آفت برق دولتی

مهدی عرب‌صادق

قطع روزانه برق خانگی در شرایطی رخ داده است که مشترکان می‌گویند در قبوض صادر‌شده دوره جدید، قیمت برق 38 درصد افزایش داشته است. از آن سو، تولیدکنندگان برق می‌گویند ‌عواید حاصل از افزایش قیمت‌ها معمولا به جیب دولت می‌رود و دولت با دخالت گسترده در قیمت‌گذاری، تولید، توزیع و در مجموع بازار برق، این صنعت را زمین‌گیر کرده است. ماجرا به همین‌جا ختم نمی‌شود و تجربیات ناموفق خصوصی‌سازی و واگذاری بنگاه‌ها به شبه‌‌خصولتی‌ها و صاحبان منافع و رانت، سبب شده است‌ بسیاری در دفاع از خصوصی‌سازی دچار تردید شوند و معتقد باشند بدون اصلاحات ساختاری و اعتمادسازی برای مردم، خصوصی‌سازی هم سرنوشت موفقی نخواهد داشت و نمی‌تواند ناجی صنعت برق باشد.

تولید، توزیع و در کل بازار برق با دخالت‌های بی‌شمار دولت زمین‌گیر شده‌ و نه‌تنها یکی از بزرگ‌ترین مالکان منابع انرژی جهان را با کمبود انرژی روبه‌رو کرده‌، بلکه تولید انرژی با آلودگی بالا را صاحب مزیت کرده است. این در حالی است که در بازار اروپا، تجربه خصوصی‌سازی برق توانست کشورهای اروپایی را به تولید گسترده برق پاک برساند. بهای برق در بازار خرده‌فروشی اروپا در شرایط عادی حدود صد یورو برای هر مگاوات ساعت است؛ معادل آن در کشور ما پنج‌هزارو ۳۰۰ تومان برای هر کیلووات ساعت‌ که البته مشترکین حدود دو درصد آن را پرداخت می‌کنند و مابه‌التفاوت نرخ تعیینی و تکلیفی که پس از هفت‌خان به وزارت نیرو پرداخت می‌شود، حدود پنج درصد است و معنای این بیش از ۹۰ درصد انحراف در درآمد و هزینه‌های صنعت برق در کشور ماست که عملا قانون‌گذار کنار ایستاده و برای حفظ منافع سیاسی خود، حاضر نیست به اصلاح قانون بپردازد و در مقابل، پشت نقاب حمایت از مصرف‌کننده پنهان شده است. این در صورتی است که دود آتش ناترازی درآمد و هزینه به چشم مردم می‌رود و از جیب آنها برای رانت‌خواران هزینه می‌شود. در‌واقع هر بخش از صنعت که به علت نبود نوسازی و سرمایه‌گذاری از بین می‌رود، بخشی از سرمایه مردم است که می‌سوزد و دودش در چشم همان ملت می‌رود و بهای گزاف آن خاموشی است‌. اصل ماجرا این است که با GDP کشور، اگر برای رساندن یک الکترون به لامپ حدود ۱۰ سنت هزینه می‌کنیم (عدد دقیق آن ۸.۴ سنت است)، برای نرساندن این الکترون و خاموشی حدود ۱۰ دلار خسارت می‌بینیم. این خسارت بر عهده قانون‌گذار است که با اصلاح‌نشدن قانون، به‌نحوی کشور را معطل کرده و در ضرر گزاف قرار داده است. در‌واقع نظام تعرفه‌گذاری غلط و دخالت بی‌حد‌و‌حصر دولت در بازار برق، زیان‌های کلانی به اقتصاد کشور رسانده است.

