آفت سیاست‌گذاری جزیره‌ای برای توسعه شهری
توسعه پایدار شهری و منطقه‌ای به‌عنوان یکی از ارکان بنیادین پیشرفت کشورها، نه‌تنها نیازمند ساختاری منسجم و مدیریت یکپارچه است، بلکه مستلزم فرایندهای نوین تصمیم‌سازی مبتنی بر شواهد، مشارکت ذی‌نفعان و نگاه راهبردی به چالش‌های پیچیده قرن بیست‌ویکم است. در ایران با وجود تلاش‌های انجام‌شده در دهه‌های اخیر، روند توسعه شهری و منطقه‌ای به دلایل ساختاری، نهادی و مدیریتی با موانع جدی روبه‌رو شده است.
نادر زالی، دانشیار دانشگاه گیلان و علی سلطانی، استاد دانشگاه شیراز: توسعه پایدار شهری و منطقه‌ای به‌عنوان یکی از ارکان بنیادین پیشرفت کشورها، نه‌تنها نیازمند ساختاری منسجم و مدیریت یکپارچه است، بلکه مستلزم فرایندهای نوین تصمیم‌سازی مبتنی بر شواهد، مشارکت ذی‌نفعان و نگاه راهبردی به چالش‌های پیچیده قرن بیست‌ویکم است. در ایران با وجود تلاش‌های انجام‌شده در دهه‌های اخیر، روند توسعه شهری و منطقه‌ای به دلایل ساختاری، نهادی و مدیریتی با موانع جدی روبه‌رو شده است. یکی از عمیق‌ترین چالش‌ها در این مسیر، «ناترازی نهادی» و «چندپارگی مدیریتی» در سطوح مختلف حکمرانی است که مانند زنجیره‌ای معیوب، چرخه برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت را با اختلال مواجه کرده است.
این ناهماهنگی نهادی که خود را در تعدد مراکز تصمیم‌گیری، تداخل وظایف سازمانی و نبودِ مکانیسم‌های همکاری بین‌بخشی نشان می‌دهد، نه‌تنها سرعت تحقق پروژه‌های عمرانی و اجتماعی را کاهش داده، بلکه به شکل‌گیری الگویی ناکارآمد از توسعه ناهمگون شهری-روستایی انجامیده است. برای نمونه، فقدان همسویی بین وزارتخانه‌ها، سازمان‌های محلی و نهادهای حاکمیتی در حوزه‌هایی مانند مدیریت منابع آب، حمل‌ونقل عمومی یا ساماندهی حاشیه‌نشینی، موجب شده تا اقدامات جزیره‌ای و موازی‌کاری‌ها به جای حل مسئله، به انباشت بحران‌هایی مانند آلودگی هوا، نابرابری فضایی و تخریب محیط زیست بینجامد.
یکی از چالش‌های ساختاری پیش‌روی توسعه فضایی در ایران، «تفرق نهادی» و «تکثر مراکز تصمیم‌گیری» در سطوح مختلف حکمرانی است. در‌حال‌حاضر ده‌ها نهاد و سازمان با مأموریت‌های گاه موازی، متداخل یا حتی متناقض، در حوزه مدیریت شهری و منطقه‌ای فعال‌اند؛ از وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان متولی اصلی توسعه شهری تا معاونت‌های عمرانی استانداری‌ها، دفاتر امور شهری و روستایی، سازمان شهرداری‌ها، شوراهای شهر و روستا، شورای‌عالی استان‌ها، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و سازمان برنامه و بودجه کشور به‌عنوان متولی تهیه آمایش سرزمین. این پراکندگی نهادی، نه‌تنها هماهنگی بین‌سازمانی را تضعیف کرده، بلکه «چندپارگی سیاستی» را نیز دامن زده است؛ به گونه‌ای که هر نهاد با اولویت‌ها و چارچوب‌های عمل خودمحورانه، عملا مانع شکل‌گیری رویکردی یکپارچه و هم‌گرا در برنامه‌ریزی فضایی می‌شود.
برای نمونه، در حوزه آمایش سرزمین، ناهمخوانی محتوایی بین اسناد بالادستی (مانند سند ملی آمایش) با طرح‌های جامع و تفصیلی وزارت راه و شهرسازی و همچنین برنامه‌های استانی، به تضادهای عملی چشمگیری انجامیده است. این تناقضات گاه آن‌چنان بنیادین است که پروژه‌هایی مانند احداث بزرگراه‌ها یا توسعه مناطق صنعتی در یک استان، با اهداف زیست‌محیطی یا جمعیتی مندرج در اسناد ملی در تعارض قرار می‌گیرد. نتیجه این ناهماهنگی، شکل‌گیری فرایندی ناکارآمد است که در آن «زمان تصمیم‌گیری» به دلیل مکاتبات طولانی بین نهادها افزایش یافته، «هزینه‌های تراکنشی» (مانند مذاکرات بین‌سازمانی و حل اختلافات حقوقی) اوج گرفته و در نهایت، منابع ملی در گردابی از موازی‌کاری‌ها و اقدامات جزیره‌ای تحلیل می‌رود.
