مولدسازی یا آینده‌فروشی؟

فارغ از اینکه بحث نظری مولدسازی را قبول داشته باشم یا نه (در مواردی نقد دارم)، اینجا صرفا به مقایسه آنچه در ادبیات نظری مولدسازی و آنچه در ایران برداشت و تصور شده می‌پردازم. در ضمن، با علم به اینکه به موضوع چگونگی مولدسازی و فسادآمیزبودن ساختار در نظر گرفته‌شده و بحث مصونیت قضائی و... قطعا در نقدهای متخصصان مربوطه به طور کامل پرداخته خواهد شد، به این بخش نیز ورود نمی‌کنم.

آنچه نظریات علمی و تجارب می‌گویند

هزینه‌های دولت‌ها در مقیاس‌های مختلف دولت اعم از دولت ملی تا دولت محلی؛ روز به روز در حال افزایش است. هزینه‌های نگهداری از زیرساخت‌ها و تأسیسات مانند سدها، پل‌ها، بنادر و... از سویی و افزایش دامنه کالاها و خدمات عمومی مانند فیبر نوری و پهنای باند و طیف گسترده‌تر خدمات بهداشتی و آموزشی و نیز هزینه‌های دوران بازنشستگی جمعیت در حال پیرشدن از سوی دیگر. تأمین این هزینه‌های رو به رشد و فزاینده، صرفا از طریق بسط پایه‌های مالیاتی یا افزایش نرخ‌های مالیاتی جواب‌گو نیست. بسیاری از همین زیرساخت‌ها و تأسیسات، حتی آنها که از حیز انتفاع خارج شده‌ و متروکه شده‌اند، دارایی‌های ارزشمند بین‌نسلی هستند که برخی واجد ارزش‌های میراث تاریخی برای آیندگان است و برخی اراضی بزرگ‌مقیاسی را در اختیار قرار می‌دهد یا حتی هنوز کارایی دارد و مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد اما نیاز به سرمایه‌گذاری مجدد و بازآفرینی است مانند خطوط راه‌آهن، جاده‌ها و...! با این حال، منابع بسیار دیگر به‌ویژه زمین‌های منابع طبیعی، مراتع، جنگل‌ها، دریاها، دریاچه‌ها، تالاب‌ها، کوه‌ها و کویرها و مناطق حفاظت‌شده نیز هستند که میراث طبیعی محسوب می‌شوند. گذشتگان با مراقبت از آنها و استفاده پایدار به گونه‌ای که باعث تخریب و نابودی آنها نشود، آن را به ما رسانده‌اند و رسالت ماست که آنها را به نسل‌های آتی برسانیم. با این حال، برخی منابع شاید در گذشته به دلیل ضعف تکنولوژیک امکان استفاده نداشتند، اما چنانچه امروز استفاده نشوند، ممکن است در آینده نیز به دلیل تغییرات تکنولوژیک، کاملا بی‌ارزش شوند. (مانند نفت).

