آيا برجام قابل تجديد‌نظر است؟
مهرداد پشنگ‌پور- کارشناس حقوق بین‌الملل
بعد از انعقاد كامل توافق غیرمعاهده‌ای مهم قرن و حتی قبل از آن، گفت‌وگوهای فراوان و بسیاری به نفع و ضرر این توافق بروز و ظهور كرد. مخالفان و موافقان هر‌كدام بر وجهی استناد و تلاش کردند تا موضع و جایگاه خود را استوار کنند. برخی آن را نمونه عینی خسارت و ضدیت با منافع ملی و در مقابل موافقان آن را مفید برای مصالح ملی دانستند. حقیقت آشكار اما این است كه مخالفان جز استدلال‌هایی كلی و غالبا مبتنی بر ایدئولوژی‌های سخت، هرگز مصادیق آشكار و مجسمی را برای خسارت‌باربودنش مطرح نكردند. بااین‌حال، نمونه‌های مؤثر و قابل‌لمس برجام در عرصه ملی و بین‌المللی قابل رؤیت و غیرقابل‌انكار است. این بحث‌ها همواره زمینه‌های گوناگونی برای طرح در میان جامعه و گروه‌های مختلف داشته؛ همان‌گونه كه در عرصه بین‌المللی هم غیر این نبوده است.
انتخاب جو بایدن به عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریكا و وعده ایشان و گروه همراهش برای بازگشت به برجام توأم با نقد تند و تیز سیاست دونالد ترامپ برای خروج از توافق هسته‌ای بیش از پیش تنور این بحث‌ها را داغ كرد. محور این جدال با به‌دست‌گرفتن قدرت توسط رئیس‌جمهور جدید ایالات متحده آمریكا بر این موضوع متمركز شده كه آیا امكان بازبینی و تجدیدنظر در برجام وجود دارد.
میان این هیاهو نیز برخی از سران كشور‌ها ادعاهایی را بیان كرده و تلاش دارند به لطایف‌الحیلی منافعی را جلب كنند. این دسته از حاكمان قبل از اینكه خیر مشترك جهانی را ملاحظه كنند، سعی دارند با مشوه‌كردن اوضاع متاع خود را گران‌تر به دیگران بفروشند، حقیقتی كه ایجاب می‌کند ایران برنامه مدون و فعالی را در اختیار داشته باشد كه بر اساس آن هم منفعت ملی را برآورده كند و هم مانع سوء‌استفاده دیگران شود. یقینا مهم‌ترین وجه چنین سیاستی دوری از تعصب و اجتناب از تصلب در مواضع است و البته نه به معنای تسلیم محض بلكه تعدیل در مطالبات و اصلاح در چارچوب ساختار موجود به‌جای انفعال و احتراز از مواجهه با تمام اطراف توافق كه می‌تواند بالقوه زیان‌آور و خسارت‌بار باشد.
اصلاح و جرح و تعدیل در قراردادها
به‌طوركلی هر توافقی امكان تجدیدنظر و بازبینی دارد و در بسیاری موارد تنها راه حفظ و زنده نگه‌داشتن یك توافق است و این قاعده درباره توافقات داخلی و بین‌المللی یكسان است. ماده ٣٩ كنوانسیون وین سال ١٩٦٩ مربوط به حقوق معاهدات، قاعده كلی برای اصلاح یك معاهده را موافقت طرف‌های آن می‌داند مگر آنكه ترتیب دیگری در معاهده مشخص شده باشد. در معاهدات چندجانبه برای اصلاح و بازبینی، نخست: هر نوع پیشنهاد اصلاح باید به تمام اطراف معاهده ابلاغ شود و هر‌كدام این حق را دارند در این امور شركت کنند: الف) اتخاذ تصمیم در ارتباط با اقدامی كه باید برای پیشنهاد انجام شود. ب) مذاكره و توافق برای اصلاح معاهده. دوم: هر كشوری كه امكان الحاق به معاهده را دارد، حق الحاق به اصلاحیه را هم خواهد داشت. سوم: كشوری كه عضو معاهده بوده ولی در اصلاحیه مشاركت نداشته و به آن ملحق نشده، در قبال اصلاحیه متعهد نخواهد شد.
