بازتوزیع یا بازتولید بحران؟
تأملی بر طرح جدید یارانه انرژی و «ناهم‌زمانی خطرناک» در حکمرانی انرژی ایران
ایران در آستانه تحولی مهم در سیاست‌های انرژی قرار گرفته است. طرح تازه دولت چهاردهم برای بازتوزیع یارانه انرژی که رئیس‌جمهور آن را «بازگرداندن حق مردم از یارانه انرژی» می‌نامد، نه‌فقط از نظر عدد و رقم (۱۵۰ میلیارد دلار بازتخصیص در یک دوره پنج‌ساله) بلکه به لحاظ فلسفه حکمرانی، یکی از مهم‌ترین مداخلات ساختاری در دهه‌های اخیر است.
سیدعلی حسینی - کارشناس اقتصاد انرژی
ایران در آستانه تحولی مهم در سیاست‌های انرژی قرار گرفته است. طرح تازه دولت چهاردهم برای بازتوزیع یارانه انرژی که رئیس‌جمهور آن را «بازگرداندن حق مردم از یارانه انرژی» می‌نامد، نه‌فقط از نظر عدد و رقم (۱۵۰ میلیارد دلار بازتخصیص در یک دوره پنج‌ساله) بلکه به لحاظ فلسفه حکمرانی، یکی از مهم‌ترین مداخلات ساختاری در دهه‌های اخیر است. نسخه اولیه این طرح که به‌تازگی منتشر شده، از دو مسیر مجزا برای خانوار و صنعت رونمایی می‌کند. در مدل خانوار، سهمیه انرژی معادل ریالی تعریف شده که با صرفه‌جویی، به درآمد قابل برداشت تبدیل می‌شود. در مدل صنعتی، مصرف پایه بر‌اساس ۶۵ درصد عملکرد گذشته تثبیت و مازاد آن مشمول قیمت آزاد می‌شود. ظاهرا دولت بر آن است که در سال نخست ۱۲ میلیارد دلار درآمد و در سال پنجم ۴۹ میلیارد دلار از این سازوکار خلق کند. این طراحی در نگاه نخست، نوآورانه به نظر می‌رسد و در تئوری می‌تواند نوعی گذار از یارانه‌های پنهان به یارانه‌های شفاف و مبتنی بر انگیزه تلقی شود. اما در عمل، اجرای این طرح دقیقا در بطن همان ناهم‌زمانی خطرناکی قرار دارد که سال‌هاست نظام حکمرانی انرژی در ایران را در خود بلعیده است؛ ناهم‌زمانی میان رشد تصاعدی مصرف، فرسودگی نهادها، شکنندگی زیرساخت‌ها و امیدهای بیش از حد به ابزارهای سیاستی.
از توزیع عدالت‌محور تا تله توزیع معکوس
ساختار یارانه انرژی در ایران، سال‌هاست که از اهداف عدالت‌طلبانه فاصله گرفته و به یک نظام رانتی گسترده تبدیل شده است. بیش از ۴۰ درصد انرژی نهایی کشور در بخش خانگی مصرف می‌شود. شدت انرژی ما سه برابر چین و ۹ برابر آمریکا است و سالانه حدود ۱۵۰ میلیارد دلار یارانه انرژی به اقتصاد تزریق می‌شود؛ اما نه بهره‌وری ارتقا یافته، نه عدالت محقق شده و نه سرمایه‌گذاری پایدار در صنعت انرژی شکل گرفته است. در این فضا، طرح جدید دولت تلاش دارد «سهم» مردم را از این یارانه پنهان به صورت صریح و قابل اندازه‌گیری ارائه کند. اما پرسش مهم آن است که آیا این بازتوزیع، به معنای اصلاح بنیادین حکمرانی انرژی است؟ یا صرفا جایگزینی یک مدل توزیعی با مدلی دیگر؛ این‌بار پیچیده‌تر، بازارمحورتر و البته پرریسک‌تر؟
شکاف نظری و نهادی در اجرای سیاست‌های مبتنی بر انگیزه بر مبنای تجربه جهانی، طرح‌هایی از جنس «گواهی صرفه‌جویی» و بازارهای انرژی خرد، معمولا در زمینه‌هایی موفق‌اند که در آن زیرساخت داده‌محور دقیق، سامانه‌های هوشمند تخصیص و تسویه، نهاد ناظر مستقل و فرهنگ عمومی آگاه به بازار وجود داشته باشد. آنچه در ایران به طور مزمن فقدان آن احساس می‌شود، ظرفیت نهادی برای مدیریت این پیچیدگی‌هاست. در همین طرح نیز دولت با تعیین سهمیه پایه، اجازه معامله مازاد و انتقال تفاوت قیمت به خانوارها، در‌واقع در حال طراحی یک بازار داخلی انرژی است؛ بازاری که در آن هر ایرانی یک تریدر بالقوه انرژی خواهد شد. اما آیا سیستم بانکی، وزارت نیرو، نظام تخصیص گاز و برق و شبکه اطلاعاتی کشور آماده این حجم از دادوستدهای خُرد، میان‌استانی و مبتنی بر رفتار است؟
خطر بازتوزیع معکوس دوباره: عدالت عملکردی یا عدالت نمایشی؟
یکی از خطرات جدی در طرح حاضر، تکرار پنهان همان پدیده‌ای است که سیاست یارانه‌ای را از ابتدا دچار بحران کرد: بازتوزیع معکوس. وقتی سهمیه انرژی بر مبنای «فرد» تعریف شود، اما نیاز واقعی به مصرف تابع عوامل جغرافیایی، خانوادگی و اقلیمی باشد، آن‌گاه خانوارهای کم‌درآمد و پرمصرف (در مناطق سردسیر یا با جمعیت بالا) ناچار خواهند شد از خانوارهای مرفه و کم‌مصرف (در مناطق گرم یا مجردنشین) سهمیه بخرند. این، نه عدالت، بلکه تبدیل نیاز به بدهی است. افزون بر آن، اگر قیمت انرژی به‌تدریج برای صنایع آزاد شود، ولی صنایع کوچک یا متوسط به فناوری بهره‌ور دسترسی نداشته باشند، ممکن است شوک هزینه تولید از طریق افزایش قیمت به مصرف‌کننده منتقل شود و منجر به فشار تورمی شود؛ دقیقا برخلاف هدف اولیه طرح.