نظریه مولدسازی دارایی‌ها، اینجا وارد می‌شود و مطرح می‌کند که دولت‌ها می‌توانند «ضمن حفظ مالکیت بین‌نسلی» این منابع، از آنها بهره‌برداری بهینه انجام دهند. با این حال، همان‌طورکه انواع دارایی‌های در اختیار دولت (توجه کنید، در اختیار دولت و نه مالکیت! مالکیت دولت در این منابع، وکالتی از سوی عموم مردم در نسل‌های مختلف است)، هم از نظر نوع و هم از نظر میزان بین نسلی بودن با هم متفاوت هستند، مولدسازی نیز بسیار متفاوت است. مثلا مولدسازی درخصوص یک بندر متروکه می‌تواند تبدیل آن به یک هدف گردشگری باشد. یک سرمایه‌گذاری مناسب، می‌تواند درآمدهای زیادی را از این محل متروک ایجاد کند. مثلا اولین چاه نفت ایران در مسجدسلیمان که امروزه به نوعی متروکه است. یا مثالی دیگر، فعال‌کردن خط ریلی مسیر تهران به شمال به قطار گردشگری (این کار انجام شده‌ است.) یا تبدیل یک فرودگاه متروک به مرکز آموزش پروازهای تفریحی. در برخی موارد، بازسازی و احیای زیرساخت فرسوده و استفاده مجدد از آن. توجه کنید که انتفاع صرفا مالی نیست. از دیدگاه دولت رفاه، وظیفه دولت افزایش رفاه شهروندان است. پس اگر استفاده مجدد از زیرساختی، رفاه جامعه را افزایش دهد، انتفاع حاصل شده است. مولدسازی می‌تواند بهره‌برداری از فضای یک مدرسه در زمان‌های خارج از ساعت آموزش باشد. مولدسازی می‌تواند تبدیل دارایی باارزش امروز که فردا در اثر تغییر تکنولوژی، ممکن است ارزش خود را از دست دهد، به نوع دیگری از دارایی برای نگهداشت برای نسل‌های بعدی باشد. حتی مولدسازی می‌تواند انتقال یک پادگان یا زندان از مرکز شهر که زمین ارزش بالایی پیدا کرده‌ است، به بیرون از شهر و تبدیل اراضی پادگان یا زندان به فضای عمومی یا فضاهای با انتفاع اجتماعی باشد.

در دو کتاب ارزشمند ثروت عمومی ملل و ثروت عمومی شهرها که هر دو توسط آقای دکتر جعفر خیرخواهان ترجمه شده‌ است، موارد بسیار دیگری از این نوع مثال‌ها آورده شده است. از نظر مبانی، از آنجا که دارایی‌های دولت بین‌نسلی است و باید مالکیت آن برای نسل‌های بعدی نیز حفظ شود، چنانچه یک دارایی واگذار می‌شود، باید معادل آن دارایی دیگری تملک یا ایجاد شود. به همین دلیل هم در بودجه دولت و شهرداری‌ها، گفته می‌شود که تملک دارایی‌ها حداقل باید معادل واگذاری دارایی‌ها باشد. هریک از دارایی‌هایی که تصمیم به مولدسازی آن گرفته می‌شود، باید مورد مطالعه قرار گیرد تا اولا نوع مولدسازی آن تعیین شود و ثانیا تضمین شود که چه دارایی‌ای با چه ارزشی به چه دارایی‌ای با چه ارزشی تبدیل می‌شود که حقوق نسل‌های آتی نیز رعایت شود.

آنچه در ایران رخ می‌دهد

با تعابیر پیش‌گفته، ملاحظه می‌کنیم که مولدسازی دارایی‌ها هرچند نامش را نمی‌دانستند یا به این نام نامیده نمی‌شد، قبلا هم اجرا می‌شد و چه بسا بهتر هم اجرا می‌شد. تبدیل زندان قصر به پارک، تبدیل قلعه‌مرغی به پارک (هرچند برخی داستان‌هایی برای این اراضی داشته و دارند، اما کافی است توجه کنیم که وجود یک پارک بزرگ در این منطقه، در شرایطی که آلودگی هوا به مشکل بزرگی تبدیل شده‌ است، چقدر برای این مناطق که عموما بیشترین شاخص آلودگی را دارند، کمک‌کننده است. بنابراین، نوع مولدسازی نباید تبدیل به مجموعه‌های تجاری و اداری و مسکونی و... شود!)، یا ایجاد قطار گردشگری در مسیر راه‌آهن شمال و ده‌ها مثال دیگر. با این حال، عموما حقوق بین‌نسلی رعایت نمی‌شد یا نمی‌شود. چه در بودجه دولت که تملک دارایی‌های سرمایه‌ای همواره کمتر از واگذاری دارایی سرمایه‌ای است و عملا نفت به عنوان یک دارایی بین‌نسلی فروخته شده و صرف هزینه‌های جاری شهروندان کنونی می‌شود و چه در مواردی که در تبدیل به دارایی سرمایه‌ای جدید، عملا بازی با کلمات شکل می‌گیرد. مثلا چند سال پیش، در تملک دارایی‌های شهرداری، رنگ‌آمیزی نرده‌های پارک‌ها گنجانده شده بود! وقتی پرسیدم، گفتند به‌هرحال رنگ‌آمیزی ماندگاری و عمر مفید نرده‌ها را افزایش می‌دهد!

