اثر پروانه‌ای یک قانون بد

‌روح‌الله مجتهدزاده: اثر پروانه‌ای نام قانونی در نظریه آشوب است و به این اشاره می‌کند که تغییری کوچک در سامانه‌ای چون جو کره زمین (مثلا بال‌زدن پروانه‌ای در یک نقطه از زمین) چگونه می‌تواند باعث تغییرات شدید (مثلا وقوع توفانی بزرگ در فرسنگ‌ها دورتر) شود. از این منظر فاجعه انسانی-عمرانی‌ای که در آبادان رخ داد را می‌توان اثر پروانه‌ای قانونی دانست که به قانون «فروش تراکم» یا تراکم‌فروشی مشهور است و نخستین بار در تهران سال‌های 1370 و به ابتکار شهرداریِ تحت مدیریت غلامحسین کرباسچی وضع شد.

در ادبیات شهرسازی به نسبت زیربنای سرپوشیده کل طبقات و ساختمان‌های موجود در یک قطعه زمین (زیربنای ناخالص) به مساحت آن قطعه زمین، تراکم می‌گویند. مثلا تراکم ساختمانی دو (یا 200 درصد) نشان‌دهنده آن است که مساحت زیربنای کل ساختمان‌های موجود در یک قطعه زمین، دو برابر مساحت آن است. میزان تراکم مجاز در قطعات زمین براساس عواملی چون خط آسمان (سهم آسمان)، عرض معبر، کیفیت و کمیت زیرساخت‌ها و الگوهای توسعه شهری در طرح‌های جامع و تفصیلی شهری، که در ایران وزارت راه و شهرسازی متولی آن است، تعیین می‌شود و تقریبا در تمام دنیا، به‌عنوان یکی از قوانین پایه شهرسازی و در جهت توسعه هماهنگ و پایدار شهر، لازم‌الاجرا و تخلف‌ناپذیر تلقی می‌شود. در ایران نیز تا اواخر دهه 60 خورشیدی تراکم شهری، برمبنای حدود تعیین‌شده در طرح‌های جامع و تفصیلی، تعیین و اعمال می‌شد اما از این زمان اوضاع کمی تغییر کرد.

از سال‌های آغازین جنگ تحمیلی و با ناتوانی دولت در تأمین بودجه شهرداری‌ها روندی در اداره نهاد شهرداری شکل گرفت که به خودگردانی مشهور است. خودگردانی، به‌ زبان ساه، به این معناست که شهرداری برای تأمین هزینه‌های خود نباید چشمی به دست دولت داشته باشد و خود از راه‌هایی که قانون پیش‌روی او نهاده یا به تصویب نهادهای قانونی رسانده هزینه‌های خود و بعضا خاصه‌خرجی‌های بخش‌هایی از نهادهای دولتی و شبه‌دولتی را تأمین کند. هرچند خودگردانی از اساس پدیده‌ای مثبت است، اما مشکل آنجایی رخ داد که به تعبیر حسین عبده‌تبریزی در ایران به شکل نادرست و در مسیر بیراهه مورد عمل و استفاده مدیریت شهری قرار گرفت، به‌طوری‌که برخلاف شهرداری‌های موفق جهان، در تهران برای تأمین مالی جهت پوشش هزینه‌های شهر، راه‌های اصلی و مورد وثوق کارشناسان و نظریه‌پردازان شهری و اقتصادی کنار گذاشته شد و منابع از «بیراهه» فروش تراکم و اجازه تخریب زودرسِ ساختمان‌های کم‌تراکم به دست آمد. این پدیده، که برخی چون زنده‌یاد باقر آیت‌الله‌زاده‌شیرازی از بنیان‌گذاران سازمان میراث فرهنگی ایران، از همان ابتدا آن را «اقدامی جنایتکارانه» می‌خواندند، علاوه بر ضایع‌کردن بسیاری از حقوق عامه مردم چون حق منظر، سهم آسمان، سهم سرانه و نظایر آن به جولان طبقه‌ای به نام بسازبفروش در حوزه مدیریت شهری انجامید، طبقه‌ای که گناه نابخشودنی عضوی از ایشان در فاجعه آبادان اظهر من‌الشمس است، اما در عین حال انداختن تمام تقصیر به گردن ایشان و فراموشی نقش مدیران و نظام مدیریت شهری در این میان هم خود گناه نابخشودنی دیگر است.