یک تجربه از بازارسپاری برق به بخش خصوصی

در بخش‌هایی از اروپا مثل آلمان، تعادل تولید و مصرف را به بازار و بخش خصوصی می‌سپارند و در شرایطی که تولید، بیشتر از ظرفیت شبکه انتقال می‌شود، نرخ برق تا آنجا که تعادل ایجاد شود، پایین می‌آید و حتی قیمت منفی می‌شود؛ یعنی تولیدکنندگان برق حاضر به پرداخت هزینه برای انتقال انرژی به مصرف‌کننده می‌شوند. در‌واقع بازارهای برق در اروپا بود که شرکت‌های تولید برق فسیلی را به حاشیه راند و از اعتبار آنها‌ کاست و عملا بخش خصوصی خود بهترین و بهینه‌ترین روش تولید و فروش برق را یافت و آن تولید برق کم‌کربن در قالب انرژی‌های تجدیدپذیر بود. از سال ۲۰۰۸ به بعد، شرکت‌های تولید برق سنتی و فسیلی براساس شاخص مورگان استنلی بدترین وضعیت را تجربه کردند و ارزش سهام آنها به‌طور متوسط به یک‌سوم ارزش قبل رسید و به همین میزان انرژی تجدیدپذیر رشد داشت. اگر دقت شود، در ایران چون خصوصی‌سازی پشت در‌ مانده است و بخشی از سهم کوچک بخش خصوصی را هم‌ خصولتی‌ها و رانت‌خواران تشکیل می‌دهند، اجازه این تغییرات و افت‌و‌خیز‌ها را نمی‌دهد؛ چرا‌که سود‌ بر مبنای رانت نفت و گاز است، نه تکنولوژی. همچنین باید گفت‌ قیمت‌های سوخت در روند سرمایه‌گذاری اثرگذار بوده است؛ مثلا در مقاطعی که قیمت و جریمه کربن سوخت زغال‌سنگ در اروپا بنا بر تغییرات قوانین و همچنین مازاد زغال‌سنگ آمریکا کاهش یافت، شرکت‌های تولیدکننده گازی و هسته‌ای به حاشیه سود کمتری کشانده شدند و با رشد انرژی سبز، همه این تولیدکنندگان به مرز ورشکستگی ‌یا پذیرش شروع تغییر در روش تولید برق خورشیدی یا بادی رسیدند. این تغییرات و پویایی در بازار انحصاری و دولتی برق در کشور ما قابلیت ظهور ندارند‌ یا اگر بخواهند قوانین را اصلاح کنند، ذی‌نفعان برق و گاز سیاسی اجازه اصلاح قوانین را نمی‌دهند؛ بنابراین بیراه نیست اگر گفته شود علت نه‌تنها ناترازی برق بلکه بحران برق امروز، ساختار انحصار و دولت تولید و فروش برق است. باید تولید و توزیع انرژی به مردم و نه به خصولتی‌ها و‌ رانت‌خواران سپرده شود و مالکیت انرژی را به تولیدکننده آن بسپاریم و نقش حاکمیتی وزارت نیرو در تنظیم‌گری کلان باشد و منافعش را از ترانزیت بگیرد. در چنین الگویی، نیروگاهی که بدسوزی دارد، به ضرر می‌رسد و مجبور به اصلاح می‌شود. در کشور آلمان، بازارهای عمده‌فروشی برق را حدود ۹۰ یورو در ساعات اوج بار و ۴۰ یورو در ساعات کم‌باری برای هر مگاوات ساعت خریداری می‌کنند و خرده‌فروش‌ها با مشترکین پرمصرف مسکونی تا ۲۸۵ یورو برای هر مگاوات ساعت آن را محاسبه می‌کنند و بخشی از این مبلغ دریافتی را به چرخه توسعه انرژی تجدیدپذیر برمی‌گردانند. باید شبکه انتقال ملزم باشد ابتدا برق تولیدی نیروگاه‌های تجدیدپذیر را انتقال دهد و بازار برق مکلف به خرید و فروش سبز باشد و برق کربنی به اولویت‌های بعد رانده شود. برای دستیابی به این شرایط، باید الگوی بازار برق در اروپا پیاده شود و یک بازار خرده‌فروشی (Retail Market) و بازار عمومی (Wholesale Market) برای فروش برق ایجاد کنیم. در بازار عمومی، تعاملات بین تولیدکنندگان برق و عمده‌فروشان تنظیم شود و بر اساس اصل رقابت، تولیدکنندگان برای فروش برق به قیمت‌های رقابتی تلاش کنند. همچنین در بورس انرژی‌ عمده‌فروشی برق، قیمت‌ها بر اساس عرضه و تقاضا تعیین شوند و قیمت برق در این بازار به‌شدت تحت تأثیر عوامل مختلفی مانند وضعیت آب‌و‌هوایی، تقاضای مصرف‌ و هزینه‌های تولید قرار دارد. در بازار خرده‌فروشی یا Retail Market، فروش برق به مصرف‌کنندگان نهایی را انجام دهد و با پیگیری سیاست‌های تنوع تأمین‌کنندگان، به مصرف‌کنندگان امکان دهد از میان چندین تأمین‌کننده برق انتخاب کنند و به این ترتیب رقابت بیشتری در این بازار بر اساس قراردادهای بلندمدت و کوتاه‌مدت تنظیم ‌شود و مصرف‌کنندگان‌ قراردادهای متفاوتی با تأمین‌کنندگان امضا کنند. در نتیجه می‌توانند نرخ ثابت یا متغیر را برنامه‌ریزی کنند و در این روند بسیاری از تأمین‌کنندگان و مصرف‌کنندگان برق، گزینه‌های انرژی تجدیدپذیر را انتخاب خواهند کرد. با افزایش رقابت، بسیاری از شرکت‌ها به دنبال ادغام هستند تا بهره‌وری و سهم بازار خود را افزایش دهند و سیاست‌‌گذاری‌ها بر اساس انرژی پایدار شکل خواهد گرفت و در این فضا، نوآوری‌های فناورانه و فناوری‌های جدید مانند شبکه‌های هوشمند و منابع انرژی توزیع‌شده، به تغییرات اساسی در الگوی بازار برق کمک خواهند کرد.

