمین اجتماعی تخصیص داده شده است.
