‌نظام برنامه‌ریزی و برنامه هفتم توسعه

موضوع علم اقتصاد کلان به‌طور اعم دو مقوله مهم رشد و ثبات‌سازی متغیرهای اقتصادی است. مؤلفه‌هایی که در این راستا مورد توجه و اعتنا قرار می‌گیرند، عبارت‌اند از: افزایش رشد مستمر و پایدار اقتصادی، کنترل سطح عمومی قیمت‌ها یا کنترل تورم، کاهش بی‌کاری و افزایش اشتغال و فرصت‌های شغلی مولد، بهبود توزیع درآمد و کاهش فقر، رفع عدم تعادل‌های بودجه‌ای و تجاری و به‌طورکلی حفظ ثبات اقتصادی حول روند بلندمدت و اشتغال کامل عوامل تولید اقتصاد. در این راستا سیاست‌ها، ابزارها و برنامه‌ها همگی باید تقویت‌کننده این پیامدها و الزامات مهم اقتصادی باشند. پیچیدگی کار زمانی روشن می‌شود که برای دستیابی به اهداف اقتصاد کلان هر جامعه برخی متغیرها در کوتاه‌مدت و میان‌مدت ذاتا با هم در تقابل هستند. به‌عنوان مثال نرخ بی‌کاری با تورم که در ادبیات اقتصادی به عنوان منحنی فیلیپس شناخته می‌شود. اما هنر خلاقانه سیاست‌های پولی، مالی، قوانین بودجه سالانه و قوانین برنامه توسعه در کنار قوانین دائمی کشور در جامعه، تعیین‌کننده‌های اصلی برای دستیابی به این اهداف مهم اقتصاد کلان جامعه هستند که باعث نشاط، بهروزی، موفقیت و امید در جامعه می‌شوند. هدف این نوشتار نحوه دستیابی به این اهداف در قالب قوانین برنامه توسعه کشور است. 

عملکرد بیش از نیم‌قرن برنامه‌ریزی و تدوین برنامه‌های عمرانی و توسعه کشور حاوی نکات و پیام‌های مهمی است که برخی از آنها در حوزه اقتصاد کلان عبارت‌اند از: رشد اقتصادی کم و بسیار پرنوسان، نفت عامل مهمی در رشد اقتصادی بوده، شتاب رشد اقتصادی به جز در یکی یا دو برنامه عمرانی و توسعه، تداوم نداشته است، بهره‌وری عوامل تولید نقش بسیار ناچیزی در توضیح رشد اقتصادی داشته، محیط منطقه‌ای (بین ‌کشوری) و محیط داخلی (داخل کشور) برای رشد اقتصادی و تداوم آن مناسب نبوده، کیفیت نیروی انسانی تحصیل‌کرده و به‌کارگیری آن در مشاغل مربوطه همواره از مشکلات کشور بوده و اشتغال مولد و پایدار کمتر اتفاق افتاده است، گردش نخبگانی برای ایران اتفاق نمی‌افتد، تورم مزمن و بالا و تورم رکودی بیشتر اوقات گریبان‌گیر اقتصاد بوده و سطح عمومی قیمت‌ها در بیش از چهار دهه حدود 1800 برابر شده و مالیات تورمی زیادی را بر دوش طبقه متوسط و ضعیف گذاشته است، فقدان ظرفیت خلاقانه سیاست‌های پولی و مالی کارآمد، رویکرد برنامه‌های توسعه و عمرانی عمدتا از بالا به پایین با حداقل مشارکت غیردولتی و ذی‌نفعان شکل گرفته، تعارض منافع شدید در همه ارکان فعالیت‌های اقتصادی، مالی و... وجود داشته و شدت یافته ‌و بسیاری از موارد مثبت و منفی دیگر که می‌توان به این لیست اضافه کرد.

اما تجربه جهانی در‌این‌باره چه نشان می‌دهد. در این مدت، درآمد به ازای هر واحد نیروی کار در کشورهای آلمان، ژاپن، کره جنوبی، مالزی و ترکیه (کشورهای معیار در برنامه‌های توسعه در مقاطع مختلف تدوین برنامه‌های توسعه) به‌ترتیب 2.4، 1.8، 1.9، 1.4 و 2 برابر ایران شده است. محاسبات نشان می‌دهد اگر اهداف شش برنامه توسعه بعد از انقلاب اسلامی در زمینه رشد اقتصادی محقق می‌شد، در اواخر سال 1400 باید تولید ناخالص داخلی ایران به قیمت ثابت سال 2015، رقمی حدود 1450 میلیارد دلار می‌بود که عملکرد اقتصاد ایران رقمی در حدود 448 میلیارد دلار را نشان می‌دهد و این بازگوکننده شکافی روشن و بسیار عظیم بین اهداف و عملکرد در این زمینه است. حال سؤال این است که چرا چنین اتفاقاتی افتاده است؟ و چرا هنوز درصدد تدوین چنین برنامه‌های توسعه و بودجه‌ای هستیم که کارایی لازم را برای تحقق رشد اقتصادی مورد هدف نداشته است؟ آیا سیستم و نظام برنامه‌ریزی اقتصادی ایران دچار پدیده «تشدید تعهد یا EOC» شده است؟ پدیده تشدید تعهد عبارت از آن است که در آن تنظیمات کارخانه‌ای نظام برنامه‌ریزی ایران با اذعان به نتایج نه‌چندان مثبت اقتصاد کلان فزاینده ناشی از تدوین چنین شاکله و محتوایی از نظام برنامه‌ریزی، اقدام به ادامه همان روند به جای تغییر مسیر و تغییر روش، سیاست‌ها و محتواها می‌کند. اقتصاددانان از این پدیده به عنوان «خطای هزینه غرق‌شده» (sunk cost fallacy) یاد می‌کنند و این خطا به این مفهوم است که ادامه روند گذشته برای تصمیم‌گیر سودمندتر از تغییر رویه آن است. با افتادن در این دام و ادامه روند قبلی و سنتی، یعنی دستگاه برنامه‌ریزی بدون خلاقیت و نوآوری و مطابق روند گذشته حرکت می‌کند درحالی‌که عملکردها و نماگرها نشان می‌دهد که پیامدهای کلان اقتصادی آن مثمرثمر نبوده است.

