هادی کحال‌زاده، پژوهشگر سیاستگذاری اجتماعی در گفتوگو با «شبکه شرق»:
برنامه هفتم توسعه با چالش‌های جدی مواجه است / رییسی باید روشن کند که میخواهد ادامه دهنده راه احمدی‌نژاد باشد یا نه
پژوهشگر سیاست گذاری اجتماعی گفت: به باور من برنامه هفتم با سه چالش و دو فرصت روبرو است که شش برنامه قبلی بعد از انقلاب با آن روبرو نبودند.
الهام یوسفی- با گذشت چند دهه از برنامه‌ریزی توسعه در ایران همچنان اجماع کاملی بین مسئولین در رابطه با شیوه برنامه‌نویسی و اجرای آن وجود ندارد. درواقع برنامه‌های توسعه‌ای در ایران گویی به یک امر روتین و بوروکراتیک در دولت‌ها تبدیل شده و تدوین آن معمولا براساس آمال و آرزوهاست تا واقعیت جامعه. شرایط برای تدوین برنامه هفتم توسعه در حالی فراهم شده است که نزدیک به ۷۰ درصد برنامه های برنامه ششم محقق نشده است. همین امر بهانه‌ای شد که نگاهی بیاندازیم به علل شکست برنامه‌های توسعه ای در ایران و ارتباط آن با عدالت اجتماعی. در همین رابطه با هادی کحال زاده، پژوهشگر سیاست گذاری اجتماعی در دانشگاه براندایز گفتوگو کرده‌ایم که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید.
شرایط برای تدوین برنامه توسعه هفتم در حالی فراهم شده که تقریبا ۷۰ درصد بخشهای برنامه توسعه ششم محقق نشده است. این امر بهانه‌ای شد تا نگاهی بیاندازیم به برنامه‌های توسعه‌ای در ایران و نسبت آنها با سیاستگذاری اجتماعی؛ اینکه اساسا چه انتظاری می‌توان از برنامه‌های ۵ ساله توسعه در ایران داشت و آیا تاکنون توانسته‌اند به اهداف تعیین شده در آنها دست یابند و عوامل عدم تحقق بخش بزرگی از برنامه ها چیست؟
برنامه‌های توسعه پنج‌ساله از مهمترین اسناد حاکمیتی و نمادی از هنر سیاستگذاری دولت‌ها است. برنامه جایی است که دولت به ما می‌گوید اولا چه جمع بندی از اصلی ترین مشکلات کشور یا مهمترین نیازهای کشور دارد، دوما دولت به عنوان اصلی ترین نهاد حل مساله در کشور، چگونه میخواهد به این نیازها و مشکلات پاسخ بدهد؛ همچین دولت در پنج سال آینده کشور را در چه مدار و جایگاهی قرار خواهد داد؟ و دست آخر آیا اراده‌ای برای بالفعل سازی ظرفیت ها و ارتقا مزیت های اقتصاد ملی دارد یا نه؟ بنابراین از منظر سیاستگذاری عمومی برنامه به عنوان مهمترین سند سیاستی کشور به ما مسیر عبور از شرایط نامطلوب و رسیدن به وضعیت مطلوب ممکن را از منظر دولت نشان می‌دهد. کارکرد فرعی دیگر سند برنامه هم این است که روایتی از بضاعت کارشناسی و تحلیلی دولت‌ها در ادوار مختلف. شاید بتوان متن برنامه و میزان توفیق برنامه‌های توسعه در هر دوره را به عنوان یکی از شاخص های انضباط و کارایی دولت ها در نظر گرفت.