قابلیت اصلاح و بازبینی برجام
الف) از حیث حقوقی: توافق جامع هسته‌ای معاهده نیست ولی می‌توان از اصول كلی این معاهده برای موارد مشابه استفاده كرد و با وحدت ملاك، قواعد لازم برای موارد مشابه را به دست آورد. در برجام بند «ع» از بخش «مقدمه و مفاد عمومی»، بازبینی و اصلاح این توافق را این‌گونه پیش‌بینی كرده است: «گروه 1+5 و ایران هر دو سال یک بار، یا در صورت نیاز زودتر، به‌منظور بازنگری و ارزیابی پیشرفت صورت‌گرفته و اتخاذ تصمیمات مقتضی با اجماع، در سطح وزیر دیدار خواهند کرد». بنابراین، طبق مقررات مندرج در برجام و نیز اصول كلی برگرفته از كنوانسیون حقوق معاهدات می‌توان به این نتیجه قطعی دست یافت كه وفق قواعد حقوقی و مقررات قیدشده در توافق جامع هسته‌ای، این توافق قابل تجدیدنظر و بازبینی است.
ب) از حیث سیاسی و دیپلماتیك: وقایع دیپلماتیك و سیاسی غالبا ظرافت و پیچیدگی‌های خاص خود را دارند؛ به‌ویژه كه اموری هستند سیال و غالبا مبتنی بر تضارب آرا و تعارض منافع كه مواقع بسیاری تثبیت یا تحصیل آنها ناگزیر از مجادله‌های سخت دیپلماتیك هم هست. بنابراین اگرچه وفق مقررات حقوقی امكان تجدیدنظر و بازبینی در برجام قطعی و عینی است، ولی این امكان از منظر روابط دیپلماتیك و سیاسی به آن روشنی نیست. حقیقت این است كه هر قرارداد و توافقی در زمان و موعد انعقاد تا حد امكان كامل است و این گذشت زمان است كه نقاط ضعف و قوت یك توافق را نمایان و برجسته می‌كند. برای همین هم در هر توافقی اصلاح و بازبینی و تجدیدنظر پیش‌بینی می‌شود.
تجدیدنظر هم موجب می‌شود كه با رفع موانع امكان اجرا بهتر و مؤثرتر یك توافق فراهم شود و هم مواردی كه سابقا به هر دلیلی از نظر و توجه مغفول‌مانده در صورت ضرورت در اصلاحیه گنجانده شود. با این نگرش به نظر می‌رسد اصل مسئله تجدیدنظر و بازبینی آن‌گونه كه در مقدمه عمومی برجام آمده، هم ممكن هست و هم به صلاح و مسئله مهم نحوه اجرا و حصول به این نتیجه است. بی‌شك تجربه ارزشمند مذاكرات طولانی و دقیق منتج به توافق هسته‌ای، زمینه و بستر مناسبی برای تأمین مصالح و تمهید عزت ملی است. چنین برنامه كارآمدی، با توجه به شرایط به‌وجودآمده در مجموعه نظام بین‌المللی، متأثر از تغییر حاكمیت الیگارشی ایالات متحده آمریكا اهمیت بیشتری پیدا می‌كند. غفلت و كوتاهی در این موقعیت، به سرعت و سادگی فرصت‌های ایجادشده را تبدیل به تهدید می‌کند و زمینه قدرتمندی را برای اجماع علیه ایران فراهم می‌آورد؛ آن‌هم درست در موقعی كه می‌توان از چنین اجماعی نه‌تنها جلوگیری كرد، بلكه از رهگذر مجال فراهم‌شده، «سر مار را به دست دشمن كوبید». این فرصت مغتنمی است كه دیپلماسی نباید به‌سادگی از آن بگذرد و نباید این فرصت مغتنم را از دیپلماسی ورزیده دریغ كرد.
