7 برنامه بی‌سرانجام

‌شرق: بیش از هفت دهه تجربه برنامه‌ریزی ایران به توسعه کشور منجر نشده است. آن هم با وجود برخورداری از ثروت عظیم حاصل از صادرات نفت و گاز و صرفه‌جویی ارزی منابع کلانی که می‌توانست مانند سایر کشورها صرف واردات انرژی شود. در مقابل مطابق آنچه عادل آذر، رئیس پیشین مرکز آمار ایران، گزارش داده است، نتیجه هفت دهه برنامه‌ریزی توسعه و ثروت کلان حاصل از منابع طبیعی ایران آن شده که حدود ۱۰ میلیون ایرانی در فقر مطلق و بیش از ۳۰ میلیون ایرانی در فقر نسبی زندگی کنند.

در پژوهش مشترکی که از سوی مرکز پژوهش‌های اتاق ایران و دفتر پژوهش‌های اقتصاد توسعه اتاق مشهد انجام شده است، به بررسی و آسیب‌شناسی ناکامی ایران در ۷۰ سال برنامه‌ریزی برای توسعه پرداخته شده است. این پژوهش که با عنوان آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه و نکاتی درخصوص تدوین سند برنامه هفتم توسعه ارائه شده، پیشنهادهایی برای پرهیز از ناکامی‌ها و تکرار اشتباه‌های گذشته نیز عرضه کرده است.

محققان این پژوهش در اتاق مشهد محمد بحرینیان پژوهشگر توسعه، اکرم زینالیان کارشناس ارشد اقتصاد، سعید ابراهیمی کارشناس ارشد برنامه‌ریزی، حسین رجب‌پور دکترای اقتصاد و پژوهشگر، شیما حاجی‌نوروزی کارشناس ارشد توسعه و برنامه‌ریزی هستند و تحلیلگران اقتصادی مانند حجت‌الله میرزایی و محمد قاسمی و منیره امیرخانلو در انجام این پژوهش همکاری داشته‌اند.

شکست ۷ دهه برنامه توسعه در ایران

با وجود گذشت بیش از هفت دهه از تجربه برنامه‌ریزی توسعه و تدوین شش برنامه عمرانی پیش از انقلاب که پنج برنامه آن اجرا شد و تدوین و اجرای شش برنامه توسعه پس از انقلاب، همچنان شکاف انتظارات و نتایج در برنامه‌ریزی توسعه در ایران پایدار باقی مانده است. از‌جمله مصداق‌های این شکاف، انتظارات موارد زیر است: متوسط رشد اقتصادی سالانه کشور از سال 1352 تا 1399 رقم بسیار ناچیز دو درصد بوده که حتی از رقم 3.1 متوسط رشد بلندمدت کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا در دوره مذکور هم کمتر است. میانگین تورم سالانه در دوره یادشده برابر با 19.3 درصد بوده که این میزان تورم، ایران را همواره به‌عنوان یکی از کشورهای دچار تورم بالا در دنیا معرفی می‌کند. علاوه بر رشد کم، نابرابری شدید در زمینه توزیع همین رشد در کشور وجود دارد. برای نمونه، یک‌چهارم تولید ناخالص داخلی بدون نفت کشور به‌تنهایی در استان تهران و پس از آن به ترتیب در چهار استان اصفهان، بوشهر، خراسان رضوی و خوزستان تولید می‌شود و به عبارتی، 50 درصد تولید ناخالص داخلی بدون نفت کشور در این پنج استان تولید می‌شود. از مجموع 31 استان کشور، 19 استان 25درصد تولید ناخالص داخلی بدون نفت را برعهده دارند.

علاوه بر سهم نابرابر مناطق مختلف در رشد، بنیه تولیدی و قابلیت‌های رشد این صنایع نیز متفاوت است. به طور مثال، 15 درصد ارزش‌افزوده بخش ساخت صنعتی، 22 درصد ارزش‌افزوده بخش ساختمان و 33 درصد ارزش‌افزوده بخش خدمات در استان تهران تولید می‌شود. چنین توزیع نابرابری نیز در استقرار واحدهای صنعتی کشور در استان‌ها بسیار مشهود است. می‌توان ملاحظه کرد که در استان‌های مرزی کشور، اقتصاد کشاورزی با وجود محدودیت منابع آبی، بر اقتصاد صنعتی غالب است و این استان‌ها به علت بی‌توجهی در برنامه‌ریزی‌ها، اقتصادشان بیشتر وابسته به کشاورزی است تا صنعت و در کل آمارهای محرومیت، فقر و بی‌کاری در این استان‌ها بسیار بیشتر از دیگر استان‌هاست.