بسازبفروشی قدمت دیرینه در تاریخ ساختمان دارد، اما شکل مدرن آن در ایران تقریبا از سال‌های 1330 به بعد شکل گرفت. ویژگی بارز بسازبفروشی در این دوره آن است که بسازبفروش‌ها، عمدتا، نه از میان مهندسان ساختمان و سایر اصناف وابسته به آن که از میان بازاریان، سرمایه‌داران و طبقات دارای رانت‌های حکومتی و البته این اواخر پزشکان (!) برخاستند. این امر از همان ابتدا به نزاعی ناخواسته میان مهندسان و بسازبفروشان انجامید تا آنجا که وارطان هوانسیان، از بنیان‌گذاران معماری مدرن ایران، در سال 1340 در مقاله‌ای در مجله معماری نوین بسازبفروشی را سبکی بی پدر و مادر خواند که کارهای ساختمانی را از لحاظ کیفیت به مسیری نامعلوم و نامشخص کشانده است. با این وصف از آنجا که سرمایه همواره یکی از ارکان اصلی صنعت و بازار ساختمان بوده، حذف بسازبفروش‌ها از صنعت ساختمان ناممکن بود و ساختمان‌سازی معاصر بر تعادل شکننده‌ای میان خواسته‌های این مایه‌داران فاقد تخصص از یک سو و متخصصان فاقد سرمایه از سوی دیگر تشکل یافت. آنچه این تعادل شکننده را حفظ می‌کرد قوانینی بود که معمولا مهندسان در تدوین آن نقش اول را داشتند، هرچند از تأثیر لابی بسازبفروش‌ها نیز در امان نبود. یکی از مهم‌ترین حافظان اجرای این قوانین نیز شهرداری‌ها بودند و برای دورزدن یا نادیده‌گرفتن قوانین هم مجازات‌های تقنینی سختی در نظر گرفته شده بود.

در بستر شکننده‌ای که توصیف شد، قانون فروش تراکم درواقع به‌مثابه بال‌زدن پروانه‌ای بود که تأثیرات دومینویی آن به برپاکردن توفان عظیمی در شهرسازی معاصر ما انجامید. اولین تأثیر آن فروریختن قبح قانون‌شکنی و طرح‌کردن ایده خرید و فروش قانون در حوزه شهرسازی بود. در واقع همه آنچه طی سال‌ها برای مهار ولع سیری‌ناپذیر بازار در حوزه شهرسازی رشته شده بود با وضع این قاعده نابهنجار پنبه شد و سرمایه‌داری نصفه‌نیمه‌ای که در بازار ساختمان شکل گرفته بود به جریانی سوداگرانه بدل شد که تا همین امروز هم حرف اول و آخر را در بسیاری از امور مربوط به ساخت‌وساز در کشورمان می‌زند. این جریان در همه جای ایران کمابیش مصداق دارد اما در مورد عجیب خوزستان از هرجای دیگر عریان‌تر و شدیدتر است. دوستانی که ارتباط نزدیکی با شهرداری خوزستان دارند تعریف می‌کنند که خیلی مرسوم است در آخر هر سال معاونین شهرسازی شهرداری، برای تأمین هزینه‌های جاری و پاداش و سنوات آخر سال، با اصرار به دنبال بسازبفروش‌ها بیفتند و از آنها بخواهند با واریز مقداری پول –از چند صد میلیون تا چند ده میلیارد- به‌عنوان عوارض علی‌الحساب پروانه‌ای نان و آب‌دار برای سال بعد کسب کنند. در همین راستا شهرداری قوانینی را در شورای شهر اهواز در سال‌های اخیر به تصویب رسانده که براساس آن مشاعات یک ساختمان جزء تراکم آن محسوب نمی‌شود و بر این مبنا کسانی گاه چهار تا شش طبقه بیش از تراکم مجاز یک منطقه –که خود این تراکم مجاز هم معمولا سه تا چهار طبقه بیش از تراکم قانونی است!- مجوز ساخت دریافت کرده‌اند.