اگر از اولین برنامه عمرانی یا لایحه برنامه توسعه اول بعد از انقلاب که در سال ۱۳۶۲ به مجلس تقدیم شد و هیچگاه تبدیل به قانون نشد عبور کنیم، ما از سال ۶۸ تا ۸۴ یک روند رو به رشد برنامه‌ریزی توسعه داریم که در مجلس هفتم و دولت اول آقای احمدی نژاد این روند متوقف می شود. انباشت تجربه ایجاد شده از دو برنامه نسبتا کم‌توفیق اول و دوم، همچنین التزام و تعهد دولت آقای خاتمی به برنامه، باعث شد که برنامه سوم موفق‌ترین برنامه بعد از انقلاب باشد. این انباشت تجربه کارشناسی در سه برنامه، در تدوین برنامه‌ی چهارم به خدمت گرفته شد و شاید بتوان گفت برنامه چهارم و تدوین سند چشم انداز ۱۴۰۴ جزو موفق ترین اسناد برنامه بعد از انقلاب است. اما همانطوری که عرض کردم این روند تغییر کرد. در برنامه پنجم و ششم، بیشتر امر برنامه ریزی توسعه به چشم یک مناسک بوروکراتیک دیده شد که هر ۵ سال یکبار دولت ها مجموعه‌‌ای از آرزوهای توسعه را در آن بیان می‌کنند بدون اینکه این برنامه نسبتی با چشم انداز ۱۴۰۴ یا بودجه سالیانه داشته باشد و یا به بیان اصلی ترین مسایل و مشکلات کشور بپردازد. از این منظر میزان توفیق برنامه‌ها به میزان مساله‌محور بودن آنها و برخورداری از یک نظریه منسجم تغییر و از همه مهمتر میزان اراده و ارادت دولت به برنامه و الزامات آن بستگی داشته است.
با توجه به شرایط فعلی کشور و مشکلات موجود و اثرگذاری عوامل خارجی، پیش‌بینی شما از روند برنامه هفتم توسعه چیست، به نظر شما این برنامه چه تفاوتی با برنامه‌های پیشین توسعه‌ای در ایران دارد؟
به باور من برنامه هفتم با سه چالش و دو فرصت روبرو است که شش برنامه قبلی بعد از انقلاب با آن روبرو نبودند. اولین چالش، شرایط عدم اطمینانی است که محیط اقتصادی و سیاستگذاری در آن گرفتار است که قابلیت پیش‌بینی و برنامه‌ریزی را با جالش جدی مواجه کرده است. برنامه‌ریزی نیازمند حدی از پیش بینی پذیری و ثبات است که کشور ما متاسفانه به دلیل شدت بحران‌ها و تهدیدها، به نوعی در شرایط عدم اطمینان و تعلیق قرار دارد. من امیدوارم با احیای برجام بخشی از عدم اطمینان کاهش یابد.
دومین چالش؛ شدت مشکلات کشور و همزمانی آنها است. ناتوانی اقتصاد ایران در تولید ثروت، ناترازی نظام پولی و بانکی کشور، ناترازی مالیه دولت و بودجه کشور، ناترازی در نظام تامین اجتماعی و بازنشستگی کشور، که ما آن را در تشدید رکود تورمی کشور و کوچک شدن سفره مردم کشورمان را شاهد هستیم. این شدت و همزمانی در ۴۰ سال گذشته بی سابقه بوده است.
سومین چالش پیش روی دولت، ضعف بنیه کارشناسی و تحلیل خود نهاد دولت است. مهمترین منبع و سرمایه دولت، ظرفیت کارشناسی(analytical capacity) و توانایی نهاد دولت در ارائه راهکار و ظرفیت اجرای این راه‌حل‌ها (operational capacity) است. شاید هیچگاه از منظر ظرفیت کارشناسی، تحلیلی و اجرایی چه در سطح صف و در چه در سطح ستاد تا این اندازه نهاد دولت در مضیقه نبوده باشد. منظور من ضعف کارشناسی در نهاد دولت نسبت به دهه 60 تا دهه 80 در توانایی کارشناسی ارائه راه‌حل برای بحران ها و مشکلات کشور و البته تعهد دولت به تمکین از نظر کارشناسی است. این مشکل از ابتدای دوره آقای احمدی‌نژاد شروع شد و متاسفانه در دولت آقای روحانی هم ادامه پیدا کرده و به دولت آقای رییسی هم ارث رسیده است.
اما دولت آقای رییسی از همراهی سایر نهادهای حاکمیتی و نظارتی که نقش مهمی در پخت و پز برنامه‌های توسعه دارند، برخوردار است. شاید هیچ دولتی هم بعد از انقلاب به اندازه دولت آقای رییسی چنین همراهی را در سطوح مختلف حاکمیتی از مجمع تشخیص، مجلس، شورای نگهبان و نیروهای مسلح برخودار نبوده است. و دومین فرصت هم این است که این دولت برنامه ی تدوینی خود را قرار است اجرا کند.