منابع مالی برای توسعه فراهم بود

اما چرا تا به امروز برنامه‌های توسعه در ایران موفق نبوده‌اند؟ محدودیت سرمایه به‌مثابه مهم‌ترین محدودیت رشد، شاید ساده‌ترین و سرراست‌ترین پاسخ کلاسیک به این پرسش باشد. باوجود‌این شواهد نشان می‌دهد که در شش دهه گذشته، از محل منابع مستقیم و غیرمستقیم و به قیمت جاری، بیش از چهارهزارو صد میلیارد دلار منابع در اختیار سیاست‌گذاران قرار داشته است تا اهداف توسعه را محقق کنند. این میزان منابع صرف‌شده، نشان می‌دهد که کمبود سرمایه مادی، مشکل کشور نبوده است. شواهد نشان می‌دهد که در شش دهه یعنی از سال 1338 تا پایان سال 1399 معادل دوهزارو 262 میلیارد دلار منابع ارزی مستقیم حاصل از صادرات نفت و گاز، پتروشیمی، صادرات سایر کالاهای غیرنفتی و خدمات در اختیار کشور بوده است. از سال 1352 تا پایان سال 1397 معادل حدود هزارو 850 میلیارد دلار از محل منابع مازاد بر صادرات نفت و گاز، انرژی برای مصرف در داخل در کشورمان فراهم بوده است.

یعنی به قیمت جاری از محل این دو منبع چهارهزارو 112میلیارد دلار منابع در اختیار سیاست‌گذاران قرار گرفته است تا اهداف توسعه را محقق کنند.

از سال 1344 تا پایان سال 1399 در بودجه‌های عمرانی به قیمت‌های جاری معادل 529،273 میلیارد تومان و چنانچه با تورم‌زدایی به قیمت ثابت 1399 محاسبه شود، مبلغ 6،187،029 میلیارد تومان هزینه شده است؛ اما آیا به میزان این حجم تخصیص منابع، دستاوردها قابل مشاهده و لمس است؟

یا در همین بازه زمانی، در هزینه‌های جاری کشور، حدود ۲،۵۳۶،۶۸۳ میلیارد تومان مصرف شده که اگر با تورم‌زدایی به قیمت ثابت 1399محاسبه شود، معادل حدود ۱۸،۲۰۵،۱۶۵ میلیارد تومان صرف نظام بوروکراسی شده است.

۸۵ درصد درآمدهای نفتی ایران در سال‌های پس از جنگ عراق خرج شد

این بررسی‌ها نشان می‌دهد که از سال 1327 تاکنون یعنی طی شش برنامه عمرانی پیش از انقلاب و شش برنامه توسعه پس از انقلاب، منابع ارزی کلانی در اختیار کشور بوده است. بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات مستقیم نفت و گاز و بخش دیگری منابع انرژی است که در داخل مصرف شده و اگر کشور از این منابع برخوردار نبود برای واردات آنها باید منابع ارزی کلانی تخصیص داده می‌شد. درآمدهای ارزی صادرات حاصل از نفت و گاز کشور در سال‌های 1399-1338 برابر با هزارو 608 میلیارد دلار بوده که 82 درصد آن متعلق به دوره 1399-1368 است. اگر جمع صادرات کالاهای پتروشیمی، کالاهای غیرنفتی و خدمات نیز به آن افزوده شود، به رقم دوهزارو 262 میلیارد دلار می‌رسد که باز هم 85 درصد آن متعلق به بازه زمانی سال پایانی جنگ ۱۳۶۸ تا پایان سال 1399 است. این میزان ارز، ارزی است که به طور مستقیم در این سال‌ها در اختیار کشور قرار گرفته و باید عنوان کرد رقم آن بسیار چشمگیر است که با این میزان درآمدهای ارزی، یک توسعه صنعتی قابل قبول در کشور تجربه نشده است.