بعد از انعقاد كامل توافق غیرمعاهده‌ای مهم قرن و حتی قبل از آن، گفت‌وگوهای فراوان و بسیاری به نفع و ضرر این توافق بروز و ظهور كرد. مخالفان و موافقان هر‌كدام بر وجهی استناد و تلاش کردند تا موضع و جایگاه خود را استوار کنند. برخی آن را نمونه عینی خسارت و ضدیت با منافع ملی و در مقابل موافقان آن را مفید برای مصالح ملی دانستند. حقیقت آشكار اما این است كه مخالفان جز استدلال‌هایی كلی و غالبا مبتنی بر ایدئولوژی‌های سخت، هرگز مصادیق آشكار و مجسمی را برای خسارت‌باربودنش مطرح نكردند. بااین‌حال، نمونه‌های مؤثر و قابل‌لمس برجام در عرصه ملی و بین‌المللی قابل رؤیت و غیرقابل‌انكار است. این بحث‌ها همواره زمینه‌های گوناگونی برای طرح در میان جامعه و گروه‌های مختلف داشته؛ همان‌گونه كه در عرصه بین‌المللی هم غیر این نبوده است.
انتخاب جو بایدن به عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریكا و وعده ایشان و گروه همراهش برای بازگشت به برجام توأم با نقد تند و تیز سیاست دونالد ترامپ برای خروج از توافق هسته‌ای بیش از پیش تنور این بحث‌ها را داغ كرد. محور این جدال با به‌دست‌گرفتن قدرت توسط رئیس‌جمهور جدید ایالات متحده آمریكا بر این موضوع متمركز شده كه آیا امكان بازبینی و تجدیدنظر در برجام وجود دارد.
میان این هیاهو نیز برخی از سران كشور‌ها ادعاهایی را بیان كرده و تلاش دارند به لطایف‌الحیلی منافعی را جلب كنند. این دسته از حاكمان قبل از اینكه خیر مشترك جهانی را ملاحظه كنند، سعی دارند با مشوه‌كردن اوضاع متاع خود را گران‌تر به دیگران بفروشند، حقیقتی كه ایجاب می‌کند ایران برنامه مدون و فعالی را در اختیار داشته باشد كه بر اساس آن هم منفعت ملی را برآورده كند و هم مانع سوء‌استفاده دیگران شود. یقینا مهم‌ترین وجه چنین سیاستی دوری از تعصب و اجتناب از تصلب در مواضع است و البته نه به معنای تسلیم محض بلكه تعدیل در مطالبات و اصلاح در چارچوب ساختار موجود به‌جای انفعال و احتراز از مواجهه با تمام اطراف توافق كه می‌تواند بالقوه زیان‌آور و خسارت‌بار باشد.
اصلاح و جرح و تعدیل در قراردادها
به‌طوركلی هر توافقی امكان تجدیدنظر و بازبینی دارد و در بسیاری موارد تنها راه حفظ و زنده نگه‌داشتن یك توافق است و این قاعده درباره توافقات داخلی و بین‌المللی یكسان است. ماده ٣٩ كنوانسیون وین سال ١٩٦٩ مربوط به حقوق معاهدات، قاعده كلی برای اصلاح یك معاهده را موافقت طرف‌های آن می‌داند مگر آنكه ترتیب دیگری در معاهده مشخص شده باشد. در معاهدات چندجانبه برای اصلاح و بازبینی، نخست: هر نوع پیشنهاد اصلاح باید به تمام اطراف معاهده ابلاغ شود و هر‌كدام این حق را دارند در این امور شركت کنند: الف) اتخاذ تصمیم در ارتباط با اقدامی كه باید برای پیشنهاد انجام شود. ب) مذاكره و توافق برای اصلاح معاهده. دوم: هر كشوری كه امكان الحاق به معاهده را دارد، حق الحاق به اصلاحیه را هم خواهد داشت. سوم: كشوری كه عضو معاهده بوده ولی در اصلاحیه مشاركت نداشته و به آن ملحق نشده، در قبال اصلاحیه متعهد نخواهد شد.
