توسعه منابع دولت یا توسعه اقتصاد؟

قدرت‌الله امام‌وردی -  اقتصاددان و عضو هیئت‌علمی دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکز

در این نوشته به صورت اختصاری کلیات و مضامین ماهوی برنامه ارائه‌شده هفتم توسعه، بررسی شده است. نوشتار ذیل به تحلیل دو بخش اول (اقتصادی) و دوم (زیربنایی) اختصاص یافته تا امکان دقیق‌تر استنتاج اقتصادی فراهم شود. با توجه به کثرت گزارش‌های تحقیقی و ژورنالیستی منتشره حول مباحث اقتصادی لایحه برنامه هفتم که عمدتا اعداد و ارقام شاخص‌های مطروحه در لایحه مذکور را با لوایح پیشین بالاخص لایحه ششم، مورد نقد قرار داده‌اند (فارغ از مرافقت یا مفارقت با بدنه دولتی نویسنده لایحه)؛ سطور پیش‌رو اهتمامی بر تحلیل ماهوی و کلی مضامین لایحه خواهد بود. هرچند در این مسیر در صورت استلزام، از ارائه ارقام و اعداد شاخص‌ها احتراز نخواهد کرد. لازم به ذکر است که هدف از تحریر مطالب در انعکاس نقاط ضعف استنباطی محقق، تخطئه کلی برنامه یا استحاله زحمات کارشناسان نبوده و نیست؛ بلکه غرض عون و مدد کارشناسی در حین بررسی، تغییر و تصویب برنامه در مجلس محترم شورای اسلامی است.

1- عدم امتداد اهداف در راستای حقایق اقتصادی موجود

ماده 2- در اجرای بند اول سیاست‌های کلی برنامه و به منظور تحقق اهداف کمی جدول شماره یک مطابق با احکام این فصل، اقدام می‌شود.

در گزارش‌های عدیده‌ای، به دور از دسترس‌بودن اهداف متصور لایحه با واقعیات اقتصادی کشور اشاره شده است. رشد سالانه اقتصادی متوسط هشت درصدی (علی‌رغم رشد 0.7 درصدی در برنامه ششم)، رشد اشتغال 3.5 درصدی (با وجود سابقه تحقق 2.5 درصدی در برنامه ششم)، رشد صادرات نفتی و غیرنفتی 12 و 23 درصدی (با وجود افزایش شدت تحریم‌ها، محدودیت تجارت، کاهش تولید و منفی‌شدن خالص سرمایه‌گذاری)، رشد 13 درصدی بخش معادن (علی‌رغم دولتی بودن معادن بزرگ و با ارزش افزوده بالا)، رشد 5.5 درصدی بخش کشاورزی (با وجود موازنه منفی شرایط اقلیمی) و... همگی موجب تصور بلندپروازانه بودن اهداف مطروحه در نظر مخاطب می‌شود.

2- ضعف در انسجام، پراکندگی اهداف

تأخیر بیش از دوساله در تدوین و تصویب برنامه هفتم، انتظارات کارشناسان را برای تدوین منظومه‌ای منتظم و منظم بالاتر برده بود؛ به‌ویژه بدین سبب که دو سال گذشته، همان دولت ارائه‌دهنده برنامه، بر مسند امور استقرار داشته است. با این حال علی‌الظاهر کمی تا قسمتی از انتظارت برآورده نشده و تناقضاتی میان روح و مفاد برنامه هفتم قابل مشاهده است. در ادامه به پاره‌ای از این تناقضات اشاره می‌شود.

1-2- افزایش تولید و حذف معافیت‌های مالیاتی

- وضع هرگونه تخفیف، ترجیح، بخشودگی، کاهش نرخ، معافیت و مشمولیت نرخ صفر و اعطای اعتبار مالیاتی در سال‌های اجرای قانون برنامه هفتم، ممنوع است (خلاصه‌شده).

- افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده از سال دوم برنامه، به صورت سالانه یک درصد تا سقف 13 درصدی (خلاصه‌شده).

- دولت مکلف است تا انتهای برنامه تمهیدات لازم برای لغو کلیه معافیت‌ها و نرخ صفر مالیات و عوارض را فراهم آورد (خلاصه‌شده).

- وضع عوارض جاده‌ای برای تمامی خودروها در راه‌های شریانی کشور (خلاصه‌شده).

علی‌رغم پیش‌بینی رشد متوسط هشت درصدی در برنامه هفتم، به نظر نمی‌رسد مفاد فوق که به منظور افزایش درآمدهای دولتی و بهبود نظام توزیع در لایحه گنجانده شده‌اند؛ در شرایط تحریمی و وضعیت ضعیف اقتصادی بتواند به افزایش انگیزه‌های تولیدی و تولید بینجامد؛ لذا افزودن این موارد در کنار نیت افزایش رشد اقتصادی، نیل به اهداف متعارضی را در ذهن متبادر خواهد کرد که تسجیل هر یک به ترهیب دیگری منتج خواهد شد.