به غیر از این منابع مستقیمی که برای کشور فراهم بوده، منابعی غیرمستقیم، به واسطه دارابودن ذخایر نفتی و گازی وجود داشته که در صورت نبود آن، برای تأمین آن باید در بازارهای جهانی این مبلغ برای مصرف داخلی پرداخت می‌شد و این خود کمکی بزرگ برای از دست نرفتن منابع ارزی مستقیم کشور تلقی می‌شود. بر‌اساس داده‌های بانک مرکزی، به طور حداقل، معادل دلاری مصرف داخل نفت و گاز کشور در دوره 1396-1352 برابر با دوهزارو 495میلیارد دلار برآورد شده که اگر طی همین دوره، با استفاده از اعداد ترازنامه انرژی، معادل دلاری میزان مصرف انرژی در داخل محاسبه شود، ارزش انرژی مصرفی به رقم سه‌هزارو 382 میلیارد دلار می‌رسد.

‌چرا توسعه در ایران شکست خورد؟

به نظر می‌رسد بیشتر از مشکل محدودیت منابع، آنچه موجب این وضعیت شده، مشکل تصمیم‌گیری درباره نحوه تخصیص منابع است. به عبارت دیگر، تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه در طول دوران برنامه‌ریزی در ایران در اختیار تصمیم‌گیران و برنامه‌ریزانی بوده که در مواجهه با مسائل و مشکلات، دست به انتخاب‌های تکراری می‌زنند که از دل آنها نتایج جدید و امیدبخشی دائما بیرون نمی‌آید. نکته دیگری که باید به آن اشاره کرد، روحیه حاکم بر مدیریت دولتی ایرانی است؛ مدیریتی ریسک‌گریز و محافظه‌کار که برای بهبود وضع موجود ترجیح می‌دهد به جای سرمایه‌گذاری، مصرف‌کننده ثروت باشد.

همچنین باید گفت ردپای کم‌دانشی در توسعه اقتصادی را باید در برنامه‌های تدوین‌شده توسعه جست‌وجو کرد و وجود ذی‌نفعان آگاه را نیز باید در تصمیم‌گیران اقتصادی و غیراقتصادی کشور دنبال کرد.

امروز بیش از گذشته مشخص شده است که توسعه در تمام کشورها در کلیت، از یک مسیر حاصل می‌شود و آن مسیر چیزی نیست جز توسعه صنعتی.

فساد علیه توسعه صنعتی ایران

در چند دهه اخیر کارخانه‌های مختلفی در کشورمان احداث و راه‌اندازی شده است، ولی تحقق توسعه صنعتی مرتبه‌ای بالاتر از داشتن کارخانه است. توسعه صنعتی در واقع تحول جامعه به رویکرد تفکر سیستمی، نظم و ارتباطات منطقی حاکم بر صنعت، فرایند و دانش‌محور‌بودن است.

امروز صنعت کشور به لحاظ سطح فناوری موجود در آن، در مسیر رو به پیشرفتی قرار ندارد. سهم بالایی از صنایع را صنایع با ارزش‌افزوده پایین و متوسط رو به پایین و صنایع وابسته به منابع طبیعی کشور شکل داده که این صنایع عمدتا ارزش‌افزوده پایینی تولید می‌کنند و به لحاظ سطح فناوری نیز در رده پایینی قرار دارند. این موضوع توان رقابت کشور در سطح جهانی و درآمدهای ارزی حاصل‌شده از صادرات صنعتی را کاهش می‌دهد و به لحاظ فناوری نیز اقتصاد ایران را از حرکت به سوی اقتصادی مبتنی بر دانش و نوآوری دور کرده است. اقتصاد دانش‌بنیان، میوه توسعه صنعتی در جوامع است؛ حال آنکه توسعه صنعتی در ایران به لحاظ برنامه‌های غلط در اعطای رانت و بحث منافع گروهی و حداقلی، نارس مانده است.

به لحاظ سهم ارزش‌افزوده، ابتدا صنعت غذا و سپس چهار صنعت مواد و فراورده‌های شیمیایی، فلزات پایه، کک و فراورده‌های حاصل از پالایش نفت و سایر فراورده‌های معدنی غیرفلزی که وابسته به منابع طبیعی هستند، پنج صنعت با بیشترین سهم در اقتصاد ایران هستند و مجموع سهم ارزش‌افزوده آنها از کل ارزش‌افزوده صنعتی در سال 1397 برابر با 64 درصد است و دو‌سوم ارزش‌افزوده صنعتی کشور به این پنج صنعت وابسته است و به غیر از صنعت مواد و محصولات شیمیایی که دارای سطح فناوری متوسط رو به بالاست، صنعت غذا در رده تولیدات با سطح فناوری پایین و سه صنعت فلزات پایه، کک و فراورده‌های حاصل از پالایش نفت و سایر فراورده‌های معدنی غیرفلزی نیز در رده تولیدات با سطح فناوری متوسط رو به پایین طبقه‌بندی می‌شوند و سه صنعت مهم ماشین‌آلات، خودرو و محصولات الکترونیکی جزء صنایع با کمترین سهم در ارزش‌افزوده هستند.