یعنی هم محدودیت‌ها و شرایط فعلی کشور و نیز همراهی کم سابقه‌ای که دولت رییسی از سوی دیگر نهادها و دو قوه دیگر، چه انتظاری می‌توان از دولت داشت. دولت مسیر توسعه ۵ ساله هفتم را چگونه باید طی کند تا بتواند به نتیجه مطلوبی برسد و دچار سرنوشت برنامه‌های قبلی نشود؟
تجربه شش برنامه توسعه‌ای گذشته موجود است. ارزیابی‌های که از میزان موفقیت این برنامه‌ها موجود است بین 30 و در خوشبینانه‌ترین وضعیت 50 درصد است. منظور از این موفقیت اندک هم رسیدن به اهدافی است که در برنامه‌ها پیش‌بینی شده بوده، نه تحول و تغییر معناداری در سطح اقتصادی یا عدالت اجتماعی و رفاهی کشور؛ بلکه صرفا مقایسه با اهداف پیش بینی شده است. اگر بخواهیم میزان توفیق اقتصاد و رفاه را در ایجاد تغییرات مثبت اقتصادی و اجتماعی توسط برنامه‌ها را ارزیابی کنیم احتمالا این برآوردها بسیار کمتر خواهد بود.
برنامه موفق، به اراده و ارادت دولت به امر برنامه‌ریزی بستگی دارد. باید ببینیم رویکرد دولت آقای رییسی به امر برنامه چگونه است. آیا دولت برنامه‌ریزی را صرفا به عنوان یک مناسک حاکمیتی می‌بیند که هر پنج سال یکبار دستگاهی مختلف درگیر تدوین یک سند کلی و مبهم می‌شوند که نه در بودجه‌های سالیانه از آن تبعیت می‌شوند و نه خود برنامه نسبتی با چشم انداز 1404دارد، بلکه صرفا انجام وظیفه دولت در بیان آرزوها است. یا نه، دولت برنامه را به عنوان یک ابزار محدودکننده ولی سازنده می‌داند که قرار است همه سیاست‌های مالی و پولی دولت و مداخلات آن مبتنی بر اهداف آن تنظیم شود و به نوعی همه امکانات دولت برای حل مشکلات اصلی کشور به خط شود.
اگر چنین اراده و ارادتی به امر برنامه توسعه در این دولت وجود داشته باشد سازمان برنامه در اولین گام یک آسیب شناسی از عدم توفیق برنامه‌ریزی در ایران بعد از انقلاب خواهد کرد. برای مثال ارزیابی شود که چگونه برنامه سوم بهترین برنامه بعد از انقلاب از منظر توفیق در اجرا و شرایط اقتصادی و اجتماعی شد و بی توجهی به برنامه در سه برنامه بعد چه پیامدهای برای اقتصاد ایران به بار آورد. جمع بندی و ارزیابی از موفقیت ها و شکست ها (lessons learned) برنامه ریزی توسعه بعد از انقلاب چارچوب مناسبی برای برنامه هفتم ایجاد می‌کند.
دومین اصل، برخورداری از یک نظریه تغییر است. رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس در مورد برنامه هفتم به درستی خواستار آن شدند که دولت و مجلس با نگاهی مساله‌محور در تدوین برنامه از کلی‌گویی پرهیز کنند و راه را برای سیاستگذاران مشخص کنند. تقریبا اکثر برنامه‌های بعد از انقلاب فاقد رویکرد مساله‌محوری و نظریه تغییر منسجم بوده‌اند. منظور از نظریه تغییر این است که برنامه باید بتواند به مسائل و مشکلات اصلی کشور پاسخ دهد و فرآیند و سیر تغییر وضع نامطلوب به موقعیت مطلوب را به صراحت نشان دهد. برای مثال؛ دولت چگونه میخواهد تورم سالیانه 50 درصدی و یا کسری بودجه 40 درصدی خود را جبران کند؟ چه تحولی در نظام بانکی ایران و یا استقلال بانک مرکزی یا سیاست های پولی قرار است بیافتد؟ آیا باید منتظر تحولی در بخش مصارف بودجه عمومی کشور باشیم؟ تغییرات حقوقی لازم برای این تغییرات چگونه خواهد بود؟ مسیر دولت برای بزرگتر کردن سفره مردم و یا ایجاد اشتغال چیست؟ باید توجه داشت که صرف تاکید بر هدف رشد 8درصدی سالیانه بدون بیان مسیر و روند آن و البته زمینه‌ها و فراهم کردن زیرساخت‌ها به تولید ثروت منجر نمی‌شود بلکه می‌شود همان کلی گویی و شرایطی که در حال حاضر کشور در آن قرار دارد.