2-2- ارزآوری و حذف معافیت‌های صادراتی

- معافیت مالیاتی صادرات مواد و محصولات معدنی و صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی و محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی (از جمله بیلت، بلوم، اسلب، قیر، متانول، اوره و پلی‌اتیلن) به صورت خام و نیمه‌خام در تمام نقاط کشور لغو می‌شود (خلاصه‌شده).

- تعیین آیین‌نامه وضع عوارض کاهنده صادرات مواد خام و نیمه‌خام به منظور ایجاد رجحان در فروش داخلی نسبت به صادرات، تا مدت سه ماه توسط وزارت صمت و نفت (خلاصه‌شده).

- اعطای معافیت مالیاتی در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی صرفا برای صادرات به خارج از کشور خواهد بود (برای واحدهای جدید) (خلاصه‌شده).

درمورد تعارض هدف ارزآوری صادرات بالاخص صادرات غیرنفتی و حذف معافیت‌های صادراتی نیز همانند موارد قبلی باید متذکر شد که برخی مواد قانونی تدوین‌شده، برای افزایش درآمد دولت و تکمیل زنجیره ارزش سودمند خواهد بود، اما در شرایط کسری تجاری و محدودیت‌های ورود ارز به کشور، موجب کندشدن روند ارزآوری می‌شوند.

3-2- افزایش اشتغال پایدار و بازتولید نظام استادشاگردی

اعطای مجوز به کارفرمایان به منظور تقلیل حداقل دستمزد تا 50 درصد برای افرادی که در سه سال اول اشتغال خود قرار دارند (تحت عنوان پرطمطراق نظام استادشاگردی) و همچنین خیار لغو قرارداد آنها با سیاست ایجاد اشتغال پایدار در تعارض قرار دارد. البته به نظر برخی کارشناسان این مهم با قانون کار نیز هم‌خوان نیست. به صورت موازی، استخدام متقاضیان جویای کار تحت پوشش بهزیستی و یا مرتبط با سازمان زندان‌ها با پرداختی کمتر از حداقل دستمزد نیز همان عواقب ماده قبلی را به همراه خواهد داشت.

4-2- احداث یا عدم احداث مسکن

- به وزارت مسکن اجازه داده می‌شود بخشی از اراضی تحت تملک خود را از طریق مزایده برای ساخت مسکن واگذار کند (خلاصه‌شده).

- وزارت مسکن اجازه تغییر کاربری اراضی غیرمسکونی به مسکونی را با رعایت شیوه‌نامه‌ها، دارد (خلاصه‌شده).

- اجازه تهاتر اراضی وزارت مسکن با مطالبات پیمانکاران وجود دارد (خلاصه‌شده).

فصل یازدهم لایحه برنامه هفتم توسعه به مسکن اختصاص یافته است. در این فصل تکلیفی برای دولت به منظور ساخت مسکن طبق وعده‌های بیان‌شده، تعیین نشده و در مقابل مواد قانونی تدوین شده که بیشتر اذهان را سمت اولویت‌دهی به تأمین مالی دولت هدایت می‌کند تا اولویت‌یابی ساخت مسکن. طبق نظر قاطبه خبرگان حوزه مسکن، مشکل اصلی این حوزه و طرح‌های حمایتی آن، نحوه تأمین مالی پروژه‌ها و تأمین زمین است. اختصاص زمین با شرایط مناسب توسط وزارت مسکن بیشتر موجب افزایش حاشیه سود سازندگان مسکن خواهد شد تا تضمین تحقق ساخت متوسط یک میلیون مسکن در سال. برای روشن‌تر شدن موضوع به اهداف بخش مسکن در برنامه ششم رجوع می‌شود که دولت مکلف به تدوین برنامه مسکن حمایتی، مسکن اجتماعی، ساخت مسکن استیجاری، کمک‌هزینه اجاره و وام قرض‌الحسنه ودیعه مسکن گروه‌های کم‌درآمد، شده بود؛ با این حال علی‌رغم شعار دولت سیزدهم برای اهمیت ساخت مسکن، در برنامه هفتم نگاشته‌شده توسط آنها به تخصیص زمین اکتفا شده است.

3- اعتراف ضمنی به مشکلات

1-3- کسری حاد بودجه

در موارد قانونی که پیش‌تر نیز اشاره شده، عمده تلاش دولت، در راستای افزایش درآمدها و کاهش هزینه‌های خود است. به نحوی که در برخی موارد اهداف دیگر را به نیت تأمین مالی دولت به مذبح می‌برد. پیشنهاد تغییر نام و به‌تبع آن وظایف وزارت اقتصاد و امور دارایی به وزارت تأمین مالی و خزانه‌داری نیز، خود گویای عزم دولت به منظور جبران کسری بودجه است.