این چالش زمانی پیچیده‌تر می‌شود که به فقدان مکانیسم‌های نظارتی فراسازمانی توجه کنیم. نبود نهادی مستقل برای ارزیابی همسویی اسناد توسعه‌ای با اهداف کلان، موجب شده تا هر سازمان با تفسیرهای سلیقه‌ای از قوانین، به سیاست‌گذاری بپردازد. برای مثال، در موضوع مدیریت حریم شهرها، اختلاف نظر بین وزارت کشور، سازمان محیط زیست و وزارت راه و شهرسازی بر سر حدود اختیارات، به تعویق‌های چندساله در تصویب طرح‌های جامع و تشدید ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز انجامیده است. از سوی دیگر، فقدان چارچوب حقوقی شفاف برای تعیین حدود اختیارات نهادها و الزام آنها به همکاری، مدیریت توسعه را به صحنه‌ای از رقابت‌های سلیقه‌ای تبدیل کرده است. این امر در کنار نبود سیستم نظارتی کارآمد، زمینه را برای تصمیم‌گیری‌های کوتاه‌مدت و فاقد پشتوانه کارشناسی فراهم می‌آورد که پیامد آن، اتلاف منابع ملی و کاهش اعتماد عمومی به برنامه‌های توسعه است.
روند فزاینده چنین چالش‌هایی، موضوع «معماری نهادی» و «کارآمدی حکمرانی فضایی» را به کانون مجادلات کارشناسی و دانشگاهی تبدیل کرده است. نگرانی اصلی کارشناسان «چندپارگی اکوسیستم حکمرانی فضایی» است و اعتقاد دارند بدون تعریف دقیق مرزهای وظایف، بازمهندسی فرایندهای همکاری بین‌سازمانی و طراحی مکانیسم‌های حل تعارض، کارکرد مورد انتظار توسعه شهری و منطقه‌ای از اکوسیستم نظام اجرائی حاضر حاصل نخواهد شد، زیرا تاکنون هم همین اتفاق افتاده است. از سوی دیگر، برخی از کارشناسان با استناد به الگوهای موفق بین‌المللی (مانند تجربه وزارتخانه‌های یکپارچه توسعه شهری-منطقه‌ای در آلمان یا ژاپن)، استدلال می‌کنند که مسیر بهینه، «تمرکزگرایی هوشمند» (Smart Centralization) در سیاست‌گذاری و «عدم تمرکز اجرائی» است. بر‌اساس‌این می‌توان با تجمیع تمام مأموریت‌های کلان توسعه شهری، منطقه‌ای و آمایش سرزمین در یک نهاد سیاست‌گذار، ضمن حفظ انسجام راهبردی، امور اجرائی را به نهادهای محلی و استانی با اختیارات گسترده‌تر واگذار کرد.
این پارادایم شیفت، اگرچه در نگاه اول ممکن است به‌مثابه یک «شوک‌درمانی نهادی» برای رفع موانع توسعه فضایی تلقی شود، اما در واقعیت می‌تواند به فرصتی تاریخی برای بازمهندسی اکوسیستم حکمرانی شهری-منطقه‌ای تبدیل شود، مشروط بر آنکه سه شرط اساسی را دارا باشد: مطالعه تطبیقی عمیق، آسیب‌شناسی ساختاری و طراحی نقشه راه مبتنی بر تاب‌آوری نهادی.
در این راستا، نخستین گام، بازتعریف فلسفه وجودی نهادهای متولی توسعه فضایی است. مدیریت شهری و منطقه‌ای در قرن بیست‌ویکم، تنها محدود به ساخت‌وساز کالبدی نیست، بلکه باید پاسخ‌گوی چالش‌های پیچیده‌ای مانند تغییرات اقلیمی، نابرابری‌های فضایی، هوشمندسازی زیرساخت‌ها و تاب‌آوری اجتماعی با تلفیقی از راه‌حل‌های کالبدی و نرم‌افزاری باشد. برای ورود به این چارچوب توسعه‌ای، کارکردهای نهادی سیاست‌گذاری «توسعه افقی» (مانند احداث بزرگراه‌ها و شهرک‌های جدید) باید با نهادهای جدید به سمت «توسعه عمودی حکمرانی» (شامل تقویت مکانیسم‌های مشارکت شهروندی، ادغام خدمات دیجیتال و مدیریت یکپارچه منابع) حرکت کنند. این تحول نیازمند ایجاد «نهادهای هایبریدی» است که بتوانند هم‌زمان نقش سیاست‌گذار، هماهنگ‌کننده بین‌بخشی و ناظر بر اجرا را ایفا کنند. برای دستیابی به این هدف، کارشناسان اعتقاد دارند اصلاحات نهادی باید حول سه محور اصلی طراحی و بازآرایی شود:
۱. تحول در معماری نهادی
• تأسیس «سازمان ملی توسعه فضایی و تاب‌آوری شهری» به‌عنوان نهاد فرابخشی دارای اختیارات قانونی برای همسو‌کردن اسناد بالادستی (مانند سند آمایش سرزمین، طرح‌های جامع و برنامه‌های کلان اقتصادی).
