حکمرانی و قانون*
در سه دهه اخیر شاهد پیشرفت عظیم در شاخص‌‌های اقتصادی-اجتماعی در جهان بوده‌ایم. بهره‌گیری سریع از پیشرفت‌‌های فناورانه و دسترسی بیشتر به بازار سرمایه و بازار جهانی، نرخ‌‌های رشد بالایی را به ارمغان آورده است که در گذشته غیر قابل تصور بودند
بهروز هادی‌زنوز: در سه دهه اخیر شاهد پیشرفت عظیم در شاخص‌‌های اقتصادی-اجتماعی در جهان بوده‌ایم. بهره‌گیری سریع از پیشرفت‌‌های فناورانه و دسترسی بیشتر به بازار سرمایه و بازار جهانی، نرخ‌‌های رشد بالایی را به ارمغان آورده است که در گذشته غیر قابل تصور بودند. این عوامل موجب خروج بیش از یک میلیارد نفر از جمعیت جهان از ورطه فقر شده است. هم‌زمان با تحولات مثبت فوق، اشتباهات در سیاستگذاری و اجرای سیاست‌ها در برخی از کشورها، موجب افزایش نابرابری در درون مرزهای ملی و در میان کشورها و آسیب‌پذیری بیشتر کشورها در برابر روندها و چرخه‌‌های اقتصاد جهانی شده است.
در‌واقع هر‌چند گسترش جهانی سرمایه، فناوری، ایده‌ها و مهاجرت نیروی کار در مقیاس جهانی، به پیشرفت بسیاری از کشورها کمک کرده است؛ اما سایر مناطق جهان همچنان در ورطه عقب‌ماندگی و فقر دست‌و‌پا می‌زنند و همچنان با خشونت، رشد اندک اقتصادی و فرصتهای اندک برای پیشرفت مواجه‌اند.
امروزه به موازات گسترش سریع‌تر ایده‌ها و منابع میان کشورها، راه‌حل‌‌های سیاستی برای ارتقای رشد اقتصادی نیز افزایش یافته است. اما سیاستهایی که باید به ایجاد نتایج مثبت توسعه‌ای کمک کنند، به کار بسته نمی‌شوند یا به‌طور مؤثر اجرا نمی‌شوند یا عاقبت پیامدهای نا‌خواسته‌ای به بار می‌آورند.
باوجود آنکه مؤسسات و محافل تخصصی‌ای که با توسعه اقتصادی سروکار دارند، توجه خود را به این مطلب معطوف کرده‌اند که کدام مداخلات سیاستی برای دستیابی به نتایج بهتر مفیدند؛ اما به این پرسش پاسخ در‌خور نداده‌اند که چرا این رویکردها در برخی کشورها به نتایج مطلوب انجامیده‌اند اما در کشورهای دیگر نتایج مورد‌نظر را به بار نیاورده‌اند.