برای ‌خدمتی بیشتر از سال‌ها قبل رویه‌ای در شهرداری اهواز و بعد سایر شهرهای استان، بنیان نهاده شد که بر مبنای آن کارهای گروه دال، یعنی کارهای ساختمانی 10طبقه و بالاتر یا کارهای دارای زیربنای پنج هزار مترمربع و بیشتر، بدون آنکه نیاز به تأیید نظام مهندسی ساختمان استان داشته باشد، می‌تواند توسط یک شرکت مهندسی مشاور، اعم از استانی یا خارج از استان، تهیه و با تأیید شهرداری پروانه ساخت را دریافت کند. این قانون که کمابیش حمایت مدیران دولتی استان، اعم از استانداری و مسکن و شهرسازی را نیز با خود داشته، ظاهرا با هدف تسهیل فرایند ساخت و سرمایه‌گذاری در حوزه ساختمان تدوین شد اما خروجی نهایی آن دورزدن نظام مهندسی ساختمان، به عنوان تنها نهاد صنفی مهندسان در فرایند ساخت‌وساز بوده است و ساختمان عبدالباقی یکی از صدها نتایج چنین فرایندی است. هرچند گویا از مقطعی به بعد در فرایند ساخت این بنا و با اصرار مسئولان نظام مهندسی استان ناظرانی از سوی سازمان نظام مهندسی آبادان به نظارت پرداختند، اما براساس شواهد موجود گزارش‌های همین ناظران نیز هرگز جدی گرفته نشده و در یک مورد پنج روز پس از گزارش ناظری که دستور توقیف کار را داده، سرپرست معاونت سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های اقتصادی شهرداری آبادان در نامه‌ای خطاب به «سرمایه‌گذار محترم پروژه!» دستور رفع توقیف می‌دهد. جالب است که این دستور را نه بخش‌های فنی شهرداری که معاونت سرمایه‌گذاری صادر می‌کند و جالب‌تر آن است که در این نامه رسمی از عنوان «مجتمع تجاری متروپل» استفاده شده حال آنکه «قانون ممنوعیت به‌کارگیری اسامی، عناوین و اصطلاحات بیگانه» نه تنها چنین نام‌گذاری‌هایی را منع می‌کند بلکه آیین‌نامه اجرائی آن صراحتا مسئولین نهادهای مختلف، از جمله شهرداری‌ها، را از به‌کاربردن چنین واژگانی در مکاتبات رسمی بر حذر می‌دارد، اما به نظر می‌رسد سوداگری ساختمان تغییر و درواقع خرید و فروش، هر قانونی را مجاز می‌کند. محدودیت این یادداشت اجازه نمی‌دهد به تبعات بزرگ و کوچک دیگر قانون فروش تراکم بپردازم، اما امیدوارم همین مختصر هم توانسته باشد نشان دهد قانون‌گریزی، ولو کوچک و با نیت خیر، چگونه می‌تواند در طول زمان به فجایعی بزرگ و جبران‌ناپذیر ختم شود. یکی از دوستان شهرساز خوش‌نام و فرهیخته خوزستانی، ساعاتی پس از فاجعه متروپل از صدها ساختمان مشابهی سخن گفت که در اهواز و شهرهای خوزستان برپا شده و برخی بدون پایان کار مشغول فعالیت‌اند! درواقع از صدها بمب ساعتی! صادقانه امیدوارم این بمب‌های ساعتی هرگز عمل نکنند و ساختمان متروپل آبادان هشداری باشد تا بیش از آنکه دیرتر شود جلوی ضرر را بگیریم.

* استادیار گروه معماری دانشگاه شهید چمران اهواز، عضو سازمان نظام مهندسی خوزستان

ریزش برج آبادان حادثه است یا فاجعه؟!

از منظر قانون مقصران متروپل چه کسانی هستند؟

‌مجید قاسم‌کردی/ کارشناس حقوقی: خبری تلخ و جانکاه از ریزش ساختمانی 10طبقه در آبادان و فوت شهروندان مظلوم بار دیگر کام ملت ایران را از سوءمدیریت و ناکارآمدی مسئولان در خرداد ماه تلخ کرد، خبری که به سرعت در فضای رسانه‌ای داخلی و خارجی بازتاب گسترده‌ای پیدا کرد و علت اصلی آن بعد از اظهارنظر نظام مهندسی و دادستانی محل وقوع حادثه تخلفات ساختمانی و عدم التزام به قواعد فنی و مقررات اعلام‌ شده است.