2-3- پولی‌بودن ریشه تورم

نکته قابل تأمل در فصل مهار پایدار تورم، اعتراف ضمنی و شاید اعتراف مشهود به پولی‌بودن ریشه تورم در کشور است. برای سالیان متمادی اقتصاد کشور با تورم دورقمی و مزمن دست به گریبان بوده که در ادوار مختلف دولت‌ها و مسئولان ریشه آن را در آبشخورهای متفاوتی جست‌وجو می‌کردند؛ از تحریم، قیمت ارز، احتکار، بازارهای جهانی، سودجویی عده‌ای صاحب ثروت و... گرفته تا دخالت سرویس‌های اطلاعاتی کشورهای متخاصم. اما در برنامه هفتم توسعه با توجه به تمامی مواد قانون پیشنهادی، ریشه تورم به صورت ضمنی پولی در نظر گرفته شده است. به عنوان شاهد این مدعا باید ذکر کرد که تمامی مواد و تبصره‌های این بخش به نقش و وظیفه بانک مرکزی برای کنترل بانک‌ها و مؤسسات مالی غیربانکی و در کل کنترل بازار پول، اختصاص یافته و مهار پایدارتورم را در گرو تدوین و اجرای صحیح سیاست‌های پولی می‌بیند.

4- اهداف مستتر

1-4- فروش حداکثریِ دارایی‌ها

- اجازه واگذاری، حذف، خاتمه، توقف عملیات یا جلب مشارکت در پروژه‌ها و طرح‌ها با هدف کاهش تعداد و مدت‌زمان آنها به دولت (خلاصه‌شده).

- واگذاری طرح‌ها از نیمه‌تمام تا در حال بهره‌برداری دستگاه‌های اجرایی توسط مزایده (خلاصه‌شده).

- تعیین و ابلاغ استاندارد مورد نیاز اموال غیرمنقول در اختیار دستگاه اجرایی متناسب با مأموریت آن (خلاصه‌شده).

- واگذاری کلیه واگن‌ها و لوکوموتیوهای شرکت راه‌آهن به بخش غیردولتی تا پنج سال (خلاصه‌شده).

وجود موارد این‌چنینی در لایحه برنامه هفتم و همچنین سوگیری کلی آن از نظر محتوایی، حاکی از عزم دولت برای فروش هرچه بیشتر اموال و دارایی‌های خود است. دارایی‌هایی که در طول دهه‌های پیش و پس از انقلاب اسلامی در قسمت بدهکار ترازنامه دولت انباشته شده‌اند. البته پیش‌تر نیز تحت عنوان طرح مولدسازی دارایی‌ها، نگرانی‌های بسیاری را برانگیخته بود.

2-4- حمایت یکجانبه از صندوق‌های بازنشستگی

- ارائه‌دهندگان خدمات بار و مسافر در پلتفرم‌های مجازی که فاقد بیمه بازنشستگی هستند، مکلف به بیمه کردن خود در سازمان تأمین اجتماعی هستند (خلاصه‌شده).

- سن و سابقه قابل قبول در تمامی حالات احراز شرایط بازنشستگی در طول برنامه هفتم به ازای هر سال، شش ماه افزایش می‌یابد (خلاصه‌شده).

- در صندوق‌های بازنشستگی که مبنای حداقل سن تعیین نشده است، حداقل سن لازم برای بازنشستگی 53 سال است (خلاصه‌شده).

- در مواردی که در قوانین بازنشستگی پیش از موعد مقررشده، به ازای هر سال کمتر از 30 سال بیمه‌پردازی، معادل دو سال از سنوات مبنای محاسبه اولین حقوق یا مستمری بازنشستگی کسر می‌شود (خلاصه‌شده).

- معافیت 20 درصد سهم کارفرمایی سالانه یک واحد درصد کاهش می‌یابد به نحوی که در پایان برنامه به 15درصد برسد (خلاصه‌شده).

موارد فوق نیز در کنار نظام استادشاگردی مؤید چنین مدعایی است که تلاش دولت در راستای تقویت دارایی‌ها و کاهش بدهی‌های صندوق‌های بازنشستگی بوده تا افزایش رفاه مستمری‌بگیران و بیمه‌پردازان.

3-4- سوگیری به سمت رفاه بیشتر برای دولت

با عنایت به موارد فوق می‌توان این‌گونه استنتاج کرد که برنامه هفتم توسعه که در شرایط سخت اقتصادی دولت و فشار تحریم‌های غیرقانونی علیه کشور، تدوین شده بیشتر به سمت تقویت بنیه و فربه‌شدگی اقتصادی دولت انحراف و تمایل پیدا کرده است تا به سمت هدف‌گذاری تقویتی کل اقتصاد کشور. صد البته حمایت و تقویت دولت در چنین شرایطی قابل توصیه و قبول است، اما از این مسئله نباید غافل ماند که شرایط سخت اقتصادی و فشار تحریم‌های غیرقانونی، همانند دولت، آحاد مردم و جامعه را نیز تحت فشار مضاعفی قرار داده است.