نقدی بر طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی
بار دیگر و هنوز دولت چهاردهم به نیم‌سال اول فعالیت خود نرسیده، بررسی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مجلس مصوب شده و در دستور کار قرار گرفته است.
علی بیت‌اللهی*: بار دیگر و هنوز دولت چهاردهم به نیم‌سال اول فعالیت خود نرسیده، بررسی طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مجلس مصوب شده و در دستور کار قرار گرفته است. بدیهی است که طرح چنین مسائلی با گذشت تنها چهار ماه از فعالیت دولت جدید، بخش مهمی از بدنه دولت در حیطه فعالیت‌های عمرانی کشور را دچار تردید، انتظار، بلاتکلیفی و بی‌انگیزگی می‌کند که به نظر منطقی و درست نیست. در هر حال، متن حاضر از در مخالفت با دلایلی که موافقان طرح تفکیک بیان می‌کنند، تدوین شده و امید می‌رود که در تصمیم‌گیری نهایی کارشناسانه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی مفید واقع شود.
1 قبل از طرح ملاحظات و موارد کارشناسی، از دیدگاه مدیریتی صلاح بر آن است که دولت محترم و جدید چهاردهم را در بدو قبول مسئولیت، درگیر مشکلات ساختارسازی وزارتی جدید که با توجه به تجربیات گذشته و در عمل ممکن است عوارض و پیامدهای آن یک یا دو سال و حتی بیشتر نیز طول بکشد، آن‌هم در این شرایط ویژه و با این وضعیت بودجه و اعتبارات، نکنند.
2 بهتر است نمایندگان محترم مجلس با ارائه رهنمودها و پایش فعالیت‌ها، مطالبه‌گر کارنامه اجرائی قابل سنجش باشند. در این صورت، از آن نظر که نیاز به ساختارسازی جدید و وسیع و تحمیل هزینه هنگفت نیز نبوده و اقدامی بسیار مفیدتر از تفکیک وزارت راه و شهرسازی خواهد بود، سهل‌تر می‌توان به اثربخشی فعالیت دولت کمک کرد. ساختار و نهاد تأسیس‌یافته جدید، کماکان چون وزنه اضافی و جدید دیگر، بدنه سنگین دولت را ثقیل‌تر خواهد کرد که با ایده سبک‌سازی دولت نیز در تناقض خواهد بود.
3 بدیهی است که چالش‌های بزرگ مانند چالش مسکن یا چالش‌های حوزه حمل‌ونقل، باید با در نظر گرفتن «ابرچالش اقتصادی» در سطح کلان ملی مورد ارزیابی قرار گیرد. لذا ضرورت دارد با پرهیز از شتابزدگی هزینه‌زا و براساس طرح ملی همه‌جانبه‌نگرانه شتاب حرکت برای حل مشکل مسکن مردم را افزون‌تر کرد.
4 بررسی سیر مشکلات در حوزه‌های حمل‌ونقل و مسکن و شهرسازی در کشور از دهه 50 تا زمان حاضر نشان می‌دهد که اتفاقا بازه‌های زمانی اوج مشکل راه و مسکن، در زمان‌هایی بوده که وزارت راه و مسکن و شهرسازی ساختار وزارتی جدا و منفک در دولت داشتند. به‌عنوان نمونه، ارزیابی افزایش قیمت مسکن در کلان‌شهرها و به‌عنوان مثال در تهران به خوبی بیانگر این واقعیت است که چالش بزرگی مانند مسکن، ارتباطی با ساختار وزارتی نداشته و بیشتر متأثر از شرایط اقتصادی، تورم، رشد نقدینگی و مواردی نظیر آن بوده است.