خصوصی‌سازی صنعت برق در ایران و چالش‌های آن

در فرایند خصوصی‌سازی صنعت برق، هزینه‌ها کاهش ‌و راندمان افزایش می‌یابد و نقش حاکمیتی وزارت نیرو در قالب مالکیت شبکه انتقال و تنظیم‌گر کلان حفظ می‌شود. البته نیاز به نظارت جدی برای پیشگیری از تمرکز بر سود، افزایش ریسک اجتماعی، شکل‌گیری انحصار و ریسک افزایش نابرابری در دسترسی به انرژی مطرح خواهد شد. خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع نیروی برق در ایران با هدف افزایش کارایی، کاهش هزینه‌ها و بهبود کیفیت خدمات انجام شد، اما در عمل با چالش‌هایی مواجه شد که منجر به ناکارآمدی آن شدند و در حد شعار خصوصی‌سازی باقی مانده است. برخی از علت‌های آن عبارت‌اند از:

۱. ناقص‌بودن ساختار قانونی و مقرراتی که در بسیاری از موارد، قوانین و مقررات لازم برای نظارت بر فعالیت‌های بخش خصوصی وجود نداشت‌ که این امر باعث شد خصوصی‌سازی به‌طور کامل و مؤثر پیاده‌سازی نشود.

۲. شرکت‌های خصوصی نتوانسته‌اند به خوبی مدیریت منابع و نیروی انسانی را بر عهده بگیرند. این مشکل در برخی موارد به دلیل ‌کافی‌نبودن تجربه و دانش در زمینه مدیریت صنایع برق به وجود آمده است.

۳. در بازارهای غیررقابتی، خصوصی‌سازی ممکن است به بهبود کارایی منجر نشود. در برخی مناطق، به‌جای رقابت، شرکت‌های توزیع نیروی برق با بازار انحصاری مواجه بودند.

۴. بسیاری از شرکت‌های خصوصی برای توسعه و به‌روزرسانی تجهیزات، نیاز به سرمایه‌گذاری‌های کلان دارند، اما شرکت‌های توزیع استانی به دلیل بحران‌های اقتصادی و دسترسی محدود به منابع مالی، نتوانسته‌اند این سرمایه‌گذاری‌ها را انجام دهند.

۵. بهره‌برداری ناپایدار از منابع که به علت ساختار دولتی این شرکت‌های به‌ظاهر خصوصی رخ داده است.