انسان‌ها گاهی با بی‌توجهی و انجام‌ندادن وظایف خود یعنی ترک فعل، موجب ضرر و زیان به دیگران و بروز خسارت می‌شوند. اعلام عدم رعایت نکات فنی در رسانه‌ها این فرضیه را قطعی می‌کند که اشخاصی مرتکب ترک فعل شده‌اند چراکه تخلفات ساختمانی در اجرای عملیات عمرانی، عدم رعایت استانداردهای فنی و تخصصی در ساختن چنین برجی منجر به ریزش ساختمان تجاری شده است که این‌گونه نمی‌توان آن را یک حادثه فرض کرد بلکه منطبق بر مقررات کیفری، یک جنایت و ترک فعل محرز اتفاق افتاده است.

حال پرسش اینجاست چه کسانی می‌بایست با افعال خود مانع از این کار می‌شدند؟ قانون به خوبی تکلیف را مشخص کرده است، مواد 21 و 22 و 23 قانون شهرداری ناظران را مکلف می‌کند، عملیات اجرائی تمامی ساختمان‌های مشمول ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را تحت نظر داشته باشند، از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کنند و در پایان کار مطابقت عملیات اجرائی ساختمان را با مدارک فوق گواهی کنند و از سوی دیگر تبصره ۱ ماده ۳۱ نظام مهندسی نیز مجری را مکلف کرده است شناسه فنی و ملکی را به ترتیبی که وزارت مسکن و شهرسازی تعیین می‌کند و گواهی ناظر موضوع ماده ۲۲ این آیین‌نامه را در اختیار سازمان نظام مهندسی استان و شهرداری قرار دهد و همچنین ماده ۳۵ نیز مقرر می‌کند شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان شناسنامه فنی و ملکی ساختمان را از متقاضی مطالبه و آن‌گاه گواهی پایان کار را بر اساس آن صادر کند.

تا اینجا تکلیف مشخص شد؛ مجری و ناظران این پروژه تجاری از یک سو و همچنین شهرداری معطی پروانه ساخت و پایان کار به عنوان اشخاص حقیقی یا حقوقی در مقام سازنده، ناظر و متخصصان امر بر اجرای ساختمان عملیات عمرانی از صفر تا صد می‌بایست نظارت داشته باشند. به موجب مقررات سازمان نظام مهندسی و شهرداری و همچنین کمیسیون‌های ماده ۵۵ و ۱۰۰ این دو مرجع به عنوان مراجع ناظر بر هر شکل عملیات عمرانی در محدوده شهری مکلفند از ابتدایی‌ترین عملیات عمرانی تا آخرین مرحله بر تمام جزئیات احداث بنا نظارت تخصصی داشته باشند. از این رو مسئولیت سازمان نظام مهندسی و شهرداری آبادان در فاجعه متروپل از باب صدور پروانه و نظارت بر اجرای آن در دوره ساخت و همچنین مسئولیت مجری امری مبرهن و مشخص است.

حال با بررسی مواد قانونی و مقررات مرتبط، محرز است که این ساختمان برای اخذ پایان کار و پیش از آن برای احداث و شروع عملیات عمرانی می‌بایست تمامی این مراحل قانونی را گذرانده باشد و در صورت تخلف می‌بایست اصلاح و تغییر و در صورت عدم تمکن تخریب صورت گرفته و منجر به صدور پایان کار نمی‌شد. اشخاص و متولیان مرتبط با پروژه با هر وابستگی سیاسی و ارتباطی علیرغم اطلاع از مشکلات فنی و تخصصی پروژه در انجام وظایف قانونی خویش مرتکب ترک فعل شده‌اند که خود سبب اصلی این حادثه دردناک شده است. هرچند اظهار نظر فنی و تخصصی نیازمند بررسی کارشناسان خبره است اما در صورت احراز مسئول اصلی وقوع حادثه بنا به قاعده تسبیب مرتکب جنایت شده و مستحق کیفر و مجازات مصرح در قانون مجازات اسلامی است و همچنین به جهت رابطه سببیت و علیت در حقوق کیفری اشخاص موصوف واجد مسئولیت کیفری-مدنی خواهند بود.