1- بهبود حکمرانی برای مقابله با چالش‌‌های توسعه‌ای دوران معاصر
در دوران معاصر، تعداد کشورهای در‌حال‌توسعه‌ای که از قافله رشد درازمدت اقتصادی جدا افتاده‌اند، اندک نیست. برخی از آنها مانند یمن و سومالی از نظر ثروت‌‌های طبیعی فقیر‌ند اما برخی دیگر مانند نیجریه و ایران از این نظر ثروتمندند. باوجود این تفاوت‌ها همه این کشورها با چالش‌‌های عمده‌ای مواجه‌اند که برخی از آنها عبارت‌اند از:
- تهدید مزمن خشونت
- رواج فساد گسترده
- خدمات عمومی ناکافی و با کیفیت پایین
- کاهش رشد اقتصادی
- نابرابری اقتصادی و فقر گسترده
- تخریب منابع طبیعی و محیط زیست
برای ارزیابی نحوه مواجهه با چالش‌‌های فوق لازم است فرایند تعامل نهادهای دولتی و غیردولتی را در جریان طراحی و اجرای سیاست‌ها مرور کنیم. فعالان دولتی در چارچوب سازمان‌‌های دولتی و قواعد رسمی ناظر بر آنها عمل می‌کنند. فعالان غیردولتی در قالب سازمان‌‌های رسمی و غیررسمی جامعه مدنی فعالیت می‌کنند و در تعامل با دولت، نمایندگی منافع اعضای خود را بر عهده دارند. از جمله سازمان‌‌های مهم جامعه مدنی عبارت‌اند از احزاب، سندیکاهای کارگری و تشکل‌‌های صنفی. کیفیت حکمرانی است که چگونگی این فرایندها و برون‌دادهای آن را تعیین می‌کند. این فرایندها در چارچوب قواعد رسمی و غیررسمی خاصی عمل می‌کنند و توسط قدرت حاکم (دولت) شکل می‌گیرند. قدرت در اینجا به مثابه توانایی گروه‌ها یا افراد برای واداشتن دیگران به اعمالی است که نتایج آن در جهت منافع آنهاست. در‌واقع نهادهای دولتی (یعنی سازمان‌ها و قواعد حاکم بر رفتار آنها) هستند که فرایندها را تعریف و سیاست‌ها را به اجرا در می‌آورند و در مقایسه با فعالان غیردولتی نقش مهم‌تری را بر عهده دارند.
می‌دانیم که حکمرانی در سطوح مختلف انجام می‌شود:
- در سطح نهادهای بین‌المللی
- در سطح ملی
- در سطح دولت‌‌های محلی (شامل شهرداری‌ها و دهیاری‌ها)
- در سطح انجمن‌‌های جوامع محلی
- در سطح انجمن‌‌های کسب‌وکار
این سطوح غالبا با یکدیگر همپوشانی دارند و شبکه پیچیده‌ای از فعالان و منافع مختلف را به وجود می‌آورند.
برای درک بهتر اهمیت حکمرانی در تعیین سرنوشت جوامع، بهتر است که نقطه عزیمت بحث خود را به اهداف هنجاری جوامع اختصاص دهیم. به گمان ما هر جامعه‌ای برای دستیابی به اهداف زیر ارزش قائل می‌شود:
- رهانیدن آحاد جامعه از تهدید مزمن خشونت (امنیت)
- ایجاد رونق و فراوانی در جامعه (رشد اقتصادی)
- توزیع منصفانه ثمرات رشد اقتصادی (برابری)
- همه جوامع آرزو دارند اهداف فوق را به شیوه‌هایی محقق کنند که از نظر زیست‌محیطی پایدار باشد.
در‌واقع این رویکرد با گذار از گفت‌وگوی ایدئولوژیک به گفت‌وگوی مبتنی بر ایدئال‌هایی سازگار است که در چند دهه اخیر منبع الهام سازمان‌ها و محافل توسعه‌ای در جهان بوده است. ضمنا دستیابی به اهداف توسعه مستلزم درک عمیق‌تر حکمرانی و اهمیت آن برای اتخاذ سیاستهای مؤثرتر است.
2- پیشران‌‌های کارآمدی: پایبندی به سیاست اتخاذشده، هماهنگی و همکاری
زمانی که سیاست‌ها و راه‌حل‌‌های فنی، نتایج مورد‌نظر را به بار نمی‌آورند، معمولا شکست نهادی عامل تعیین‌‌کننده محسوب می‌شود و راه‌حل پیشنهادی «بهبود» نهادها در نظر گرفته می‌شود اما نکته در اینجاست که انواع ترتیبات نهادی و مسیرهایی وجود دارند که می‌توانند موجب توانمندسازی برای توسعه شوند. در‌حالی‌که سیاستهای مبتنی بر «بهترین عملکردها» ناکام می‌مانند، در برخی موارد پیشرفت سریع به‌صورت ناگهانی اتفاق می‌افتد. به دلیل همین تنوع مسیرها و مخاطرات است که کشف پیشران‌‌های مؤثر‌بودن سیاست‌ها ضرورت تام پیدا می‌کند.