نکته دیگر که معمولا از آن سوءاستفاده می‌شود، این است که تفاوت ارزش دفتری دارایی با ارزش روز آن به عنوان سود در نظر گرفته می‌شود و در درآمدها لحاظ می‌شود (اخیرا در شهرداری تهران، این آیتم سود حاصل از فروش دارایی‌ها نیز به بخش واگذاری دارایی منتقل شده که بسیار جای تقدیر دارد). برای اینکه این موضوع درک شود، فرض کنید زمینی به قیمت 10 میلیارد تومان خریداری شده و ارزش دفتری آن 10 میلیارد تومان ثبت شده است (فرض که هنوز ارزیابی مجدد دارایی‌ها انجام نشده است). حال این زمین به ارزش 20 میلیارد تومان فروخته می‌شود. نکته اینجاست که این تفاوت 10 میلیارد تومانی، سود نیست چراکه اگر مجددا همان زمین را بخواهند خریداری کنند، با 10 میلیارد تومان قابل خرید نخواهد بود و باید 20 میلیارد تومان بپردازند؛ بنابراین، آنچه در مولدسازی و تبدیل دارایی مهم است، ارزش بازاری است نه ارزش دفتری. اما عموما در بسیاری موارد این موضوع نادیده گرفته شده و بخش دوم به‌عنوان سود در قسمت درآمدهای دولت لحاظ و صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در بحث مولدسازی، همان‌طورکه بیان شد، بحث فقط این نیست که منابع درآمدی برای دولت ایجاد شود. بلکه موضوع این است که از همان دارایی، چگونه می‌توان برای افزایش رفاه جامعه استفاده کرد. اینکه در آیین‌نامه مولدسازی بیان شده‌ حداکثرسازی ارزش‌افزوده اراضی و توجه به تغییر کاربری، تراکم و تعداد طبقات است، نشان می‌دهد ذهنیت صرفا تأمین منابع مالی برای دولت است که مغایر با اهداف مولدسازی است. از چنین دیدگاهی، ایجاد پارک به جای قلعه‌مرغی حاصل نمی‌شود بلکه ایجاد یک مال بزرگ یا تفکیک به قطعات و ساخت مجتمع‌های مسکونی و اداری و تجاری به دست می‌آید. برای اینکه این مدعا را ثابت کنم، به چند تجربه قبلی اشاره می‌کنم. در سال‌های گذشته، پیشنهاد مطالعه‌ای شد مبنی بر اینکه محوطه بزرگ یک بیمارستان برای تغییر کاربری به تجاری امکان‌سنجی شود تا از محل فروش آن به قیمت تجاری، اقدام به تجهیز بیشتر بیمارستان شود. (توجه بفرمایید که نیت کاملا خیر است! جالب است که مطلقا به این موضوع توجه نمی‌شد که چنین مجموعه تجاری، چه میزان حسن هم‌جواری با بیمارستان را می‌تواند داشته باشد؟ آیا ترافیک حاصل از این مجتمع، دسترسی به بیمارستان را با مشکل مواجه نمی‌کند. این صرفا یکی از نکات ساده است که اینجا به عنوان اشکال این نوع تفکر بیان شد). یا بیمارستانی در شهری، قصد داشت بیرون از شهر، بیمارستانی ساخته شود و زمین آن بیمارستان را که در مرکز شهر قرار داشت، به مجتمع تجاری تبدیل کنند تا بیمارستان بیرون شهر، با تجهیزات بسیار عالی و خوب ساخته شود. باز نیت کاملا خیر اما آیا در راستای افزایش رفاه و دسترسی مردم است؟