• ادغام نهادهای موازی (نظیر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، دفاتر شهری و روستایی وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دفاتر استانی وزارت راه) در قالب ساختاری متمرکز با شاخه‌های استانی قدرتمند.
• ایجاد «شورای‌عالی حکمرانی فضایی» متشکل از وزیران مرتبط، رؤسای سازمان‌های محیط زیست و میراث فرهنگی، نمایندگان شوراهای اسلامی شهر و روستا و اعضای اتاق بازرگانی برای حل تعارضات سیاستی.
۲. تقویت زیرساخت‌های حکمرانی هوشمند
• توسعه «پلتفرم دیجیتال مدیریت یکپارچه شهری» (Urban Integrated Management Platform) با قابلیت رصد بی‌درنگ داده‌های ترافیکی، مصرف انرژی، آلودگی هوا و وضعیت بافت‌های فرسوده.
• استقرار سیستم «ارزیابی اثرات نهادی»
(Institutional Impact Assessment) برای سنجش پیامدهای هر تصمیم بر ابعاد اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی پیش از اجرا.
• راه‌اندازی «آزمایشگاه‌های سیاست‌گذاری شهری» (Urban Policy Labs) در کلان‌شهرها برای آزمون اثرگذاری و پیامدسنجی راهکارهای نوین (مانند مالیات بر ارزش‌افزوده زمین یا مکانیسم‌های مشارکت عمومی-خصوصی) در مقیاس محلی.
۳. بازآفرینی رابطه مرکز-پیرامون
• تصویب قانون «عدم تمرکز هوشمند»
(Smart Decentralization) برای انتقال اختیارات برنامه‌ریزی محلی (مانند تعیین کاربری اراضی، جذب سرمایه‌گذاری و مدیریت پسماند) به شوراهای شهر و روستا با تضمین شفافیت از طریق سیستم‌های حسابرسی اجتماعی.
• ایجاد «صندوق توسعه منطقه‌ای» با مکانیسم تخصیص منابع بر‌اساس شاخص‌های محرومیت‌سنجی چندبعدی (شامل دسترسی به آموزش، سلامت، اشتغال و زیرساخت‌های دیجیتال).
• الزام به تهیه «طرح‌های توسعه منطقه‌ای مشارکتی» (Participatory Regional Development Plans) با حضور ذی‌نفعان محلی، سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی.
نتیجه‌گیری
در مواجهه با چالش‌های پیچیده توسعه شهری و منطقه‌ای در ایران، ناترازی نهادی و چندپارگی مدیریتی به‌عنوان عوامل کلیدی بازدارنده، نیازمند بازاندیشی بنیادین در ساختار حکمرانی فضایی هستند. تجمیع نهادهای موازی، تقویت مکانیسم‌های همکاری بین‌بخشی و استقرار نظام نظارتی فراسازمانی نه‌تنها راهکاری برای کاهش تعارضات سیاستی است، بلکه زمینه‌ساز تحقق توسعه پایدار با محوریت عدالت فضایی و تاب‌آوری اجتماعی خواهد بود. طراحی نهادهای هایبریدی با نقش‌های سیاست‌گذاری، هماهنگی و نظارت، همراه با بهره‌گیری از فناوری‌های هوشمند و مشارکت ذی‌نفعان محلی، می‌تواند گذار از الگوی ناکارآمد کنونی به سیستمی چابک و پاسخ‌گو را ممکن کند. بدون این تحول نهادی، تداوم رویکردهای جزیره‌ای و سلیقه‌محور نه‌تنها منابع ملی را تحلیل می‌برد، بلکه اعتماد عمومی به برنامه‌های توسعه را بیش‌از‌پیش تضعیف خواهد کرد. بنابراین بازمهندسی اکوسیستم حکمرانی فضایی با تأکید بر تمرکزگرایی هوشمند در سیاست‌گذاری و عدم تمرکز در اجرا، تنها مسیر ممکن برای همسویی با الزامات قرن بیست‌ویکم و دستیابی به چشم‌انداز توسعه متوازن و همه‌جانبه است.
