مجمع تشخیص مصلحت(1)

‌چگونه به نهادها می‌اندیشیم؟ مجمع تشخیص مصلحت از دو سرچشمه نظری بهره برده است؛ ابتدا، «نظریه مصلحت» در فقه شیعه و سپس «مدل برنامه‌ریزی استراتژیک» مبتنی بر ضرورت‌های اجرائی. این دومی سبب شده است مجمع در بسیاری از امور اجرائی ورود کند که به‌صورت غیرمستقیم چالشی پدید می‌آورد درباره این تعبیر رهبری در سخنرانی مشهور ایشان در کرمانشاه که: «(در مسئولیت‌های مشخص قوا) رهبری نه می‌تواند دخالت کند، نه حق دارد دخالت کند، نه قادر است دخالت کند؛ اصلا امکان ندارد». به این بیفزایید تلاش برای اعمال قدرت از طریق هیئت عالی نظارت که پای مجمع را به جزئی‌ترین امور اجرائی باز می‌کند. مجمع در صورتی یک نهاد مفید و ارزشمند است که به وظایف حداقلی و مهم خود بازگردد. گسترش کمّی و بی‌رویه سیاست‌های کلی و سیاست‌های برنامه‌ای یا افزایش حیطه اختیارات هیئت نظارت بر سیاست‌های کلی، نهادهای کشور را مختل می‌کند و به پدیده «اُوردُز نهادی» (institutional overdose) دامن می‌زند و در نهایت بازوهای اجرائی و تقنینی کشور را فلج می‌کند. باید در تحلیل نهادها در جمهوری اسلامی تفکر نظری کنیم. در این زمینه، اندک اندیشیده و نوشته‌ایم. نهادها می‌توانند سرنوشت حکومت را از حیث کارآمدی و کارکردی رقم بزنند. تحلیل نظری می‌تواند افق دید ما را گسترده‌تر کند تا دریابیم چه می‌کنیم و چه باید بکنیم. بحث حقوقی در‌این‌باره کافی نیست، بلکه نیازمند تحلیل‌هایی از جنس دانش سازمانی، علوم اداری و علوم سیاستی هستیم. نهاد تشخیص مصلحت یکی از ابزارهای اساسی در گره‌گشایی از معضلات نظام و جلوه‌ای از «پراگماتیسم ماذون» است. در نظام سیاسی، تعارضات و بن‌بست‌هایی پیش می‌آید که مجمع می‌تواند همچون نمادی از عقلانیت و حکمت و فارغ از ساختارهای موجود، آنها را حل‌وفصل کند. پیشینه این مجمع گاه شاهدی بر کارآمدی آن در شرایط حساس و در موضوعات حیاتی بوده است. این نهاد در عین حال دچار مشکلات ویژه‌ای است که سزاوار نقد و تحلیل است.

1- نهادها میل به گسترش دارند. مجمع نیز از چنین تمایلی کم‌بهره نبوده است. این تمایل در حوزه سیاست‌گذاری در شکلی افراطی به تولید انبوهی از سیاست‌ها منجر شده است که ضرورتا نه اجرا می‌شوند و نه حتی در فضای عمومی دولت و مجلس شنیده می‌شوند. این سیاست‌ها با مفهومی گنگ از «متدلوژی سیاست‌گذاری» بنیان گذاشته شده‌اند؛ تا جایی که از جهت‌گیری‌های کلی فراتر رفته و سیاست‌های برنامه‌ای، عملیات شبه‌قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری را در بر گرفته‌اند و مجمع را به انحراف از وظیفه اصلی خود واداشته‌اند. این «میل به گسترش» صورتی دیگر نیز دارد و آن اینکه مصلحت و «اعمال ولایت» با دانش برنامه‌ریزی استراتژیک تلاقی پیدا کرده و سبب شده است مجمع به یک نهاد مدیریت و برنامه‌ریزی استراتژیک دگردیس شود. در پیامد، نهادی که برای مصلحت و حل‌وفصل امور کلان تشکیل شد، تبدیل به مرکزی برای «لابی»‌های مدیران اجرائی شد تا بتوانند منویات خود را در آنجا «سرچشمه‌گذاری» کنند. مدیران اجرائی (از سابق و لاحق) اینک برای خود جایی کشف کرده بودند تا از آنجا پیگیر اعمال نفوذ بر سیاست‌های اجرائی شوند. به‌این‌‌سان مجمع از جایی برای تفکر کلان به جایی برای نقش‌آفرینی‌های سیاستی و تکرار همان «چیزهایی» که در دستگاه‌های اداری جریان داشت، تبدیل شد.

2- در سال‌های اخیر، وظیفه رهبری مندرج در اصل 110 قانون اساسی مبنی بر «نظارت‌ بر حسن‌ اجرای‌ سیاست‌های‌ کلی‌ نظام» نیز به مجمع سپرده شد. این وظیفه از سوی مجمع و به‌ویژه دبیر وقت آن، به‌ گونه خاصی تفسیر شد و آن را به خیز عظیمی واداشت که از همان ابتدا مشخص بود عملا «نشدنی» یا حداقل بحران‌زاست؛ همان‌گونه که این روزها در رد مصوبه مجلس در‌خصوص واردات خودرو شاهد هستیم. از دیدگاه کارشناسی، این سخن رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام نشانه‌ای از یک بحران نهادی است که اخیرا گفته است: «صحن مجمع درباره واردات خودرو نظری نداده و متأسفانه برخی بدون آگاهی، مجمع تشخیص و هیئت عالی نظارت را یکی می‌پندارند». وظیفه انطباق مصوبات مجلس و دولت با سیاست‌های کلی با توجه به آنکه «سیاست/ Policy» مفهومی عام است، در اجرا بسیار مبهم می‌شود. به موجب تبصره ۲ ماده 1 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی شامل نظارت بر اعمال سیاست‌های کلی در قوانین، مقررات و مراحل اجرائی است». به عبارت «مراحل اجرائی» توجه کنید که پای مجمع را به همه فرایندهای اجرائی از واردات خودرو تا مشکل پیاز و سیب‌زمینی باز می‌کند؛ تکلیفی مالایطاق و شگفت‌آور. بدین‌سان دگردیسی در دو مرحله رخ داد؛ ابتدا سیاست کلی به برنامه‌ریزی استراتژیک تقلیل داده شد و سپس در این هاضمه، نظارت به «انطباق قانونی» همان برنامه‌ریزی‌ها تفسیر شد. نتیجه آن می‌شود که عملا «سیاست‌گذاری و نظارت» در مجمع دچار اضمحلال حافظه دیوانی می‌شود؛ حکومت‌ها آنگاه که یک کار نشدنی را در پیش می‌گیرند، به‌ تدریج دچار بحران نهادی، فرسایش و خستگی می‌شوند و دستگاه حکومتی برای گریز از بار روانی آن، خود را به فراموشی می‌سپارد. تصور بسیاری از مسئولان از «کار حکومتی» این است که هر روز حجم مشخصی از تولیدات حقوقی داشته باشند. برخی نهادها برای ایفای وظیفه خود شاید بیش از دو، سه بار در سال نیازی به تشکیل جلسه نداشته باشند؛ اما به تصوراتی اشتباه یا انگیزه‌هایی خاص، خود را به گزافه می‌آلایند و تولید انبوه مقررات می‌کنند تا کارشان «به چشم بیاید». ‌