قابلیت اصلاح و بازبینی برجام
الف) از حیث حقوقی: توافق جامع هسته‌ای معاهده نیست ولی می‌توان از اصول كلی این معاهده برای موارد مشابه استفاده كرد و با وحدت ملاك، قواعد لازم برای موارد مشابه را به دست آورد. در برجام بند «ع» از بخش «مقدمه و مفاد عمومی»، بازبینی و اصلاح این توافق را این‌گونه پیش‌بینی كرده است: «گروه 1+5 و ایران هر دو سال یک بار، یا در صورت نیاز زودتر، به‌منظور بازنگری و ارزیابی پیشرفت صورت‌گرفته و اتخاذ تصمیمات مقتضی با اجماع، در سطح وزیر دیدار خواهند کرد». بنابراین، طبق مقررات مندرج در برجام و نیز اصول كلی برگرفته از كنوانسیون حقوق معاهدات می‌توان به این نتیجه قطعی دست یافت كه وفق قواعد حقوقی و مقررات قیدشده در توافق جامع هسته‌ای، این توافق قابل تجدیدنظر و بازبینی است.
ب) از حیث سیاسی و دیپلماتیك: وقایع دیپلماتیك و سیاسی غالبا ظرافت و پیچیدگی‌های خاص خود را دارند؛ به‌ویژه كه اموری هستند سیال و غالبا مبتنی بر تضارب آرا و تعارض منافع كه مواقع بسیاری تثبیت یا تحصیل آنها ناگزیر از مجادله‌های سخت دیپلماتیك هم هست. بنابراین اگرچه وفق مقررات حقوقی امكان تجدیدنظر و بازبینی در برجام قطعی و عینی است، ولی این امكان از منظر روابط دیپلماتیك و سیاسی به آن روشنی نیست. حقیقت این است كه هر قرارداد و توافقی در زمان و موعد انعقاد تا حد امكان كامل است و این گذشت زمان است كه نقاط ضعف و قوت یك توافق را نمایان و برجسته می‌كند. برای همین هم در هر توافقی اصلاح و بازبینی و تجدیدنظر پیش‌بینی می‌شود.
تجدیدنظر هم موجب می‌شود كه با رفع موانع امكان اجرا بهتر و مؤثرتر یك توافق فراهم شود و هم مواردی كه سابقا به هر دلیلی از نظر و توجه مغفول‌مانده در صورت ضرورت در اصلاحیه گنجانده شود. با این نگرش به نظر می‌رسد اصل مسئله تجدیدنظر و بازبینی آن‌گونه كه در مقدمه عمومی برجام آمده، هم ممكن هست و هم به صلاح و مسئله مهم نحوه اجرا و حصول به این نتیجه است. بی‌شك تجربه ارزشمند مذاكرات طولانی و دقیق منتج به توافق هسته‌ای، زمینه و بستر مناسبی برای تأمین مصالح و تمهید عزت ملی است. چنین برنامه كارآمدی، با توجه به شرایط به‌وجودآمده در مجموعه نظام بین‌المللی، متأثر از تغییر حاكمیت الیگارشی ایالات متحده آمریكا اهمیت بیشتری پیدا می‌كند. غفلت و كوتاهی در این موقعیت، به سرعت و سادگی فرصت‌های ایجادشده را تبدیل به تهدید می‌کند و زمینه قدرتمندی را برای اجماع علیه ایران فراهم می‌آورد؛ آن‌هم درست در موقعی كه می‌توان از چنین اجماعی نه‌تنها جلوگیری كرد، بلكه از رهگذر مجال فراهم‌شده، «سر مار را به دست دشمن كوبید». این فرصت مغتنمی است كه دیپلماسی نباید به‌سادگی از آن بگذرد و نباید این فرصت مغتنم را از دیپلماسی ورزیده دریغ كرد.