سومین پیش نیاز، توانایی دولت در ایجاد هماهنگی و همکاری درون سازمانی و همچنین با سایر نهادهای بیرون از بدنه دولت است. به عبارتی به هر میزان که دولت توانایی ایجاد هماهنگی در درون خود را افزایش دهد درواقع میزان موفقیت برنامه و سیاستگذاری خود را افزایش خواهد داد. ایجاد تعهد هم در بدنه خود دولت و البته بین دولت با سایرقوا، به معنای ایجاد یک تلقی واحد از اهداف و مسیر برنامه است. نقدی که هم به دولت دوم روحانی و هم دولت رییسی، ناتوانی دولت در ایجاد هماهنگی و همکاری در ارکان درونی نهاد دولت است. تیم اقتصادی ناهماهنگ دولت یک نمونه است. نمونه ی دیگر تداخل وظایفی که بین وزارت اقتصاد و وزارت جهادکشاورزی و کم توجهی که به ظرفیت کارشناسی وزارت رفاه در داستان حذف ارز ترجیحی رخ داد نمونه ی از ضعف در ایجاد هماهنگی و همکاری در درون نهاد دولت است. برای موفقیت در برنامه هفتم دولت نیازمند افزایش ظرفیت هماهنگ سازی و همکاری در درون خود است.
البته لحاظ شمولیت چه در تدوین برنامه و چه در توزیع منافع برنامه نیز از دیگر پیش نیازهای تدوین و اجرای یک برنامه موفق است. شمولیت در تدوین، به معنای درگیر کردن همه ظرفیت کارشناسی کشور از همه ی جریان های فکری و سیاسی در تدوین برنامه است مثل تجربه ی تدوین برنامه چهارم. شمولیت در توزیع منافع هم در نظر گرفتن منافع همگانی و همه ی ایرانیان فارغ از زبان و مذهب و محل سکونت آنان است.
بنا بر این گفته ها و پیش نیازها به نظر شما اولویت دولت رییسی چه خواهد بود؟
نه هنوز لایحه برنامه هفتم وجود دارد و نه حتی سیاست‌های کلی برنامه هفتم به دولت ابلاغ شده که بتوان براساس آن اولویت دولت در برنامه هفتم را مشخص کرد. طبیعتا همانطوری که عرض کردم انتظار این است که برنامه هفتم تصویر روشنی از مشکلات و چالش های کشور و راه حل دولت برای رفع آنها را ارائه دهد. اما برنامه هفتم مثل دیگر برنامه ها یک تم (Theme) هم دارد که اولویت اصلی دولت را نشان می‌دهد. مهمترین اولویت دولت آقای هاشمی رفسنجانی رشد اقتصادی بود و دولت آقای خاتمی توسعه، خصوصا توسعه سیاسی، آقای احمدی‌نژاد موضوع عدالت و دولت آقای روحانی هم تعامل با جهان را محور اصلی دولت خود قرار داده بودند. بنابراین می‌توان پیش‌بینی کرد که احتمالا برنامه هفتم با محوریت عدالت تدوین شود. اما به درستی نمی‌دانیم که آقای رییسی به دنبال تحقق عدالت بدون برنامه توسعه است یا عدالت در چهارچوب برنامه است.
ارتباط بین عدالت اجتماعی و توسعه در ایران را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
تحقق و پایداری توسعه، وابسته به بسط عدالت و شمولیت اجتماعی است. یعنی تجربه برنامه های عمران و توسعه در کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که به میزانی که منافع این برنامه‌ها عادلانه‌تر توزیع شده و به ارتقا کیفیت زندگی همه احاد یک جامعه منجر شده، این برنامه ها نیز موفق‌تر بوده‌اند. متاسفانه عموما رشد اقتصادی و توسعه را به اشتباه مترادف یکدیگر در نظر می‌گیرند. در حالی که رشد اقتصادی یکی از شاخص‌های توسعه اقتصادی است و توسعه در معنای کلی‌تری به معنای ارتقای کیفیت زندگی و بهزیستی همگانی است. یکی از ابزارهای دولت برای ارتقای کیفیت زندگی و بهزیستی همگانی سیاستگذاری اجتماعی است. سیاست گذاری اجتماعی از طرف دیگر ابزاری است که آرمان عدالت را به دستور کار سیاستی و برنامه قابل اجرا تبدیل می‌کند. ما چون فاقد یک سیاستگذاری منسجم اجتماعی بعد از انقلاب بودیم، نتوانستیم عدالت را که از اصلی‌ترین شعارهای انقلاب اسلامی و از پایه‌های اصلی حکمرانی در قانون اساسی بوده را به یک الگو و برنامه قابل تحقق تبدیل کنیم و در حد شعار عدالت متوقف شده‌ایم.