از گواهی صرفه‌جویی تا ساختار تشویقی ناپایدار
بخش مثبت این طرح، تأکید آن بر «صرفه‌جویی=درآمد» است؛ همان منطقی که در بازارهای کربن، طرح‌های white certificate و سازوکارهای ESCO استفاده شده است.
اما اجرای این منطق نیازمند نظام دقیق MRV (سنجش، گزارش‌دهی،راستی‌آزمایی)، بورس انرژی کارآمد، استانداردهای ملی مصرف، و مهم‌تر از همه، خریداران الزامی برای این گواهی‌هاست. اگر گواهی صرفه‌جویی انرژی به‌درستی نهادینه نشود، دو خطر جدی رخ می‌دهد: ۱. تولید گواهی‌های صوری و افزایش تقلب؛ ۲. ریزش ارزش واقعی گواهی به دلیل نبود تقاضای واقعی. بدون الزام قانونی برای نهادهای مصرف‌کننده عمده به جبران مازاد مصرف از طریق خرید گواهی، این بازار شکل نمی‌گیرد یا در همان ابتدای راه از نفس می‌افتد.
سیاست‌گذاری در پنجره فرصت، نه در شرایط اضطرار
طرح دولت از نظر فلسفه، نشانه‌ای است از چرخش پارادایمی در سیاست انرژی؛ اما زمان اجرا، شیوه اجرا، و پیش‌نیازهای نهادی آن باید با نهایت دقت طراحی شود. اگر به‌زودی پنجره‌ای برای گشایش دیپلماتیک، کاهش تحریم‌ها یا ثبات روانی در بازار ارز ایجاد شود، این بهترین لحظه برای اجرای مرحله‌بندی‌شده و علمی این سیاست خواهد بود. از هم‌اکنون لازم است دولت از یک سو زیرساخت فنی و نهادی این طرح را تقویت کند، و از سوی دیگر، یک گفت‌وگوی ملی با نخبگان، مجلس، بخش خصوصی و جامعه مدنی درباره اجرای عادلانه و پایدار این سیاست شکل دهد.
جمع‌بندی
سیاست‌گذاری در حوزه انرژی ایران در نقطه‌ای ایستاده که یا به بازآفرینی ساختاری منجر می‌شود یا به بازتولید بحران با ابزارهای جدید. طرح بازتوزیع یارانه انرژی دولت پزشکیان، اگر بدون آمادگی نهادی و اقناع اجتماعی اجرا شود، ممکن است خود به گلوگاه تازه‌ای از بی‌اعتمادی تبدیل شود. اصلاح حکمرانی انرژی، نیازمند چیزی بیش از شجاعت سیاسی است؛ به بلوغ نهادی، تدبیر اجتماعی و طراحی هوشمندانه نیاز دارد. امروز، اگر به جای تصمیم‌گیری شتاب‌زده، مسیر تصمیم‌سازی مبتنی بر اجماع طی شود، فردا، می‌توان از موضع اقتدار نه اضطرار، این مسیر را به سلامت پیمود. اصلاح حکمرانی انرژی، تصمیمی نیست که یک دولت بگیرد، بلکه مسیری است که یک ملت باید با آن همراه شود. امروز، زمان تیغ نیست؛ زمان تشخیص است. امروز، زمان حذف ناگهانی نیست؛ زمان بازآفرینی عالمانه است. و فردا، اگر لحظه اقدام فرارسید -مثلا در صورت گشایش دیپلماتیک یا کاهش تحریم‌ها- این ملت و دولت باید هم‌صدا، با آمادگی، و با برنامه‌ای دقیق، گام بردارند؛ نه از سر اضطرار، که از موضع اقتدار.