سه کارکرد کلیدی نهادها عبارت‌اند از پایبندی، هماهنگی و همکاری. این کارکردها برای تضمین دستیابی قواعد و منابع به نتایج مورد‌نظر حائز اهمیت‌اند.
- پایبندی به سیاست اتخاذشده
پایبندی دولت به سیاستهای اتخاذشده موجب اعتبار سیاست‌ها می‌شود و سازماندهی رفتار عاملان اقتصادی را تسهیل می‌کند. اما در عمل شرایط تغییر می‌کند، تحقق اهداف سیاستی می‌تواند در بازه زمانی فراتر از ادوار سیاسی به درازا بکشد و ممکن است منابع کافی برای اجرای سیاست‌ها وجود نداشته باشد. همه اینها می‌توانند انگیزه ادامه سیاستهای قبلا اتخاذشده را تغییر دهند.
به موجب نظریه اقتصادی مربوط به قرار‌دادهای ناقص، تضمین اعتبار سیاست‌ها مستلزم وجود ابزار تعهدآور برای اجرای آنهاست. برای مثال مورد امنیت ملی را در نظر بگیرید که بنیان توسعه پایدار محسوب می‌شود. امنیت اساسا مبتنی بر تعهد است. اگر قرار باشد طرف‌‌های متعارض به تفاهمات معتبر برای دست‌برداشتن از خشونت دست یابند و به دولت اجازه دهند انحصار کار‌برد مشروع زور را در اختیار داشته باشد، امنیت باید تضمین شود. تضمین اعتبار تعهد در این وضعیت آن است که در صورت عدم رعایت آن همه طرف‌‌های درگیر متضرر شوند.
تعهد معتبر برای سیاستهای موافق رشد اقتصادی و حقوق مالکیت نیز برای تأمین ثبات اقتصاد کلان و توانمندسازی رشد اقتصادی ضروری است. بر اساس شواهد جدید برخلاف تصور رایج، بخش بزرگی از رشد درازمدت ناشی از کثرت ادوار رشد بالای اقتصادی نیست بلکه کشورهایی در این زمینه موفق‌تر عمل کرده‌اند که رشد اقتصادی آنها کمتر در معرض عوامل نامساعدی مانند بحران‌‌های اقتصادی یا تعارضات خشونت‌بار قرار داشته است و کمتر دچار رکود شده‌اند. رشد اقتصادی به محیطی نیازمند است که در آن شرکت‌ها و افراد برای سرمایه‌گذاری منابع خود در فعالیت‌‌های مولد احساس امنیت کنند. این تعهد می‌تواند به اشکال مختلف تحقق پیدا کند.
در دوره خیز اقتصادی چین در دهه 1980، موفقیت رشد اقتصادی آن کشور به تعهد دولت چین به دولت‌‌های محلی، شرکت‌‌های خصوصی و دهقانان روستایی مبنی بر تملک سود این فعالیت‌ها توسط عاملان اقتصادی بستگی داشت. به همین دلیل دولت مرکزی تعهد معتبر به آنها داد و به آن پایبند باقی ماند.
- هماهنگی میان شرکت‌ها
تعهد معتبر به اجرای سیاست‌ها به تنهایی کفایت نمی‌کند بلکه هماهنگی نیز ضروری است. شرکت‌ها و افراد برای سرمایه‌گذاری و ابداعات باید باور داشته باشند که دیگران نیز سرمایه‌گذاری خواهند کرد. نهادها می‌توانند شکست بازار را از طریق هماهنگکردن تصمیمات سرمایه‌گذاری و انتظارات عاملان بازار جبران کنند.