5 در بحث درباره موضوعات محوری مانند راه، مشکل مسکن و توسعه بی‌رویه شهرها، گفته می‌شود که موضوع مسکن و شهرسازی ضابطه‌مند تحت‌الشعاع حوزه گسترده حمل‌ونقل قرار گرفته و یا برعکس. این گفته و استدلال با واقعیت‌های موجود همخوانی ندارد. شاهد قضیه، توسعه شهری تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور است. همگان قبول دارند که اوج توسعه شهری و هجوم جمعیت و ساخت‌وسازهای بی‌رویه در تهران و همچنین در اغلب کلان‌شهرهای کشور اتفاقا در زمانی رخ داد که وزارت مسکن و شهرسازی از حوزه حمل‌ونقل منفک بود.
6 از دلایل دیگری که در موافقت با طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی ذکر می‌شود، وسیع‌بودن حوزه کاری وزارت راه و شهرسازی است. در مخالفت با این نظر باید تأکید کرد که نقش وزارت در فعالیت‌های عمرانی، مدیریت، کارفرمایی و سیاست‌گذاری و فعال‌کردن بخش خصوصی و رونق بازار ساخت‌وساز در همه ارکان است، با این نگاه و رویکرد، ایجاد ساختار جدید وزارتی ضرورت ندارد، مهم اولویت‌گذاری، تخصیص منابع مالی و سیاست‌گذاری‌های پیش‌رو است که در یک بازه زمانی معین قابل راستی‌آزمایی است. در غیر این صورت باید تعدد بیش از حد وزارتخانه‌ها و ثقیل‌تر و چگال‌تر شدن دولت را در ابتدا پذیرفت که با مصوبات و اسناد بالادستی کشور در مغایرت خواهد بود.
7 به طور کلی رویکرد ساختارسازی برای حل هر چالش، ولو چالش‌های بزرگ به خودی خود، برون‌داد قابل ملاحظه‌ای نخواهد داشت و با اطمینان می‌توان استدلال کرد که اگر اولویت و سیاست‌های اجرائی به درستی تدوین و وظایف به روشنی تعیین شود و حمایت‌ها در عمل نیز به طور ملموس صورت گیرد، می‌توان در چارچوب ساختار مناسب موجود نیز نتایج مؤثری را داشت.
به عنوان مثال یکی از ابرچالش‌های کشور، آب و بحران کم‌آبی است. مشکل آب در کشور بسیار گسترده و حاد است و قطعا از مشکل مسکن و راه هم حساس‌تر و از نظر امنیت اجتماعی هم مقوله‌ای غیرقابل اغماض است. اگر ادله و توجیه موافقان تفکیک وزارت راه و شهرسازی را قابل تعمیم به سایر حیطه‌ها بدانیم، در آن صورت، باید طرح تفکیک وزارت نیرو و تشکیل وزارت آب را نیز در دستور کار قرار داد. همچنین است در مورد وزارت نفت و تفکیک آن به وزارت نفت، وزارت گاز و وزارت پتروشیمی و نیز وزارت صنایع و معادن و... پرواضح است که منطق چنین رویکردی درست نیست والا باید به تعداد مشکلات و چالش‌ها وزارتخانه تشکیل دهیم.
8 نامتجانس‌بودن حوزه کاری حمل‌ونقل و مسکن و شهرسازی از دیگر موضوعات محوری در موافقت با لایحه تفکیک وزارت راه و شهرسازی است که توسط موافقان طرح ارائه می‌شود. این استدلال از دیدگاه‌های مختلفی اساسا درست نیست. واقعیت این است که از نظر حیطه و نوع کاری، قوانین، ضوابط و مقررات و تجهیزات، تجانس مدنظر دنبال‌کنندگان طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی، در بین شقوق مختلف مجموعه حمل‌ونقل (زمینی، ریلی، هوایی و دریایی) اتفاقا به‌مراتب بیشتر است.