با توجه به این چالش‌ها، خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع نیروی برق در ایران نتوانسته‌ به اهداف معین‌شده خود دست یابد و نیازمند بازنگری و اصلاحات اساسی است. به‌طور کلی، باید الگوی بازار برق خصوصی واقعی شود و به سمت رقابتی‌تر‌شدن حرکت کند و توجه بیشتر به پایداری و انرژی‌های تجدیدپذیر شکل بگیرد. با چنین الگویی، ایالات متحده آمریکا توانسته ‌بیش از چهار‌هزار‌و ۵۰۰ تراوات ساعت نیاز مصرف خود را تأمین کند. نکته مهم اینجاست که شاخص انرژی کل به توان نصب‌شده در این کشور بیشتر از ۱۰ است و معادل این شاخص برای ساختار دولتی در کشور ما حدود چهار است و دلیل عمده این ۶0 درصد اختلاف، به ساختار دولتی صنعت برق برمی‌گردد. شرکت‌های مختلف تأمین‌کننده برق در چنین ساختاری متشکل از بازارهای مبتنی بر اقتصاد آزاد انرژی، توانسته‌اند با توجه با شرایط شبکه از جهت توسعه و فرسودگی، آب‌و‌هوا و وضعیت ذخیره سوخت، تعرفه‌های متفاوتی ارائه دهند که این عدد برای شهر نیویورک سه برابر متوسط کل آمریکا یعنی ۳۶ سنت است. به‌طور کلی، خصوصی‌سازی و ایجاد بازار رقابتی در صنعت برق، باعث کاهش هزینه‌های تولید انرژی الکتریکی و توسعه صنعت و اقتصاد در کشور می‌شود. این انتخاب اصولا بر اساس قیمت انرژی و قیمت کیفیت سایر خدمات آن شرکت‌هاست. در آمریکا، ۱۶ درصد از تأسیسات تولیدی برق تحت مالکیت نهادهای عمومی و دولت فدرال است؛ اما در کشور ما، در حقیقت پوسته شرکت‌های توزیع نیروی برق‌ خصوصی شد ولی هسته آنها (تفکر، مقررات، رفتار و کنترل) دولتی باقی ماند. بنابراین از آن زمان تا به حال، این شرکت‌ها استعداد جذب ویژگی‌های منفی هر دو شکل خصوصی و دولتی را دار‌‌ند. مثال‌های متعددی می‌توان ارائه کرد که خلاقیت کارشناسان و مدیران جسور، ذیل تفکر مدیران دولتی بخش برق و حتی دخالت‌های گاه‌و‌بیگاه نهادهای نظارتی مدفون شده است. همچنین مصادیق متعددی می‌توان بیان کرد که شرکت‌های توزیع، انعطاف‌پذیری غیردولتی‌بودن خود را نابجا خرج کرده‌اند. در کشور ما، اگرچه ظاهرا شرکت‌های توزیع نیروی برق به‌صورت خصوصی اداره می‌شوند، اما بنیاد و جوهر اصلی آنها (از‌جمله تفکر، قوانین، رفتار و نظارت) همچنان تحت کنترل دولت باقی مانده است. ازاین‌رو، تا به امروز این شرکت‌ها قادر به جذب ویژگی‌های منفی مرتبط با هر دو نوع مالکیت خصوصی و دولتی هستند. نمونه‌های متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد نبوغ کارشناسان و مدیران با‌شهامت، در زیر سایه تفکر دیوان‌سالاری مدیریتی و همچنین مداخلات گاه‌و‌بیگاه نهادهای نظارتی، به حاشیه رانده شده است. به‌علاوه، موارد بسیاری قابل ذکر است که شرکت‌های توزیع، توانایی غیردولتی خود را به‌طور نابجایی به کار گرفته‌اند. در حال حاضر، نیمی از سهام شرکت صبا به شرکت دولتی ساتکاپ (که هم‌اکنون صبا نامیده می‌شود) و نیم دیگر به آستان قدس رضوی تعلق دارد که از این میان آستان قدس رضوی هم یک شرکت شبه‌دولتی محسوب می‌شود. بنابراین باید در حفظ تأسیسات به‌صورت دولتی (سیم‌داری با دولت) و با حضور شــرکت‌های بهره‌بردار کاملا خصوصی (فعالیت‌های تجاری برق با بخش خصوصی) کوشید تا از الگوهای موفق جهانی بهره برد و بتوان بر بخشی از مشکلات زیرساختی و بهینه‌سازی شبکه برق غلبه کرد.