از همه این موارد که بگذریم، اکثر شهرهای ایران، از نظر سرانه‌های کاربری‌های فضای سبز و خدمات مشکل دارند. معابر حتی شهرهای متوسط هم تبدیل به پارکینگ شده است. زمین‌های دولتی داخل شهرها عموما ذخایری هستند برای افزایش سرانه‌های کاربری‌های خدماتی و فضای سبز به‌ویژه زمانی که شهرها در حال رشد به صورت عمودی و افزایش تراکم هستند و جمعیت محلات نسبت به قبل در حال افزایش است؛ بنابراین در مقدار ثابتی از اندازه محله، نیازهای بیشتری به فضاهای خدماتی و سبز ایجاد می‌شود که قابل تأمین از محل اراضی خصوصی تحت مالکیت مردم هم نیست یا هزینه بسیار بالایی دارد. اینکه این اراضی به کاربری‌های با تراکم بالا تغییر یابند، به این معنی است که این محلات و شهرها بهترین فرصت‌ها برای بهبود سرانه‌های خدماتی را از دست خواهند داد؛ یعنی رفاه ساکنان کاهش خواهد یافت. مسلما کاهش رفاه نمی‌تواند در راستای اهداف مولدسازی از نظر مبانی نظری باشد.

نکته نهایی اینکه، مولدسازی دارایی‌ها، زمانی برای دولت درآمد محسوب می‌شود که درآمدهای حاصل از فعالیت‌های بعد از مولدسازی فراهم شود (مثلا درآمد حاصل از جذب گردشگر خارجی و داخلی به بندر متروکه پس از سرمایه‌گذاری و تبدیل به مجموعه گردشگری). وگرنه، واگذاری دارایی در بخش منابع بودجه خواهد بود نه درآمد و معادل این واگذاری باید تملک دارایی سرمایه‌ای اتفاق بیفتد. شاید گفته شود که قصد دولت نیز همین است و در همین مصوبه هم لزوم واریز منابع حاصله به تملک دارایی سرمایه‌ای دستگاه‌ها گنجانده شده‌ است. اینجا باید به این نکته اشاره کرد که زمانی که در بودجه، قسمت واگذاری دارایی سرمایه‌ای بسیار بیشتر از تملک دارایی سرمایه‌ای است (فروش نفت) و عملا تراز این بخش مثبت است و منابع بین‌نسلی به ناترازی بخش هزینه‌-درآمد جاری بودجه منتقل شده و کسری آن بخش را پوشش می‌دهد، اینکه منابع جدیدی در بخش تملک دارایی سرمایه‌ای ایجاد شود، حتی اگر این منابع به واگذاری دارایی سرمایه‌ای اختصاص یابد، به معنی مازاد بیشتر این بخش بودجه (دارایی‌های سرمایه‌ای) و استفاده بیشتر از آن (در بخش نفت) در تأمین کسری بودجه جاری خواهد بود. این موضوع، تعدی به حقوق بین‌نسلی و افزایش نقش نفت در تأمین هزینه‌های جاری دولت را سبب خواهد شد.

جمع‌بندی

به این‌ ترتیب همان‌طورکه ملاحظه می‌شود عملا از یک بحث نظری و تجربه جهانی درست در موضوع، برای دستیابی به اهداف خاص به‌ویژه کسب درآمد برای دولت و به ظاهر رفع کسری بودجه دولت، سوءاستفاده می‌شود. امیدوارم این موضوع از روی غفلت باشد و هرچه‌سریع‌تر از اجرای آن به این شیوه ممانعت شود.