مرض مزمن تغییر

وقتی قوانین را نگاه می‌کنیم، به این نتیجه می‌رسیم که امروز باید اقتصاد کشور در اوج باشد، مردم در آرامش، امنیت، رفاه و سلامت زندگی کنند، فرهنگ پویا، مولد و بالنده باشد و بالاخره اینکه همه چیز در بهترین شرایط باشد. اما وقتی به واقعیت‌های موجود می‌نگریم، چیزی دیگر می‌بینیم. تورم بالا، بی‌کاری فزاینده، کاهش تولید، کاهش سرمایه‌گذاری، فساد اداری، آمار بالای مهاجرت، افزایش جرم و جنایت، افزایش طلاق و اعتیاد و کارتن‌خوابی، افزایش فقر، بحران‌های زیست‌محیطی، افت آموزشی در آموزش عمومی و آموزش عالی، افزایش سرسام‌آور هزینه‌های دارو و درمان و خیلی شاخص‌های دیگر هیچ‌کدام در قوانین قرار نبوده اتفاق بیفتند. به عبارت دیگر، مجموعه انبوه و پرشمار قانون‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور حاصلی معکوس داشته‌اند. قانون‌ها مقرر کرده بودند که کشور به جلو حرکت کند، ولی در عمل آنچه اتفاق افتاده‌، حرکت رو به عقب بوده است.

از خصوصیت‌هایی که قانون باید داشته باشد، «ثبات» است. وقتی یک قانون تصویب می‌شود، در طول اجرا صیقل می‌خورد، رویه شکل می‌گیرد، در رویه و گاه با آرای قضائی و نظریه‌های تفسیری حقوق‌دان‌ها، ابهام‌های احتمالی آن روشن می‌شود. این روند سال‌ها طول می‌کشد و محصول آن برقراری نظم است. اما همه گفته‌اند و می‌دانیم که عمر قوانین در ایران بسیار کوتاه است. حتی قانون بودجه که برای مدت فقط یک سال تصویب می‌شود، در ‌همان یک سال بارها و بارها دچار تغییر می‌شود. یک قانون یک‌ساله که چندین و چند بار دچار تغییر شود، دیگر واقعا قانون نخواهد بود. همین نمونه کافی است که بدانیم چقدر قانون‌گذاری ایرانی بی‌‌ثبات و متزلزل است. بی‌ثباتی و تغییر مستمر قانون فقط مردم را سردرگم نمی‌کند، بلکه بیش از مردم، نظام حکمرانی را از کارآمدی ساقط می‌کند. سازمان‌های حکومتی برای اجرای یک قانون برنامه‌ریزی می‌کنند. بخش خصوصی سعی می‌کند خود را با آن قانون تطبیق دهد. وقت و منابع مادی و انسانی صرف می‌شود، بعد ناگهان قانون تغییر می‌کند. با این تغییر، همه یا بخش زیادی از کارهای انجام‌شده و منابعی که صرف شده است، هدر می‌‌رود‌ و روز از نو روزی از نو. این شیوه تغییر مستمر که به روال ثابت در ایران تبدیل شده است، عملا یعنی چیزی بدتر از بی‌قانونی. وقتی قانونی وجود ندارد، نه سازمان‌های اداری کار اضافه انجام می‌دهند و نه پول بیشتری خرج می‌شود. اما در وضعیت بی‌ثباتی، امکانات و منابع مادی و انسانی فراوانی از بین می‌رود. در چنین شرایطی، بحران بر بحران می‌نشیند‌، بی‌نظمی حاکم می‌شود و توسعه و پیشرفت به افسانه‌ای دور بدل می‌شود. با این همه، هیچ‌گاه دولت و مجلس دست از سنت غلط قانون‌گذاری انبوه و تغییر مستمر قوانین بر‌‌نمی‌دارند. تا زمانی که قوانین ثبات نداشته باشند، کشور روی نظم حقوقی به خود نخواهد دید و امکان توسعه و پیشرفت فراهم نخواهد شد، منابع هدر خواهند رفت، زمان خواهد گذشت و فرصت‌ها از دست می‌روند.

عوامل متعددی موجب این حرکت وارونه است که یکی از مهم‌ترین آنها، شاید هم مهم‌ترین آنها، شیوه قانون‌گذاری است که ذهنی، تخیلی، آمرانه، انبوه و در نهایت‌ بی‌ثبات است. وقتی قوانین بی‌ثبات باشند، حتی بهترین و درست‌ترین قوانین نیز یا بی‌اثر می‌شوند‌ یا اثر معکوس می‌گذارند.

طبق یک برآورد در ایران، در 118 سال سابقه قانون‌گذاری، نزدیک 12 هزار قانون تصویب شده است؛ یعنی میانگین سالانه 101 قانون.‌ در فرانسه‌ که نزدیک‌ترین نظام حقوقی به نظام حقوقی ایران است، در ‌220 سال کمتر از چهار هزار قانون تصویب شده است. این حجم حیرت‌‌انگیز از قانون‌گذاری ایرانی، نه‌تنها نشانه مسئولیت و دلسوزی دولت و مجلس نیست، بلکه حاکی از ناکارآمدی مفرط در شناخت جامعه و فهم مفهوم قانون بوده و کارکردی ضد نظم دارد و با بی‌ثبات‌کردن قانون، نظام اجتماعی و نظام حکمرانی را عمیقا دچار اختلال می‌کند.

‌دولت باید مقابل گرایش دستگاه‌ها به تغییر قانون بایستد. اگر با انجام مطالعات علمی و دقیق معلوم شد یک قانون ایرادی دارد، ایراد را به شکل جزئی در متن همان قانون برطرف کنند و از تغییر تمام قانون یا تغییرات کلی آن عمیقا بپرهیزند. همچنین از وضع قوانین جدید پرهیز شود. گرایش دولت‌ها معمولا به این است که در هر‌چیزی مداخله کنند؛ غلط است. قانون‌گذاری انبوه و تغییر مستمر قوانین، خود از موانع بزرگ برقراری نظم حقوقی و عوامل شکست برنامه‌های اصلاحی و برنامه‌های توسعه‌ای است.