نوع و حیطه کار، تجهیزات، قوانین و مقررات، شرایط محیطی عملکردی به عنوان مثال سازمان راهداری با شرکت فرودگاه‌ها یا سازمان بنادر و دریانوردی کاملا متفاوت و غیرمتجانس است، آیا باید وزارت راهداری، وزارت بنادر، وزارت راه‌آهن و... را با همین استدلال تأسیس کرد؟ برعکس نظرات اصرارکنندگان بر تفکیک وزارت راه و شهرسازی، حوزه‌های گسترده فعالیت در حیطه حمل‌ونقل و توسعه شهری و شهرسازی مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی TOD و به‌ویژه توسعه شهری ریل‌پایه و حل مسئله ترافیک شهری با حمل‌ونقل جاده‌ای برون‌شهری آنچنان درهم‌تنیده و مشترک هستند که اتفاقا مدیریت واحد این مؤلفه‌های مهم می‌تواند به مراتب اثربخش‌تر باشد.
9 باید تأکید کرد که یکی از محورهای مسئولیتی مهم وزارت راه و شهرسازی، با هدف تسهیل امور و آسایش شهروندان و حل مشکلات معتنابه ترافیکی، همگرایی بین حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری بوده است. تفکیک وزارت راه و شهرسازی، یقینا اقدامات شروع‌شده برای پیوسته و یکپارچه کردن حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد و دوباره به سر جای اولمان برخواهیم گشت.
10 پرواضح است که المان‌های حمل‌ونقلی در خدمت و با هدف سرویس‌دهی به مراکز جمعیتی شهری و روستایی هستند، با کدام استدلال، طرح‌های توسعه‌ای حمل‌ونقلی بدون نگرش شهرسازی و توسعه شهری قابل اجرا خواهند شد؟ فرودگاه‌ها، ایستگاه‌های راه‌آهن، ساخت راه و فعالیت‌های عمده دیگر در زمینه حمل‌ونقل در ارتباط تنگاتنگ با شهر و توزیع مراکز جمعیتی و برنامه‌های کلان توسعه شهری و شهرک‌های جدید است و در اغلب مواقع نیز فلسفه وجودی المان‌های حمل‌ونقل، وجود مراکز شهری و جمعیتی و سرویس‌دهی به آنهاست. تفکیک حوزه‌های حمل‌ونقل از مسکن و شهرسازی مسلما از دیدگاه کارشناسی برنامه‌ریزی‌های همگرا بر مبنای اصول توسعه پایدار را در حوزه راه و شهرسازی تحت تأثیر قرار داده و لطمات عدیده‌ای را متوجه کشور خواهد کرد.
11 استدلال دیگری که در بیان برخی از موافقان تفکیک وزارت راه و شهرسازی ذکر می‌شود، مقایسه تطبیقی با سایر کشورهاست که به نظر می‌رسد این نوع مقایسه با توجه به نوع فعالیت، نقش دولت‌ها، خصوصیات جغرافیایی کشورها که منحصر‌به‌فرد و خاص نیز هست، نمی‌تواند پشتوانه کارشناسی مناسبی برای تصمیم‌گیری باشد.
مقایسه ساختارهای موجود و نظامات و قوانین و مقررات که در یک کشور به ازای سیر تکوینی و پیوسته مختص آن کشور قوام پیدا کرده با ساختارهای موجود سایر کشورها با هدف ایجاد تغییرات به دلیل عدم مشابهت با ساختارهای کشورهای دیگر، کاری است کاملا هزینه‌زا و غیرکارشناسانه و لذا این امر که بگوییم در کشورهایی مانند ژاپن، کره جنوبی، دانمارک، فرانسه و... حوزه حمل‌ونقل و مسکن و شهرسازی در یک وزارتخانه تجمیع شده‌اند و در کشورهای دیگری جدا هستند، اساسا نمی‌تواند مبنای تصمیم‌گیری ما قرار گیرد.