این آگاهی که شکست هماهنگکردن فعالیت‌‌های سرمایه‌گذاری می‌تواند به توسعه کمتر بینجامد، دهه‌ها قدمت دارد و مطلب تازه‌ای نیست. وضعیتی را در نظر بگیرید که کارخانجات بزرگ‌مقیاس کارآمدتر باشند؛ اما سرمایه‌گذاری بدون هماهنگی شرکت‌ها و سرمایه‌گذاری هم‌زمان در این کارخانجات سودآور نباشد. شاید اندازه بازار در غیاب چنین سرمایه‌گذاری هماهنگی کوچک باشد. آنها در صورت سرمایه‌گذاری هم‌زمان، می‌توانند برای محصولات همدیگر بازار به وجود آورند. در این صورت دو نوع تعادل می‌تواند برقرار شود. اول آنکه هیچ شرکتی در فعالیت‌‌های بزرگ‌مقیاس سرمایه‌گذاری نکند و سطح کارایی پایین باقی بماند. تعادل دوم که تعادل مطلوب‌تری است، آن است که شرکت‌ها به طور هماهنگ عمل کنند و اقدام به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌‌های بزرگ‌مقیاس بکنند. مسئله هماهنگی‌‌هایی از این دست در موارد متعددی می‌تواند صورت گیرد. از آن جمله است در مورد تأمین مالی پروژه‌‌ها، اخذ فناوری، ابداعات، تشکیل خوشه‌‌های صنعتی و برنامه‌ریزی شهری.
- همکاری دولت و مردم
بالاخره کارآمدبودن سیاست‌ها برای دستیابی به توسعه مستلزم همکاری است. به‌ویژه تمایل شهروندان به ارائه کالاهای عمومی نه گرفتن سواری مجانی از دیگران. میزان تأمین فرصتهای برابر برای همه افراد توسط جامعه، بستگی به توانایی جوامع در سرمایه‌گذاری برای تأمین خدمات با کیفیت بالا شامل بهداشت و درمان، آموزش و دسترسی به ارتباطات و تضمین دسترسی برابر به فرصتهای اقتصادی است. برای آنکه چنین سرمایه‌گذاری‌ای صورت گیرد، باید منابع جمع‌‌آوری و بازتوزیع شود. در واقع هیچ کشور با درآمد بالایی بدون مالیات‌بندی و انجام مخارج عمومی به حفاظت افراد در برابر شوک‌ها (مانند بیماری همگانی و بی‌کاری) و کاهش نابرابری‌‌های رفاهی درون‌نسلی و بین‌نسلی، نائل نیامده است.
علاوه بر این برای آنکه افراد بتوانند از این سرمایه‌گذاری‌ها بهره‌مند شوند، لازم است در بزرگسالی به فرصتهای اقتصادی‌ای که به آنها اجازه می‌دهد از سرمایه انسانی که کسب کرده‌اند، استفاده کنند، دست یابند. برای آنکه کشوری بتواند مالیات‌‌های لازم برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی را اخذ کند، شهروندان آن باید به مقررات مالیاتی احترام بگذارند و تمایل به پرداخت مالیات را داشته باشند. از طریق پایبندی به اجرای سیاست‌هاست که همکاری ارتقا می‌یابد. چراکه اجرای قانون به صورت معتبر و سازگار در جهت گسترش فرصت‌ها و ایجاد بستر یکنواخت برای عمل همه افراد جامعه ضروری است.
تعهد یا پایبندی به اجرای سیاست‌ها، ایجاد هماهنگی و همکاری، کارکردهای نهادی اساسی برای کارآمدکردن سیاست‌ها و از آن طریق توانمندسازی برای دستیابی به نتایج به شمار می‌روند (جدول). این کارکردهای نهادی تحت شرایط معینی قابل تحقق‌اند.
- قدرت، چانه‌زنی و حوزه سیاستگذاری
استدلال این گزارش آن است که نهادها سه کارکرد عمده دارند که موجب بهبود کارایی سیاستهای توسعه‌ای می‌شوند: موجب تعهد معتبر به اجرای سیاست‌ها، از جمله هماهنگی و ارتقای همکاری می‌شوند. اما چرا سیاست‌ها همیشه مؤثر واقع نمی‌شوند. واکنش متداول از سوی سیاست‌گذاران این است که سیاستهای مناسب برای اجرا وجود دارند؛ اما آنچه نایاب است اراده سیاسی در عرصه ملی است. در اینجا استدلال می‌شود که تصمیم‌گیران (نخبگان) ممکن است اهداف درستی داشته باشند اما در همان حال نتوانند سیاستهای درست را اجرا کنند. چراکه با این کار تعادل موجود و موازنه جاری قدرت را به چالش می‌کشند. لذا موازنه قدرت در جامعه می‌تواند نوع نتایجی را که حاصل تعهد، هماهنگی و همکاری است، تحت تأثیر قرار دهد.
نهایتا، کارایی سیاست‌ها تنها به اینکه چه سیاستهایی انتخاب شده‌اند بستگی ندارد؛ بلکه به نحوه انتخاب و اجرای سیاست‌ها نیز بستگی دارد. سیاستگذاری و اجرای سیاست هر دو مستلزم چانه‌زنی در میان فعالان مختلف است. بستری که بر آن تصمیمات سیاستی اتخاذ می‌شود را صحنه سیاستگذاری می‌نامند. این صحنه شامل فضایی است که گروه‌ها و فعالان مختلف با همدیگر گفت‌وگو می‌کنند و بر روی جهات مختلف عرصه عمومی چانه‌زنی می‌کنند و توافقات حاصله مآلا به تغییراتی در قواعد رسمی (قوانین) می‌انجامد. در این صحنه است که حکمرانی به منصه ظهور می‌رسد. صحنه‌‌های سیاستگذاری می‌تواند در سطح محلی، ملی، بین‌المللی و یا فراملی باشد. این صحنه‌ها می‌تواند رسمی (پارلمان، دادگاه‌ها، سازمان‌‌های بین‌دولتی، مؤسسات دولتی)، سنتی (شورای سالمندان) و یا غیررسمی (توافقاتی که در پستوی خانه یا دوستان قدیمی صورت می‌گیرد) باشد. این موضوع که در این عرصه سیاستگذاری چه کسانی چانه‌زنی می‌کنند و چقدر در این کار موفق‌اند، به قدرت نسبی فعالان، توانایی تأثیرگذاری آنها بر دیگران از طریق کنترل بر منابع، تهدید خشونت یا ترغیب ایدئولوژیک (قدرت ضمنی) همچنین از طریق قواعد (الزام‌آور) موجود بستگی دارد. قدرت در صحنه سیاستگذاری توسط توانایی گروه‌ها و افراد برای وادارکردن دیگران برای نیل به نتایجی که در جهت منافع آن گروه‌ها یا افراد است، بیان می‌شود. قدرت می‌تواند موجب ارتقای کارایی سیاست باشد یا آن را محدود کند.
توزیع قدرت عنصر کلیدی در شیوه کارکرد صحنه سیاستگذاری است. در خلال فرایند چانه‌زنی، توزیع نابرابر قدرت (عدم تقارن قدرت) می‌تواند بر کارایی سیاست تأثیر بگذارد. عدم تقارن قدرت لزوما زیان‌بار نیست و می‌تواند (مثلا از طریق اقتدار ناشی از نمایندگی) ابزار دستیابی به کارایی باشد. برخلاف آن مظاهر منفی عدم تقارن قدرت به صورت تسخیر (capture) یا تصرف قهری قدرت توسط معدودی برای برخورداری از امتیازات ویژه، حامی‌پروری (clientelism) و حذف رقبا (exclusion) بازتاب می‌یابد. اگر رقبای قدرتمند از بازی حذف شوند خطر استفاده از خشونت افزایش می‌یابد. این موضوع در کشورهایی که اقلیت‌‌های قومی از دسترسی به دولت محروم مانده‌اند بارها تجربه شده است.
* برگرفته از مأخذ زیر:
World Development Report 2017: Governance and the Law