روند تغییرات سهم ارزش‌افزوده این صنایع از کل ارزش‌افزوده صنعتی در سال‌های 1370-1397 که داده‌های آنها از پایگاه مرکز آمار در دسترس است، نشان می‌دهد در این زمان، مجموع سهم صنعت غذا و چهار صنعت وابسته به منابع طبیعی دو برابر مجموع سهم سه صنعت خودرو، ماشین‌آلات و لوازم الکترونیکی نصف شده است.

برخلاف ایران که به این سه صنعت مهم و پیشران ارزشی نمی‌دهد، در کشورهایی که به لحاظ شاخص‌های اقتصادی موفق‌اند و وضعیت پایداری دارند، مشاهده می‌شود که یک یا دو یا هر سه این صنایع مورد توجه واقع شده و این صنایع بیشترین سهم را در ارزش‌افزوده صنعتی به خود اختصاص داده‌اند.

در‌واقع مشاهده می‌شود بیش از 90 درصد صنایع کشور در دو سطح فناوری متوسط پایین و فناوری پایین قرار دارند که با این ترکیب سطح فناوری، موقعیت کشور در سطح جهانی در نقطه‌ای قرار می‌گیرد که قدرت چانه‌زنی ندارد؛ زیرا این صنایع امکان کسب درآمد ارزی بالا برای کشور را ایجاد نمی‌کنند.

در یک سده گذشته در بسیاری از دولت‌ها عموما قوانین و رویه‌های اجرائی ضد تولید عمل کرده است.

در تجربه ایران باید گفت ذی‌نفعان، به علت منافع بسیار کلان اقتصادی که از خام‌فروشی و در نتیجه عدم توسعه صنعتی کشور می‌برند، امکان ورود متخصصان و نخبگان واقعی در حلقه تصمیم‌گیران و برنامه‌ریزان اقتصادی را نمی‌دهند که در نهایت منجر به نااطمینانی فضای تولید و عدم رشد ارزش‌افزوده و در نتیجه فقر، بی‌کاری، رشد اقتصادی پایین و تورم و نارضایتی گسترده در سطح جامعه می‌شود.

راهکارها چیست؟

برای بهبود برنامه‌ریزی در برنامه هفتم توسعه موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

- اصلاح نهادی: نظام ناتوان اداری و قاعده‌گذاری کشور در یک سده گذشته امکان پیشرفت را از کشور سلب کرده است. این نکته حدود 60 سال پیش از سوی گروه مشاوران هاروارد که برای کمک به تدوین برنامه سوم توسعه به ایران آمده بودند، به زیبایی و دقت تمام تشخیص داده شد.

- بهره‌گیری از نظرات بخش خصوصی: برای حل مشکل کم‌دانشی در مسیر توسعه، باید شرایطی را فراهم کرد که نخبگان و کارشناسان بتوانند در فرایند برنامه‌ریزی مشارکت کرده و مشکلات آن را حل کنند. این فرایند در تلفیق با نهاد فرا‌قوه‌ای می‌تواند به بهبود توسعه کمک کند.

- تعیین بخش‌های محوری برای توسعه مبتنی بر علم و تجارب کشورهای موفق: به دلیل عقب‌ماندگی چند‌سده‌ای ایران از قافله علوم و فنون جهان پیشرفته و نابلدی ناشی از آن، در 117 سال گذشته از تشکیل دولت مدرن پس از مشروطه و همچنین در دوران جدید و پس از گذشت 70 سال از شروع دوران برنامه‌ریزی و گرفتار‌شدن تصمیم‌گیرندگان و بسیاری از کارشناسان در مصلحت‌ها و تعارفات، هیچ‌گاه نخواستیم یا نتوانستیم به راهکارهای علمی توجه کنیم.

‌اکنون تجربه جهان در قالب کشورهای عقب‌مانده‌ای که در حال حاضر جزء سرآمدان تأثیرگذار در اقتصاد جهان هستند و توصیه‌های سازمان ملل و یونیدو در تعریف توسعه و تعیین بخش محوری و اساسی در برابر ما قرار دارد.