آقای هاشمی عدالت را بیشتر از منظر رشد اقتصادی می‌دید و درواقع عدالت را به معنای کاهش فقر می‌دانست، کاهش فقر را در گرو افزایش درآمد خانوارها و ایجاد اشتغال می‌دید که آن نیازمند افزایش تولید و ثروت ملی است. به عبارتی ایشان عدالت را محصول فرعی رشد اقتصادی و تولید ثروت ملی می‌دانست. در این دوره البته شاهد افزایش دسترسی به آموزش و بهداشت پایه هستیم اما چون دولت ایشان یک فاقد یک سیاست اجتماعی منسجمی بود، توجهی به توزیع عادلانه‌تر منافع رشد اقتصادی و یا گسترش حمایت‌های اجتماعی و یا حتی توانایی خانوارها در ایجاد دارایی به عنوان ابزار خروج دایمی از فقر هم وجود نداشت. در مقابل آقای احمدی‌نژاد عدالت را خارج از چارچوب برنامه توسعه و مبتنی بر توزیع منابع بین همه شهروندان می‌دید. سهام عدالت، یارانه ها، مسکن مهر و تامین مالی بنگاهای زود بازده، سیاست های بازتوزیعی بود که به قیمت نابودی امکان تولید ثروت ملی منجر شد. اختصاص ۴۰ تا ۴۵ هزار میلیارد تومان به مسکن مهر یا 24-25 هزار میلیارد تومان به بنگاهی زودبازده یعنی ایجاد مطالبات مشکوک الوصول نظام بانکی و افزایش ناترازی بانک ها در کنار عدم پرداخت مطالبات پیمانکاران به ورشکستگی آنها که به نابود کردن ظرفیت ۲۰ تا ۲۵ درصدی آنان در ایجاد اشتغال کشور منجر شد. یا اختصاص ۲۰ تا ۲۳ هزار میلیارد تومان سالیانه مازاد منابع طرح هدفمندی یارانهها به این طرح به معنای کاهش سرمایه گذاری در بخش انرژی و یا دست بردن در منابع بین نسلی برای تامین طرح 43 هزار میلیارد تومانی هدفمندی یارانهها بود. درواقع ایجاد برابری بیشتر به معنای آسیب‌رسانی به تمامی بخشهای مولد اقتصاد ایران بود. چون اجرای عدالت، مبتنی بر یک سیاستگذاری منسجمی نبود. در این دوره مهمترین دستگاه متولی تدوین سیاستگذاری اجتماعی یعنی وزارت رفاه در دو وزارت دیگر ادغام و به نوعی به یکی دو دفتر وزارتی زیر نظر وزارت کار محدود شد.
یک مقایسه دیگر، مقایسه اندازه متوسط هزینه‌های خانوار نسبت به سال 1356 به عنوان اندازه سفره مردم ایران است. این عدد در سال 1367 منفی 27 درصد در شهرها و منفی 9 درصد در روستاها بود که در سال پایانی دولت ایشان به اندازه سال ۱۳۵۶ بازگشت. دولت خاتمی این رقم را 15 درصد در شهرها و 55 درصد در روستا نسبت به سال 1356 بزرگتر کرد. احمدی نژاد علی‌رغم صرف ده‌ها هزار میلیارد تومان در برنامه‌های رفاهی اندازه سفره مردم ایران در سال 1392 نسبت به سال 84 را ۱۰ درصد در شهرها و 11درصد در روستاها کوچک کرد. نسبت به سال 1356، اندازه این سفره در شهرها 7درصد کوچکتر شد. دولت حسن روحانی نیز در قیاس با سال 1356، سفره مردم را در سال 1400 بیش از 35 درصد در شهرها و 25درصد در روستاها کوچک کرده است.
پس این تجربه برای دولت کنونی موجود است و این انتخاب آقای رییسی است که بخواهد ادامه دهنده راه دولت آقای احمدی نژاد باشد که بدون سیاست منسجم اجتماعی و تعطیلی تنها نهاد نوپایی سیاست گذاری اجتماعی و بدون توجه به برنامه چهارم به اجرای عدالت آنهم به صورت ناپایدار دست بزند یا در تدوین برنامه هفتم، یک رشد اقتصادی فقر زدا و یک سیاست منسجم اجتماعی را در دستور کار خود قرار دهد.