12 مشکلات مترتب بر تفکیک وزارت راه و شهرسازی نکته مهمی است که باید مد نظر تصمیم‌گیرندگان تفکیک وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد. در هر حال و طبق هر مکانیسمی که بوده، در دوره‌ای، طرح ادغام وزارت راه و شهرسازی توسط مجلس محترم شورای اسلامی تصویب شده و چند سال است که با عنوان وزارت راه و شهرسازی به فعالیت خود ادامه می‌دهد و پس از گذشت چند سال، شکل پایداری پیدا کرده است.
در بدو شروع فعالیت دولت جدید که انگیزه جدی برای حل مشکل راه و حوزه مسکن مردم را نیز دارد، مناسب است که روی اجرای جدی وظایف و مسئولیت‌ها، قضاوت و ارزیابی برون‌دادها، نظارت و کنترل، مطالبه بیلان کاری و مواردی از این قبیل تأکید شود تا روی موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی.
13 احداث و توسعه سکونتگاه‌ها بدون توجه به زیرساخت‌های حمل‌ونقلی و نحوه دسترسی طرح‌های شکسته‌خورده‌ای خواهند بود. لذا یکی از موضوعات محوری در امر توسعه متوازن کشور، مدیریت واحد و هماهنگ حوزه حمل‌ونقل و شهرسازی است. توسعه شبکه حمل‌ونقل جاده‌ای بدون ارتباط با روند توسعه سکونتگاه‌ها و برعکس، مسلما رویکردی غیرکارشناسانه و هزینه‌زاست که به طور مثال در تعدادی از شهرها و حاشیه آنها، امروز مشکل حمل‌ونقل به طور ویژه خود را نشان داده است.
14 در ادبیات شهرسازی امروزه، دو فاکتور بسیار مهم برای شهرهای مطلوب، کیفیت زندگی و کیفیت حرکت تعیین شده است. مفهوم کیفیت حرکت هم صرفا تردد درون‌شهری آسان نیست و بلکه به تردد بین حومه و شهر و بین‌شهری نیز اطلاق می‌شود. ادبیات فنی امروزه با این محتوا، بی‌تردید گواه تفکیک‌ناپذیری شهرسازی و انبوه‌سازی مسکن با حوزه حمل‌ونقل است که مسلما تحت یک مدیریت واحد و در قالب یک وزارت به نام راه و شهرسازی، هماهنگی‌های به مراتب بهتری را می‌توان در جهت نیل به موفقیت و غلبه بر مشکل سکونت به عمل آورد.
15 ایجاد یک وزارت با هدف حل مشکل و چالش بزرگ در کشور، رویکرد کارشناسانه نیست. اگر قرار است به ازای هر چالش بزرگ در کشور وزارتخانه‌ای مختص آن ایجاد کنیم و اگر قرار است چنین نگرشی پایه و بنیاد فکری و تصمیم‌گیری‌ها باشد، در آن صورت به دلیل وجود بزرگ‌ترین چالش کشور، یعنی آب، باید وزارت آب ایجاد کنیم، برای آلودگی هوا، باید وزارت هوا ایجاد کنیم، برای فرونشست زمین باید وزارت ویژه ایجاد کنیم و... در این صورت شاید تعداد وزارتخانه‌های دولت به بیش از صد وزارتخانه افزایش پیدا کند، آیا این رویکرد و نتایج اجرائی‌شدن آن، درست است؟ نکته مهم، چالش‌ها حل می‌شوند، اما ساختارهای ایجادشده همراه با طیف وسیع پرسنل و حقوق‌بگیران و فضا و ساختمان، در بدنه دولت می‌مانند، آیا رویکرد ایجاد وزارتخانه برای حل مشکل و مشکلات عدیده موجود در کشور، دارای بنیاد مدیریتی صحیحی است؟.
اینجانب تفکیک وزارت راه و شهرسازی را به‌هیچ‌وجه به صلاح کشور ندانسته و از نمایندگان محترم مجلس درخواست می‌کند با غور در موارد مذکور در این نوشتار به موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی رأی مخالف دهند.
*عضو هیئت علمی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی
