برنامه هفتم توسعه چقدر واقع‌بینانه است؟

نادیده‌گرفتن یا عدم توجه کافی به مقتضیات اجرا در فرایند تدوین و تصویب قوانین، همواره یکی از مهم‌ترین علل ناکامی برنامه‌های توسعه بوده است. اکنون قوانین در بسیاری از اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه، گرچه روی کاغذ (قوانین کاغذی یا کتاب آرزوهای اقتصادی)، بی‌عیب و نقص به‌نظر می‌رسد، اما در عمل یا قابلیت اجرای بایسته ندارد یا ضعیف و نادرست اجرا می‌شود.

ایران با بیش از 70 سال سابقه برنامه‌ریزی توسعه و تدوین 11 برنامه توسعه‌ای، همچنان در تلاش است تا با ترسیم آتیه اقتصاد کشور، برنامه‌ای تحقق‌پذیر و اجرائی در مسیر نیل به اهداف، تهیه و تدوین کند. به ‌‌اعتقاد بسیاری از صاحب‌نظران، فرایند نظام برنامه‌ریزی رایج در ایران به علت تصمیم‌سازی متمرکز، پایین‌بودن مشارکت ذی‌نفعان در فرایند برنامه‌ریزی، ناکارآمدی نظارت بر اجرا، چالش‌های تصویب برنامه‌های تهیه‌شده و...، نیازمند بازنگری در کیفیت سازوکار قانون‌گذاری و اجرا و مستلزم ارتقای کیفیت نظام حکمرانی و تثبیت نظام برنامه‌ریزی توسعه‌گراست.

آغاز برنامه‌نویسی در ایران به سال 1327 بازمی‌گردد. برنامه‌های اول و دوم در قالب دو برنامه هفت‌ساله از سال‌های 1327 تا سال 1341 اجرا شد. برنامه سوم که یک برنامه پنج‌ساله بود سال 1346 به‌ پایان رسید. این برنامه پروژه‌محور، یکی از موفق‌ترین برنامه‌های توسعه‌ای کشور محسوب می‌شود. برنامه چهارم و برنامه پنجم هم پنج‌ساله بود و تا 1356 تداوم یافت. کارشناسان، برنامه چهارم را نیز یکی از برنامه‌های موفق ارزیابی می‌کنند. پس از انقلاب و پیش از جنگ، برنامه پنج‌ساله ششم برای سال‌های 1357 تا 1361 تهیه شد که به‌ ‎دلایل مختلف اجرا نشد و پس از آن با آغاز جنگ، هیچ برنامه‌ای در دستور کار قرار نگرفت. گرچه در سال‌های جنگ، برنامه‌ای برای سال‌های 1362 تا 1366 تدوین شد اما چون به‌ تصویب مجلس نرسید، تا پایان جنگ اجرائی نشد. با پایان جنگ در 1368، نخستین برنامه توسعه در نظام جمهوری اسلامی ایران تصویب و اجرا شد. برنامه دوم توسعه از 1374 تا 1378 و برنامه سوم از 1379 اجرا شد. گفته می‌شود برنامه سوم نسبت به سایر برنامه‌های توسعه‌ایِ پس از انقلاب، موفق‌تر اجرا شد. این برنامه، رشد اقتصادی کشور را به شش درصد رساند و تورم را کاهش داد. بنا بر ارزیابی کارشناسان، هیچ‌یک از برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه، مطلوب و موفق نبود. برنامه ششم توسعه که شهریور1400 به‌ پایان رسید تا پایان 1402 تمدید شده است.

لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه به‌عنوان سیزدهمین برنامه توسعه‌ای ایران، مشتمل‌ بر 24 فصل، 58 زیرفصل، 118ماده، 408 بند، 86 جزء و 55 تبصره در هفت بخش اقتصادی، زیربنایی، فرهنگی و اجتماعی، علمی، فناوری و آموزشی، سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی و اداری، حقوقی و قضائی است که پس از حدود دو سال تأخیر اواخر خردادماه گذشته تقدیم مجلس شد. حدود ۲۷ کارگروه تخصصی از نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برای بررسی مواد مختلف این لایحه در مجلس تشکیل شده است.

این برنامه با طرح شعار تحقق رشد اقتصادی عدالت‌محور با جهت‌گیری‌های راهبردی از جمله رفع ناترازی‌ها در حوزه‌های اقتصادی شامل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم، اصلاح ساختار بودجه و نظام مالیاتی، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، رفع ناترازی‌های حوزه آب و انرژی و تسریع در اجرای طرح‌های کلان پیشران و زنجیره ارزش، تمرکز بر بخش‌های مسکن، گردشگری، افزایش سهم ترانزیت و اقتصاد دریامحور، ارتقای نظام علمی، فناوری و پژوهشی و افزایش اثربخشی سیاست خارجی طراحی و تدوین شده است. فصل اول این برنامه با عنوان «رشد اقتصادی» شامل مواد (2) تا (6) است که علاوه ‌بر ارائه جدول اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی رشد اقتصادی به موضوعاتی نظیر «تجهیز منابع»، «محیط کسب‌وکار»، «مردمی‌سازی اقتصاد» و «اشتغال»، پرداخته است. در این برنامه مانند دوره قبل، نرخ متوسط رشد سالانه اقتصادی کشور هشت درصد تعیین‌ شده است. سهم بخش صنعت در تحقق این رشد، دستیابی به رشد متوسط سالانه 8.5 درصد است. سهم صنعت در برنامه ششم 9.3 درصد تعیین شده بود. برای بخش معدن نیز رشد سالانه 13 درصد پیش‌بینی‌ شده است. بهره‌وری کل عوامل تولید با متوسط رشد 2.8درصدی، سهم قابل توجهی (35 درصد) در تحقق این رشد اقتصادی دارد. برای سایر سنجه‌های عملکردی شامل شاغلان 3.5 درصد (متوسط سالانه یک‌ میلیون شغل)، صادرات نفتی 12 درصد، صادرات غیرنفتی 23 درصد، نفت 9 درصد، آب و برق و گاز هشت درصد، حمل‌ونقل و انبارداری 10 درصد، ساختمان 9 درصد، کشاورزی 5.5درصد، ارتباطات 11 درصد و سایر خدمات 11 درصد رشد سالانه در نظر گرفته‌ شده است.

هرچند ارزیابی و آسیب‌شناسی دقیقی از میزان اجرا یا عدم اجرای هریک از این برنامه‌ها، در دسترس نیست اما بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی‌، درخصوص عدم اجرای کامل یا عدم اجرای مورد انتظارِ مفاد قانونی دست‌کم سه قانون برنامه توسعه اخیر یعنی چهارم، پنجم و ششم، بین صاحب‌نظران اجماع نظر وجود دارد. ارزیابی مرکز پژوهش‌های اتاق ایران و دیوان محاسبات کشور از عملکرد قانون برنامه ششم نیز نشان می‌دهد اهداف قانون‌گذار تنها در ۳۰ درصد احکام محقق‌ شده، در ۴۸ درصد احکام بخشی از اهداف محقق‌ شده و در ۲۲ درصد احکام، اهداف قانون‌گذار محقق‌ نشده است. در این قانون، با اینکه متوسط رشد سالانه هشت درصد هدف‌گذاری شد اما فقط ۷۶صدم درصد آن محقق‌ شد. کارشناسان در تحلیل ناکامی این برنامه‌ها با اشاره به‌ مسائلی چون نبود اطلاعات آماری متقن و به‌روز، فقدان منابع مالی لازم و متناسب، عدم هماهنگی بین‌بخشی، عدم تصویب آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و سایر مقررات قانونی مرتبط با احکام، فشار تحریم‌های بین‌المللی، عدم توجه به ظرفیت‌های مشارکتی مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد، سوء مدیریت و...، بر این باورند که بیشتر این برنامه‌ها به جای تمرکز بر مواد مسئله‌محور و توسعه‌ای، به مجموعه‌ای از آمال و آرزوهای همه‌پسند می‌پردازند. گزارش‌های سال 1400 سازمان برنامه و بودجه نیز از ناکامی قوانین برنامه چهارم و پنجم توسعه و از این حکایت دارد که به‌رغم کسب 610 میلیارد دلار درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز، شاخص‌های مهم توسعه‌ای کشور در این دوره، روند مطلوبی نداشته است. پژوهش دیگر نیز نشان می‌دهد از میان 10 قانون برنامه عمرانی و توسعه‌ای تا 1391، فقط برنامه سوم عمرانی پیش از انقلاب و برنامه سوم توسعه پس از انقلاب، قادر به شتاب‌دهی اقتصاد کشور بوده ‌است. تصویب سندی با عنوان قانون برنامه توسعه، هزینه مالی و البته هزینه سیاسی زیادی دربر داشته و خواهد داشت. اجرانشدن و غیرقابل‌اجرا بودن بسیاری از مفاد این قوانین در سال‌های اخیر که دستاورد قابل توجهی برای حکمرانی نداشته، ضرورت بازنگری محتوایی و شکلی فرایند تدوین و تصویب قانون برنامه و نیز تمرکز بیشتر از طریق ابزارهای نظارتی و تعاملی بر کیفیت نهادها، مقامات و کارمندان اداری برای کارآمدسازی و توانمندسازی نظام بوروکراسی را دوچندان کرده است. به‌نظر می‌رسد نادیده‌گرفتن و عدم اجرای قوانین برنامه‌های اخیر از سوی دستگاه‌های اجرائی، ناشی از نقص یا آرمانی‌بودن برخی از مفاد این قوانین و همچنین عدم نظارت مستمر قوه مقننه بر حُسن اجرای آنها بوده است. فهرست‌کردن حجم عظیمی از تکالیف برای دولت و دستگاه‌های اجرائی در قانون برنامه توسعه، فقط تراکم مفاد قانونی اجرانشده را به‌ دنبال دارد. احکام قانون برنامه باید حداقلی، اثربخش، اجرائی و قابل تفکیک از سیاست‌ها و راهبردها باشد. در این راستا، برخی اقتصاددانان و اندیشمندان سیاسی از تراژدی تفکیک حقوق و اقتصاد و نقش آن در تنزل کیفیت قوانین اقتصادی سخن می‌گویند که چگونه موجب اجرانشدن و خدشه به مشروعیت و اعتبار قانون می‌شود. بسیاری از تحلیلگران اقتصادی و سیاسی، برنامه هفتم را نیز مانند برنامه ششم، غیرواقعی و بلندپروازانه می‌دانند و نسبت به تحقق اهداف آن در شرایطی که کشور با چالش‌های اقتصادی-اجتماعی، سیاسی و ساختاری پُرشماری چون رشد بالای نقدینگی، ناترازی‌های بودجه و نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی، اُفت شدید سرمایه‌گذاری، بحران مصرف روزافزون انرژی فسیلی و آلودگی‌های زیست‌محیطی، تهدید جمعیت، افزایش اشتغال ناپایدار و غیرمولد، کاهش امنیت غذایی و رفاه عمومی و امید به زندگی، تورم فزاینده، گسترش فقر و نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، تحولات سریع نظم منطقه‌ای و جهانی و تحریم‌های بین‌المللی و... مواجه است، تردیدهای جدی دارند.

‌در ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است هرچند احکام لایحه به صورت مسئله‌محور تدوین‌ شده و کلیت آن حاکی از این است که در برخی حوزه‌ها، احکام برنامه گویای یک نگاه منسجم در شناسایی آسیب و نحوه برون‌رفت از آن است و با حل‌وفصل مسئله بانک‌های ناسالم، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، مولدسازی دارایی‌های دولت، ارتقای نظام مالیاتی، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، مدیریت غیرسازه‌ای موضوع آب، اصلاح نظام اداری و ارزیابی عملکرد مدیران، می‌تواند منجر به ارتقای کشور شود اما فاقد جدول برآورد منابع قابل برنامه‌ریزی، اولویت‌بندی اهداف کمّی و نامعلوم‌بودن شیوه نظارت بر اجرای برنامه است، با شرایط و واقعیت‌های امروز اقتصاد ایران مطابقت ندارد، بخش قابل‌توجهی از اهداف کمّی آن ‌واقع‌بینانه نیست و برخی اهداف آن با احکام ارتباطی ندارد. طبق گزارش این مرکز، تنها راه تحقق پیش‌بینی‌های برنامه هفتم توسعه، رسیدن به رشد اقتصادی بالا و پایدار است؛ بنابراین در صورت تداوم وضعیت رشد اقتصادی دهه 1390 در افق برنامه هفتم، حتی با اجرای سیاست‌های رفاهی مبتنی بر بازتوزیع منابع، وضعیت رفاهی خانوارهای طبقه متوسط بدتر خواهد شد و نرخ فقر روندی فزاینده‌تر خواهد داشت. درباره بازار ارز نیز با توجه به اینکه لنگر اسمی ارز، بخش قابل‌توجهی از ‌انتظارات تورمی را پیرامون خود شکل می‌دهد، بدون بازنگری در روابط خارجی، بهبود ذخایر ارزی، افزایش رشد اقتصادی و جذب سرمایه‌‎های خارجی، مدیریت این بازار دشوار خواهد بود. در سال‌های اخیر، جذب سرمایه‌گذاری حتی کفاف استهلاک سرمایه را نداده است.

برنامه‌ریزی توسعه بخش صنعت در لایحه برنامه هفتم از جایگاه خاصی برخوردار است. تحقق اهدافی مانند تقویت ظرفیت‌های تولید، تسریع رشد اقتصادی، افزایش تنوع‌یابی و عمق‌بخشی به تولید و صادرات، بهبود اشتغال مولد، تقویت بنیه دفاعی و جلوگیری از آسیب‌های ناشی از بی‌کاری و اشتغال ناقص و... بدون توسعه صنعتی ناممکن است. تجربه تاریخی کشورهای با رشد سریع اقتصادی و نرخ بالای رفاه نشان می‌دهد اغلب این کشورها در مرحله جهش اقتصادی، رشد سریع بخش صنعت را تجربه کرده‌اند. دستیابی بخش صنعت به نرخ بیش از 30 درصد ارزش افزوده و اشتغال ملی در دوره جهش اقتصادی، واقعیت تاریخی اقتصادهای پیشرفته است. بخش صنعت در اقتصاد ایران، هیچ‌گاه سهم بیش از 20 درصد نداشته و در طول دو برنامه توسعه گذشته، حدود 13درصد بوده است. این بخش، اکنون و در آستانه شروع برنامه هفتم توسعه با چالش‌های گوناگونی مانند ضعف‌ توان رقابتی بنگاه‌های صنعتی در نبرد با رقبای منطقه‌ای و ناتوانی در تشکیل پیوندهای درونی بین صنایع تولیدکننده محصولات نهایی با صنایع واسطه‌ای و سرمایه‌ای، انباشت شاغلان مازاد و کمبود نیروی کار ماهر در واحدهای بزرگ صنعتی، عدم تنوع محصولات صادراتی، کاهش مقیاس سرمایه‌گذاری‌های صنعتی، خارج‌شدن سازمان‌های توسعه‌ای از مدار توسعه، ضعف بنیه ساخت و ناتوانی در کسب مزیت‌های فناورانه و... مواجه است. بی‌تردید در چنین شرایط دشواری باید سهم صنعت از اقتصاد ایران (هدایت سرمایه‌گذاری‌ها به‌بخش صنعت به‌ویژه صنایع ساخت)، رقابت‌پذیری تولیدات داخلی (افزایش توان رقابت محصولات داخلی در بازار داخل و افزایش توان نفوذ در بازارهای خارجی)، عمق ساخت داخل (افزایش پیوندهای درونی و ایجاد حلقه‌های مفقوده زنجیره ارزش) و اشتغال صنعتیِ مولد (توسعه فعالیت‌های صنعتی اشتغال‌زا با ارزش افزوده و بهره‌وری بالا) را افزایش داد. رشد اقتصادی هشت درصد بدون رشد و ارتقای بهره‌وری ناممکن است. رشد بهره‌وری در دولت دوازدهم منفی ۶/۰ درصد و در دولت سیزدهم ۶/۳ درصد بوده است.

دستیابی به این اهداف در طول برنامه هفتم توسعه، مستلزم تنظیم مجموعه‌ای از سیاست‌ها و نهادسازی‌ها است. سیاست‌های کلان اقتصادی (ثبات اقتصاد کلان) و سیاست‌های صنعتی برنامه (خط‌مشی‌های تجاری، اعتباری، مالیاتی، فناوری و آموزشی) باید متناسب با این چارچوب‌ها اصلاح و بازنگری شود. به‌طور مثال، در سطح کلان، بهبود فضای کسب‌وکار و کاهش نوسانات و بی‌ثباتی‌های اقتصادی ازجمله عوامل مؤثر در رونق سرمایه‌گذاری و تولید است که با توجه به نوسانات شدید قیمت‌ها و نرخ ارز در طول برنامه ششم، باید مورد توجه جدی سیاست‌گذار باشد. در سطح بخش نیز اتخاذ سیاست‌های صنعتی فعال و هدایت منابع به‌سمت سرمایه‌گذاری‌های صنعتی از دیگر اقدام‌های مؤثری است که می‌توان اتخاذ کرد. کاهش سرمایه‌گذاری و فرار سرمایه مالی موجب عدم توسعه ظرفیت‌های زیربنایی و تولیدی و رکود می‌شود. در این چارچوب، اتخاذ سیاست‌های اعتباری مناسب برای تسهیل تأمین مالی صنعتی، اعطای مشوق‌ها به فعالیت‌های ارزش‌افزا و وضع تعرفه بر خام‌فروشی و ...، بسیار حائز اهمیت است.

بر اساس آنچه در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه صنعت» آمده، اگرچه توجه به «ساماندهی مجوزهای صنعتی با ملاحظه ظرفیت تولید»، «مقابله با خام‌فروشی»، «کاهش سوداگری زمین در محدوده شهرک‌های صنعتی» و «جلوگیری از توقف تولید در فرایند دادرسی قضائی» از مهم‌ترین نقاط قوت این لایحه شمرده شد اما با وجود تأکید سازمان برنامه و بودجه مبنی بر بهره‌گیری از اسناد فرادستی مانند سند تحول دولت مردمی و اسناد آمایش سرزمین ملی و استانی که دستیابی به اهداف توسعه به‌تفصیل در آن مشخص‌شده، با این ضعف‌ها مواجه است: 1- فاقد ‌بخش یا زیربخش مستقلی با عنوان صنعت و معدن است. 2- دارای مدل و مبنای نظری مشخص و قابل استنادی برای تقویت تولید نیست و به استراتژی و نقشه راه توسعه صنعتی به‌عنوان مبنای مواجهه با مسائل تولید و صنعت بی‌اعتناست. 3- به لحاظ سیاست صنعتی، به‌رغم تأکید بر صنایع استخراجی در بندهای مختلف ماده ۳، برای صنایع ساخت‌محور و راهبردی و سازمان‌های توسعه‌ای نقش چندانی قائل نیست. 4- برای رفع کمبود منابع مالی بخش صنعت، راهکار خاصی ارائه نداده است. 5- با اهداف صنعتی کشور ارتباط منسجم ندارد و از فشار تحریم و اثرات مخرب آن بر فرایند جذب سرمایه‌گذاری و چرخه تولید غافل است. به‌ویژه در شرایط کنونی که جذابیت سرمایه‌گذاری در کشور کاهش و روند فرار سرمایه افزایش‌ یافته و تنگناهای دسترسی به ماشین‌آلات، نوسانات ارزی و فضای نامناسب کسب‌وکار، نااطمینانی زیادی در سرمایه‌گذاری‌ ایجاد کرده است. 6- در ماده ۵، مسئله رشد تولید از طریق خصوصی‌سازی و واگذاری وظایف و اموال بخش عمومی مورد تأکید قرار گرفته است. بنگاه‌های صنعتی کشور، فارغ از نوع مالکیت دچار مشکل هستند و تجربه نشان‌داده تغییر مالکیت، تحولی در عملکرد آنها نداشت. 7- در ماده ۶ بر کسب‌وکارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های کوچک تأکید شده، این در حالی است که امروزه بسیاری از کشورها به‌دنبال احیا و ارتقای صنایع کارخانه‌ای بزرگ‌مقیاس برای ایجاد مشاغل پایدار هستند. 8- گرایش بیش از حد به صنایع استخراجی و معدنی یا منبع‌محور، موجب غفلت از صنایع کارخانه‌ای و تولیدی که ظرفیت اشتغال‌زایی بالا دارند، می‌شود. 9- بدون ثبات اقتصادی و فضای کسب‌وکار مناسب، کاهش ریسک‌های سیاسی و اجتماعی، برقراری روابط خارجی مناسب با اقتصادهای پیشرفته و حل‌و‌فصل مسائلی مانند تحریم و FATF، چگونه می‌توان مواد ۴۷ و ۴۸ قانون برنامه هفتم برای امکان استفاده از فناوری‌های نسل ۴ صنعت، مانند قطارهای سریع‌السیر برقی، تأسیس شهر دیجیتال، افزایش تولید خودروهای برقی، توسعه سواحل مَکران، ایجاد کمربند اقتصادی-صنعتی با اولویت زنجیره‌های ارزش بین‌المللی مواد پایه و خام و جذب سرمایه خارجی برای توسعه خوشه‌های کسب‌و‌کار را محقق کرد؟