برنامه‌های ایران تا قبل از برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب، عمدتا به شکل جامع (به جز چند برنامه اول عمرانی) طراحی می‌شدند و دربرگیرنده موارد متعدد با شاکله برنامه منتسب به برنامه جامع بود. به دلیل ایرادات وارده به این شاکله، تنظیمات کارخانه‌ای تدوین برنامه در ایران از برنامه سوم توسعه، به شاکله‌ای از یک‌سری سیاست‌های کلی و مواد قانونی تغییر یافتند که با برنامه‌های قبل از آن متفاوت بودند؛ ولی با این تغییر رویه، عملکردها در زمینه رشد اقتصادی، اشتغال و بی‌کاری، تورم، توزیع درآمد، فقر و کسری‌های متعدد اقتصادی و... موفق نبوده است. بنا بر این نوشتن برنامه‌های پیش‌رو از جمله برنامه هفتم توسعه هم با این سبک و سیاق بدون ارزیابی موشکافانه رویه برنامه‌های قبلی صرفا به منزله زینت‌المجالس تلقی‌شدن داشتن برنامه توسعه بوده است و نیاز به خلاقیت، نوآوری توسط افراد کاربلد و همچنین تغییر رویه در تدوین اهداف، سیاست‌ها و محتواها در راستای تحقق اهداف اقتصاد کلان جامعه دارد.

بنابراین پیشنهاد می‌شود برای نوشتن برنامه توسعه هفتم همه ذی‌نفعان جامعه در قانون‌گذاری در چارچوب مبادی لازم و کافی دخیل باشند تا همه به قوانین باور داشته و در اجرای آن مشارکت داشته باشند. رویکردهای جایگزین و جدید در این زمینه، رویکرد نظریه بازی‌هاست. نظریه بازی‌ها به این مفهوم که در آن مطالعه موقعیت‌هایی که در آن «دستاورد» برنامه نه‌تنها به عامل تهیه‌کننده و اقدام‌کننده برنامه بستگی ندارد بلکه به اقدامات همه ذی‌نفعان جامعه نیز بستگی دارد. این راه‌حل پیشنهادی جدید، مطالعه روی «نقاط کانونی جامعه» و پیدا‌کردن این نقاط کانونی با لحاظ پتانسیل‌های همه علوم، همه افراد و نهادها در جامعه به جای رویکردهای سنتی تدوین برنامه توسعه در کشور است؛ به‌عبارتی تا زمانی که یک قانون یک نقطه کانونی -به مفهوم باور درباره هم‌گرایی اقدام‌های یکدیگر- بین شهروندان و دولت ایجاد نکند، نمی‌تواند موفق باشد. نقطه کانونی به این مفهوم است که باید در برنامه توسعه و بودجه ظرفیت‌ها، نگاه‌های اکثریت افراد، ارکان، گروه‌ها، نهادها و... دیده شود تا به هریک از آنها امکان ‌دهد حدس بزنند که دیگران چه انتظاراتی دارند و دیگران چه کارهایی را انجام خواهند داد و در کل اداره و مدیریت کشور برای همه روشن، شفاف و قابل پذیرش باشد.

به عبارت دیگر، قوانین برنامه توسعه زمینه درج و پیاده‌سازی باورهای اکثریت جامعه برای رسیدن به نتیجه ‌مطلوب ممکن اقتصادی را فراهم کند. با این شرایط قانون به گونه‌ای عمل می‌کند که با ایجاد نقاط کانونی در بازی زندگی افراد یا بازی اقتصاد رفتار کند و این تنها راهی است که قانون بر رفتار فردی و نتایج جمعی تأثیر می‌گذارد. به‌هم‌ریختن این نقاط کانونی در جامعه از سوی هر نهاد یا دستگاهی باعث دست‌نیافتن به اهداف تنظیم‌شده می‌شود. با این ویژگی، دغدغه عمده سیاست‌گذار این می‌شود که مشکل هماهنگی را در جامعه حل کند. فلسفه اکثر برنامه‌های عمرانی و توسعه ایران این بوده که اکثر مواد قانونی بدون مشارکت همه افراد جامعه و صرفا از سوی دولت‌ها تنظیم شده است؛ بنابراین به «هذیان‌های جمعی دولت‌ها» بدون توجه به باورهای اکثریت نهادها و افراد جامعه و فاقد اثرگذاری لازم در حوزه متغیرهای مهم اقتصادی تبدیل شدند. هذیان‌های جمعی دولتی به این مفهوم که موادی قانونی با هزینه‌کرد خود به شکل رسمی در اسناد قانونی آمده‌اند؛ ولی در عمل توان، ضمانت، اثربخشی و حتی اعتقاد به اجرای اهداف و سیاست‌های قانونی مصوب و لازم‌الاجرا وجود نداشته است. این موضوع این فرضیه را در ذهن تقویت می‌کند که تنظیمات کارخانه‌ای نظام برنامه‌ریزی ایران دچار پدیده تشدید تعهد شده و خلاقیت و نوآوری برای رفع آن از منظر باور، روش‌شناسی، اهداف و پتانسیل و ظرفیت نهادی و سازمانی نیاز است.